最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第370號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第370號

上訴人

汪錫恩

送達代收人

陳怡蕾

訴訟代理人

謝震武律師

訴訟代理人

李詩皓律師

被上訴人

公務人員保障暨培訓委員會

代表人

蔡璧煌

輔助參加人

交通部民用航空局民航人員訓練所

代表人

李建國

訴訟代理人

沈明欣律師

上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國100年11月17日臺北高等行政法院100年度訴字第655號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人應98年公務人員特種考試民航人員考試三等考試飛航管制科錄取，於民國99年3月1日經分配至交通部民用航空局（下稱民航局）飛航服務總臺占管制員缺實施訓練，從99年3月2日到99年6月20日至輔助參加人處接受基礎訓練。嗣上訴人分別於99年8月6日及99年8月12日接受第1次及第2次模擬實習術科考核，均未能達70分及格標準，輔助參加人乃以99年8月20日航訓習字第0990002515號函報民航局轉陳交通部，經交通部以99年9月2日交人字第0990050020號函請被上訴人廢止其受訓資格。案經被上訴人以99年10月28日公評字第0990013681C號函，依98年公務人員特種考試民航人員考試錄取人員訓練計畫（下稱民航錄取人員訓練計畫）十九、㈠⒉規定，廢止其受訓資格。上訴人不服提起復審，經以無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：

（一）被上訴人未依職權詳加調查相關重要物證，復審決定對相關證據缺漏情形均未提及，已違行政程序法第36條規定。被上訴人僅以輔助參加人實習組片面之詞，對飛安鑑定之專業需求及上訴人言詞辯論之申請置若罔聞，僅依相關公文往返轉手逕予決定復審事件結果，不願撤銷同為被上訴人作成之原處分，對足以影響於決定之多項重要證物漏未斟酌或選定鑑定人，未對考核模擬機操作檔、錄音檔、管制條缺漏情形實施勘驗，忽略民航領域論理及經驗法則判斷事實之真偽，實已違行政程序法第41條、第42條及第43條相關規定。

（二）原處分依輔助參加人模擬實習術科考核業務，對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內，致使考核表內給分及評語多處顯然違反行政程序法第7條行政行為之比例原則，以及因遺失關鍵UAL6541航機飛航管制條嚴重影響安全項次評分而違反公務人員服務法第20條及檔案法第13條第1項。

（三）本次考核過程中，模擬機操作存檔或錄影以及管制條即形同飛航資料紀錄器，錄音檔亦形同座艙通話紀錄器，均為考核過程航機運作之關鍵憑證，缺一不可；輔助參加人實習組遺失或銷毀考核相關物證，除違反檔案保存相關法，另亦違背行政程序之誠實信用原則及查證原則。

（四）據99年11月11日輔助參加人提供上訴人閱覽或複製之考核相關檔案中發現，輔助參加人實習組保存之檔案缺漏影響第1次考核表項次1安全占評分31%之關鍵UAL6541航機管制條、上訴人麥克風所掛之錄音檔、塔臺模擬機之考核過程操作檔。此情形不僅早已使第1次考核評分無以為據，且遺失之管制條嚴重影響項次1安全所占31%之評分，已使上訴人考試發生不正確之結果，故與第1次考核評分表內與遺失檔案相關之項次應予送分，包含項次1安全31%、項次4協調能力10%、項次6應變能力10%及項次7飛航管制條10%均應送分，方符合公平正義之原則。

（五）輔助參加人隱匿、銷毀或藉故遺失關鍵之UAL6541航機管制條，嚴重影響上訴人第1次考核項次1安全31%的評分，致使上訴人考試發生不正確之結果，實已違法。對應事實，第1次考核表內容各項次多有違誤等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，並命被上訴人應賠償或要求上訴人原服務機關因該行政處分影響上訴人身分及拖延完訓日之預期薪資損失新臺幣（下同）130萬元及家屬耗費心力之精神賠償70萬元、名譽損失的精神慰撫金100萬元。

三、被上訴人則以：

（一）上訴人2次考核均依規定於一定期限內（至少3日後至1週內）予以重考，另並填具「民用航空局民航人員訓練所飛航管制專業資格訓練術科考核表」等相關表件，並由2位以上考核人員簽名確認後交單位主管簽章，業踐行應有之程序事項，並無違誤。

（二）輔助參加人塔臺模擬機於建置之始並未提供錄影及錄音之功能，致考核期間僅能運用外部錄音裝備進行錄音，至錄影功能係因系統之儲存空間有限，僅於上訴人第2次考核時將航機動態留存。惟對於學員成績資料，如平時訓練之模擬實習紀錄表、補強紀錄表及術科考核表等均妥善保存；至訓練及考核過程中之消耗性教具，如：飛航管制條，其僅為提供教官教學或評分之參考，考核人員於考核結束，即就學員於飛航管制條註記之正確與完整性進行檢視，經檢視確認各項欄位填寫正確，本項即屬通過，並無一定需留存之必要。上訴人於第1次考核中，於飛航管制條考核項目，獲評為：符合檢定要求，評等為5-「優」，得分為9.1，考核表中各考核項目均屬獨立項目，有關考核項次7「飛航管制條」之考評，與考核項次1「安全」之評分無涉，管制條UAL6541航機存在與否對上訴人考核項次1「安全」之考評並不生影響，並無隱匿、銷毀或藉故遺失相關檔案等情事。

（三）考評工作富高度屬人性，各訓練機關（構）、學校對受訓人員考評之判斷，原則上應予尊重，且飛航管制工作之性質特殊，具有高度之技術性及專業性，本應對考核人員所為之判斷採取較低之審查密度。被上訴人函請輔助參加人就上訴人之成績考評提出說明及考核依據，並依職權認定尚無採行鑑定或勘驗之必要，亦無違比例原則之問題。

（四）飛航安全關乎人民之生命財產甚鉅，屬不可妥協之基本要求，僅於達到安全基本要求後才有給分裁量之餘地。輔助參加人於上訴人第1次考核未通過後，積極安排補強訓練，並依規定給予第2次考核之機會，惟上訴人仍然於第2次考核表項次1之「安全」部分不能達到要求。基於攸關飛安考量應嚴格篩選原則，輔助參加人予以不及格之考評，即無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、輔助參加人則以：

（一）輔助參加人對於上訴人術科考核過程未負有全程錄音、錄影之義務，術科考核過程其性質上與學科考核有所差異，術科考核過程由於涉及諸多口語說明、實際操作，在保存技術上尚有所困難，故輔助參加人未就術科考核過程全程錄音、錄影，於法尚無違背之處。本件不論有無UAL6541航機管制條存在，均無法改變上訴人於該次考核中之考核結果。

（二）輔助參加人針對受訓學員於術科考核不及格時，尚提供重考之救濟方式，且上訴人於得知第1次考核不及格之結果後，當下未向輔助參加人反應該次考核結果有誤及要求保存所有該次考核過程之資料，反接受輔助參加人安排之加強訓練，並且接受重考測驗，足見上訴人就第1次考核結果並無異議，今上訴人以輔助參加人未能完整提出第1次考核過程之資料為由，請求撤銷原處分，實有違誠信。

（三）就模擬機之操作檔案，因平時訓練時，輔助參加人並不會啟動該機器之永久錄影功能（實際上輔助參加人係在上訴人進行第2次考核時，經由裝設該機器之廠商告知始知該機器具有永久錄影功能），僅係使用該機器之暫時性存檔，故如該模擬機之後有進行其他操作模擬，原先操作之檔案即會被後來之操作檔案覆蓋，此乃為何輔助參加人就上訴人第1次考核未能提出模擬機操作檔案之原因。至於第2次考核時之所以存有該次模擬機之操作檔案，係因輔助參加人為恐上訴人日後爭執考核過程，特地委託裝設機器之廠商到考核現場進行永久錄製等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）法院審查原處分是否合法，其範圍自包括作成原處分之基礎事實，即上訴人對第1、2次考核之爭執。

（二）依飛航管制訓練手冊第八章壹、專業資格訓練考核二、考核方式(三)術科考核規定，輔助參加人就本件術科考核過程負有保管義務者係考核表，未包括整個考核過程所出現之文件資料，更遑論需對整個考核過程進行錄音、錄影。公務人員考試法（下稱考試法）第13條、第20條第2項規定未提及輔助參加人對於上訴人進行術科考核時，對於考核過程負有全程錄音、錄影之義務。另行政程序法第36條、第41條至第43條規定均未提及輔助參加人於訓練期間對受訓學員實施術科考核時，對考核過程負有錄音、錄影及保管考核過程中所有資料之義務。參以輔助參加人所提之上訴人第1次、第2次考核表以觀，足認輔助參加人就本件考核應已盡其依法保管資料之義務，且輔助參加人亦陳明上訴人第1次考核之錄音檔，因上訴人配掛之錄音筆故障，而無法正常錄音，更無從提出，是原審法院無法依上訴人之聲請為勘驗。

（三）本件所涉飛航安全關乎人民之生命財產甚鉅，屬不可妥協之基本要求，亦無灰色地帶可言，輔助參加人除教授專業知識外，尚透過各階段考核以驗證學習成效並鑑別是否具備航管獨立作業能力，以達到於第一時間作出確保飛航安全之最佳判斷，或於可容許之時間內發現錯誤並改正之標準，以達安全、有序、迅速之航管要求，是術科考核具有高度之飛航技術性及專業性，並具有時間上之不可回復性，是輔助參加人就第1、2次考核所為之評分決定，自有判斷餘地之適用。茲以：

1.上訴人雖以：輔助參加人對其考核故意安排多達4個考核人員，且第1次考核是在99年8月6日進行，考核表卻於99年8月9日始行完成，又考核表上考核人員林昌國竟蓋用5個章，均對上訴人不公等情為主張，非惟被上訴人、輔助參加人所否認，且其既自承考核人員為4人，當已符合「考核人員須有2名以上」之規定；次細繹第1次考核表，其中林昌國除在單位主管簽章欄用印外，其餘4處用印，均係在重新計算上訴人得分時所為之校正，此可由該4處上訴人校正後之得分均較先前為高可得證明，復無規定計分之校正須於考核當日完成，是輔助參加人對上訴人所為兩次考核之時間、地點、考核人員及未通過考核之處置程序，均與規定完全相符。

2.第1次考核表項次1「安全」（確保安全與隔離）部分：難認評分係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，或有何違反一般公認之價值判斷標準、不當連結禁止或法治國家應遵守之行政法上之原理原則。上訴人第1次考核斯時號次6541號之航機只有UAL（聯合航空），而未見其他航空公司有相同號次之航機，是考核表上所載「UIA6541」確係筆誤，惟並無混同誤認之虞，難以此筆誤即認輔助參加人怠忽職務。至於飛航管制條本非被上訴人或輔助參加人依法應保存之文書，且輔助參加人亦陳明已遺失而無法提出，原審法院自無從依上訴人之聲請為勘驗，況管制條之用途及註記格式均需依一定程式，其內應不會記載機場管制席與地面席對於UAL6541航機之協調內容，且縱如上訴人所稱其在上開管制條內確實書寫「N7」，惟此一記載如何證明上訴人在考核過程，已與地面管制席就上開班機之滑行道為何達成協調，上訴人並未為具體說明。

3.第1次考核表項次3「管制技巧」部分、項次4「協調能力」部分、項次5「術語」部分、項次6「應變能力」部分：均難認上開評分係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，或有何違反一般公認之價值判斷標準、不當連結禁止或法治國家應遵守之行政法上之原理原則。

4.第1次考核表項次2「管制程序」部分：依錄音檔內容，上訴人確係先核發NWA906航機起飛許可，再指示NWA906航機駕駛員報告何時滾行之事實，應可認定。是輔助參加人之評分判斷，係出於錯誤之事實所致，自無可採。惟項次2之配分係10分，輔助參加人前已給分6.9分，即令上開評分判斷係出於錯誤事實之違法情事所為，則上訴人就本項次至多亦僅能得滿分10分（即此項次增加3.1分），惟上訴人第1次考核總分原為49.09分，加上3.1分後之總分為52.19分，亦未達術科考核70分之及格標準，是其第1次考核不及格，重考（即第2次考核）亦未達70分，原處分依民航錄取人員訓練計畫十九、(一)2.之規定廢止上訴人受訓資格，亦不因第1次考核項次2之評分基於錯誤之事實而有所變更。

（四）林昌國、林昌富均係適格之考核人員，本得為輔助參加人出任第1、2次考核之考核人員，且第1、2次考核之出題、評分均係各別獨立，即第2次考核並非就第1次考核之出題、評分進行類似複審之救濟，是林昌國、林昌富分別出任第1、2次考核之考核人員，並無何符合行政程序法第32條迴避之情事。至行政訴訟法未有聲請對造或輔助對造參加訴訟之當事人、訴訟代理人、證人迴避之規定，是上訴人聲請參與第1、2次考核之所有考核人員均應於本件訴訟程序中迴避，進而指摘原處分有所不公，自於法無據。

（五）本件原處分並未違法，是上訴人合併請求損害賠償亦失所附麗而無理由等詞。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨略謂：

（一）本件於100年11月3日辯論當天，被上訴人及輔助參加人委託律師對於辯論內容違反行政訴訟法第122條第3項之規定；又原審認行政法院對被上訴人判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，然原判決之理由與上述審查原則有諸多相互矛盾之處。

（二）原處分出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，包括：1.考核表項次1考核時模擬機系統時間與現實時間嚴重差距；2.考核過程之停機坪與訓練過程之樣式完全不同；3.502機坪臨時增加出現之CAL5396離場班機，為完全違背航管程序及考核程序之幽靈班機；4.考核評分表項次1「安全」所書評分內容與事實不符；5.考核評分表將UAL6541誤植為UIA6541；6.考核評分表所載「由N7脫離有潛在衝突，當時貨機坪有滑出飛機」等語與事實完全不符；7.被上訴人答辯書該項第2點所書「適有502號及509號……滑行路線衝突，……滑行方向對頭」與事實完全不符；8.上訴人時任機場席LC變更滑行道口當時，UAL6541仍在跑道上，屬LC轄區，上訴人確依權責可更動UAL6541由N7脫離跑道；9.地面席GC再次詢問N10上訴人未置可否，並聲明待航機過N5再決定，原協調已然失效，被上訴人答辯書該項第4點所述情形非屬該機之情況；10.上訴人於黃小姐地面席GC接手UAL6541前，已於該機管制條書N7交予GC完成協調手續，被上訴人答辯書該項第3、4點非屬該機之情況；11.UAL6541由N7快滑道脫離跑道實屬加大隔離之更安全作為，考核評分表、復審答辯書及被上訴人答辯書該項次第3~5點對安全性認定及評分明顯違誤；12.所方實習組遺失UAL6541關鍵管制條，被上訴人文書該項任何「未依協調內容」或「未協調」之語，無任何事證可證明之；13.「確保隔離」為安全之唯一考核標準，被上訴人答辯書該項次第5小點對隔離不足定義認知嚴重偏誤，考核評分表給分明顯違反比例原則，從而原判決所認顯有違背法令。

（三）因地面管制席指揮失當造成欲滑行至503機坪之UAL6541航機與後推準備離場之502機坪CAL5396航機及509機坪FDX9071航機滑行方向對頭，滑行路線衝突，而有飛安潛在衝突，並非上訴人之過失，上訴人指示UAL6541航機由N7滑行道滑行至503機坪，係補救地面管制席之錯誤指示所為之補正防撞措施，原處分機關卻於該考核項次給予擔任地面管制席之人員高分，而給予上訴人0分之處分，則原處分之作成顯出於錯誤之事實認定，有違一般公認之價值判斷標準、平等原則及不當連結禁止等原則。詎原審認上訴人未通知地面管制席，未為其他補正防撞措施，上訴人之指示將造成二航機對頭之飛安危機，若上訴人依地面管制席之要求，指示UAL6541航機由N10滑行道至503機坪，即不會發生航機對頭之滑行路線衝突，顯與卷證不符，且前後認定矛盾，有判決理由矛盾之違誤。

（四）上訴人是否有將變更後之指示以管制條之方式通知地面管制席等情，屬本案重要爭點，原審即應依職權傳訊考核時擔任地面管制之人員，其未傳訊，顯有調查未盡之違誤，原審又以臆測之詞認管制條之用途及註記格式均需依一定程式，其內應不會記載機場管制席與地面席對於UAL6541航機之協調內容，亦有判決不備理由及調查未盡之違誤等語。

七、本院經核原判決於法尚無違誤，再論斷如下：

（一）按考試法第20條第1項前段規定：「公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。」第2項規定：「前項訓練之期間、實施方式……廢止受訓資格……之規定，由考試院會同關係院以辦法定之。但訓練性質特殊，於辦法中明定由申請舉辦考試機關就上列事項另為規定者，應送公務人員保障暨培訓委員會核定或備查。」次按依上開法條第2項前段授權訂定之公務人員考試錄取人員訓練辦法（下稱訓練辦法）第3條規定：「……性質特殊之高等及普通考試類科或特種考試錄取人員訓練（以下簡稱性質特殊訓練），得於訓練計畫另定其他訓練。」第9條前段規定：「委託申請舉辦考試機關辦理本訓練時，應由該機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。」被上訴人依上開規定核定之民航錄取人員訓練計畫五（一）1.規定飛航管制科基礎訓練由交通部民用航空局訓練機關（構）辦理。十七(二)成績考核規定：「……考核項目及成績標準：1.飛航管制科：(1)基礎訓練：分學科及模擬實習術科考核：A.學科考核：學科平時測驗（占60%）與學科期末測驗（占40%），經核算後最後總成績需達70分（含）以上，不及格者得重考1次，重考及格者以70分計。B.模擬實習（LAB）術科考核成績需達70分（含）以上，不及格者，得於1週內重考1次，重考及格者以70分計。……。」十九、㈠規定：「受訓人員有下列情形之一者，由訓練機關函報民航局轉陳交通部核轉保訓會廢止受訓資格：……2.飛航管制科基礎訓練學科考核或模擬實習術科考核任一項經重考仍不及格者，……。」再按輔助參加人訂定並經民航局核定發布之飛航管制訓練手冊第八章規定：「壹、專業資格訓練考核：一……二、考核方式：……(三)術科考核：1.模擬實習（LAB）考核：(1)考核地點為航訓所或作業單位模擬實習室。(2)考核時間每位（組）學員不得低於40分鐘。(3)考核人員至少兩名。於航訓所實施之考核由航訓所飛航管制專長之組長或其代理人及航管專任教官執行考核；……。(4)如未通過考核，應加強訓練並於考核結束至少3天後至1週內安排予以重考乙次，如仍未通過，應依照相關規定予以退訓。……」。

（二）經查本件上訴人係應98年公務人員特種考試民航人員考試三等考試飛航管制科錄取，經分配至民航局飛航服務總臺占管制員缺實施屬「特殊訓練」性質之基礎與實務訓練，並從99年3月2日到99年6月20日至輔助參加人處接受基礎訓練。因其99年8月6日之第1次模擬實習術科考核總分為49.09分，未達70分及格標準，99年8月12日第2次模擬實習術科考核總分為51.7分，亦未及格；輔助參加人乃以99年8月20日航訓習字第0990002515號函報民航局轉陳交通部，經交通部以99年9月2日交人字第0990050020號函請被上訴人廢止其受訓資格。案經被上訴人依民航錄取人員訓練計畫十九、㈠⒉規定，以99年10月28日公評字第0990013681C號函廢止上訴人受訓資格，乃原審本於職權調查認定之事實，原判決因認被上訴人辦理廢止上訴人受訓資格之程序，均已依上揭相關規定辦理而無不法，經核與卷證相符，認事用法，亦無違誤。

（三）又原判決就上訴人所為各項主張，業於理由欄論明：原處分中除第1次考核項次2所為6.9分之評分判斷，係輔助參加人出於錯誤之事實所致，固無可採，然縱令上訴人於該項次能得獲得滿分10分（即此項次增加3.1分），致該次考核總分應計為52.19分（原評分49.09分加3.1分而得），亦未達上開訓練辦法十七、㈡1.B.術科考核70分之及格標準，且上訴人重考（即第2次考核）亦未達70分，是原處分依訓練辦法十九、㈠2.之規定廢止上訴人受訓資格，並不因第1次考核項次2之評分基於錯誤之事實而有所變更外，至於上訴人爭執第1次考核項次1、3至6之評分判斷部分，則基於尊重輔助參加人不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，且輔助參加人就上開部分評分判斷並未見上開評分係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，或有何違反一般公認之價值判斷標準、不當連結禁止或法治國家應遵守之行政法上之原理原則，即其判斷並無恣意濫用及其他違法情事。又輔助參加人就上訴人2次考核之地點、時間、考核人員人數，及上訴人第1次考核不及格後而給予重考之機會，均與相關規定之程序相符等項，經核尚與經驗法則及論理法則無違，亦無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。

（四）上訴意旨主張考核表項次1考核時模擬機系統時間與現實時間嚴重差距，上訴人合理懷疑係航訓所實習組所為，並將時間進行以變動方式，干擾上訴人考核作業，嚴重影響上訴人考核時航機作業之時間估算，有違誠信原則云云，此項攻擊防禦方法，核已於事實審提出，並經原審斟酌後所不採，且屬上訴人個人臆測，尚與誠信原則無違。次以，被上訴人於原審言詞辯論期日，除引用其提出之書狀外，亦有言詞之陳述及由輔助參加人輔助其為言詞攻防等情，有原審言詞辯論筆錄足考，並無上訴人所指違背行政訴訟法第122條第3項前段「當事人不得引用文件以代言詞陳述。」之違法可言。至其餘述稱原處分出於錯誤之事實及不完全之資訊而為認定，原判決予以採認顯有違背法令；原審認上訴人未通知地面管制席，未為其他補正防撞措施，上訴人之指示將造成二航機對頭之飛安危機，若上訴人依地面管制席之要求，指示UAL6541航機由N10滑行道至503機坪，即不會發生航機對頭之滑行路線衝突，顯與卷證不符，且前後認定矛盾，有判決理由矛盾之違誤；原審未依職權傳訊考核時擔任地面管制之人員，查明上訴人是否有將變更後之指示以管制條之方式通知地面管制席，顯有調查未盡之違誤，原審又以臆測之詞認管制條之用途及註記格式均需依一定程式，其內應不會記載機場管制席與地面席對於UAL6541航機之協調內容，亦有判決不備理由及調查未盡之違誤各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

（五）綜上所述，被上訴人依法廢止上訴人受訓資格，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原判決因將上訴人請求撤銷原處分、復審決定及合併請求300萬元損害賠償均予駁回，並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異