最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2378號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 101年度裁字第2378號上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　石世豪被上訴人　紅樹林有線電視股份有限公司代　表　人　郭朝男訴訟代理人黃雅惠律師曾惠仙律師陶秋菊律師上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年8月2日臺北高等行政法院101年度訴字第428號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。二、上訴人依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）民國97年度年報記載，臺北市政府為富邦金控公司最大股東，持股比率14.26%，並取得2席董事席位；依台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）97年度年報記載，富邦金控公司100%持股之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司）持有台哥大公司股份96,525,640股及富邦人壽股份有限公司（下稱富邦人壽公司）持有台哥大公司股份89,773,963股，台哥大公司復透過台信電訊股份有限公司（下稱台信電訊公司）、台灣固網股份有限公司（下稱台灣固網公司）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資公司）及台固媒體股份有限公司（下稱台固媒體公司）多層次轉投資被上訴人，提經上訴人98年11月18日第327次委員會議審議，認臺北市政府與被上訴人有間接投資關係，被上訴人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，違反有線廣播電視法第19條第4項及第24條第1款規定，乃依同法第68條第1項第2款規定，以98年12月22日通傳營字第09841083820號裁處書處罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自行政處分書送達之日起1年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除。被上訴人不服，提起訴願，經行政院撤銷該處分。旋上訴人再提99年5月19日第359次委員會議審議，以99年7月1日通傳營字第09941042651號裁處書維持原裁罰處分。被上訴人仍不服，再提起訴願，經行政院撤銷。嗣上訴人舉行聽證程序，以101年1月16日通傳營字第10141000400號裁處書再維持原裁罰處分。被上訴人不服，提起行政訴訟。經原審判決撤銷原處分，上訴人不服，提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：（一）「黨政軍退出媒體」要不淪為「訓示規定」，要不合目的性地解釋為立法間接指示「媒體」應負之義務；顯然原判決採前說，上訴人則認後說較可採。原判決對有線廣播電視法第68條第1項第2款之解釋，不僅背離立法原意，更使「黨政軍退出媒體」之規範全然遭架空，倘本院維持原判決見解，等同於現行法下全面宣告開放「黨政軍介入媒體」，甚至影響所及，連立法院審議中之有線廣播電視法草案亦受波及。原判決對有線廣播電視法第68條第1 項第2款適用顯有違誤，有行政訴訟法第243條第1項之不當適用法規之違背法令，且影響判決結果。（二）原判決混淆裁罰性不利處分與單純不利處分，錯誤否定有線廣播電視法第68條法定作為義務，對作為義務之來源違反過去實務標準，判斷可歸責性之行為時點失焦，藉曲解立法原意使司法凌駕立法而造法。原判決以欠缺可非難性與可歸責性認為有線廣播電視法第68條並不包含媒體受到黨政軍介入後的事後改正義務，完全推翻立法原意。雖法律合理性存有疑慮，且司法解釋亦非不得挑戰立法正當性，但於憲政架構下，此似乎應屬大法官之權限。如果系爭規範確實無法通過「有責原則」檢驗，則應該是立法牴觸憲法之問題，然而原判決卻以完全背離立法原意之見解去限縮法律明文的「改正義務」，復據此指摘上訴人所課予被上訴人之義務為逾越法律所指的「改正義務」而違反法律，顯然混淆「處分違法」與「法律違憲」之操作等語。四、惟原判決以：（一）由有線廣播電視法第19條第4項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之規定而言，其規範意旨應指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者，是政府等之不作為義務，而非系統經營者有拒絕被投資之義務。有線廣播電視法第19條第4項、第5項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」。除非主管機關有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象。（二）又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6項，除第2項及第4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1項、第68條第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而被直接或間接投資之情形。本件上訴人參酌行政罰法第10條第1項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5項、第24條第1款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據。（三）依行政罰法第7條規定，可知對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰，且應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法。而被上訴人並無政府機關之調查權限，依現行法制，並無任何法令限制富邦金控公司或其子公司富邦證券公司等在公開交易市場買進下層公司股票，更無任何得以防止臺北市政府對於被上訴人進行類似本件間接投資之有效措施，未來黨政軍如何透過其他公司輾轉成為被上訴人之投資人，實難期待被上訴人應事先知情並防止其發生。況臺北市政府為富邦金控公司最大股東，富邦金控公司之子公司富邦證券、富邦人壽公司可經由公開市場持有台哥大公司股分，台哥大公司再透過台灣固網公司、台固投資公司、台固媒體公司多層次轉投資被上訴人，被上訴人係「被動」成為臺北市政府第7層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上被上訴人對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕臺北市政府間接投資被上訴人，可證被上訴人在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。且富邦證券、富邦人壽公司可在股票公開交易市場買入台哥大公司公開發行之股票，並無證據可證明被上訴人於受臺北市政府「間接投資」之過程中，與臺北市政府故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，上訴人亦未舉證證明被上訴人就其受臺北市政府間接投資之事實發生，有能防止（例如對富邦證券、富邦人壽、台哥大公司有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵被上訴人主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性，且原處分限期命被上訴人以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則等語，詳述其判斷之理由，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第 95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　23　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　蕭忠仁法官　鄭　小　康法官　林　樹　埔法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　11　　月　　23　　日書記官　王　史　民

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