最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第1905號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第1905號

抗告人

三信開發股份有限公司

代表人

李春生

上列抗告人因與相對人高雄市政府民政局等間有關殯葬事務事件，對於中華民國102年9月26日高雄高等行政法院102年度訴字第58號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告人經合併改制前高雄縣燕巢鄉公所（下稱前燕巢鄉公所）於民國63年6月17日以燕鄉民字第4418號函層轉其申請設置私立三信湖內墓園（下稱系爭墓園）之申請案，經前臺灣省政府以63年11月6日府社三字地第114890號函核准設置在案。嗣抗告人因辦理系爭墓園坐落之前高雄縣燕巢鄉○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）更正編定為墳墓用地，對系爭墓園核准設置面積有所疑義，經合併改制前高雄縣政府（下稱前高雄縣政府）函知抗告人略以：經調閱相關資料，該墓園申請面積為7.2054公頃，有關辦理土地更正編定案，逕洽地政單位辦理等語。惟抗告人仍迭向前高雄縣政府申請核定該墓園面積為14.2054公頃，該府仍持相同理由函復抗告人後，抗告人不服循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，訴請確認系爭墓園之墓地面積為14.2054公頃，及更正編定地目為墳墓用地，經本院90年度判字第2376號判決駁回抗告人之訴確定在案。嗣抗告人欲陳報新事證（包括前省府63年9月26日省府社三字第40882號函等12件公文、土地登記謄本及其附件），據以主張系爭墓園設置面積應為14.2054公頃。案經相對人高雄市殯葬管理處以101年5月30日高市殯處綜字第1017039100號函復非為新事證，且依前高雄縣時期相關案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公頃，為維貴公司權益，請再行提供足資證明之相關文件等語（下稱系爭函）；抗告人仍不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原裁定以：關於聲明①部分：相對人高雄市殯葬管理處係因抗告人向其陳報新事證，主張墓園設置面積為14.2054公頃，經其調閱相關資料後，乃依抗告人申請文件所載面積為7.2054公頃，所陳報文書於本院前案審理時，均已調閱審理參酌，均非新事證，足認相對人高雄市殯葬管理處系爭函僅係其就抗告人陳報資料所為之說明，核屬單純之事實敘述或理由說明，並非對抗告人之請求有所准駁，抗告人之權利或法律上利益即不因該項敘述或說明而生任何法律效果。又抗告人101年4月10日陳報書並無依行政程序法第128條申請行政程序重開之意思，從而，相對人高雄市殯葬管理處系爭函既未對兩造之權利義務產生任何規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，核其性質自非行政處分。抗告人對非行政處分之相對人高雄市殯葬管理處系爭函提起撤銷訴訟，洵有不備起訴要件且不能補正之情形，應予駁回。關於聲明②至⑥部分：本件抗告人提起本件確認訴訟部分，係請求確認㈠前燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第8707號函、前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函、63年10月14日府社行字第84857號函、63年10月22日府社行字第91272號函、抗告人63年9月10日總字第021號函、63年10月14日總字第022號函為新事證；㈡前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字第4418號登記申請書暨附件（申請書2份、管理辦法、土地登記簿謄本等），業經前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函同意設置，其中共有申請書2份，申請面積為14.4108公頃；㈢確認系爭墓園區劃圖經前臺灣省政府63年9月26日府社三字第40882號函、前高雄縣政府63年10月14日社行字第84857號函及前燕巢鄉公所63年10月21日燕鄉民字第7489號函准在案；㈣前高雄縣政府63年11月19日府社行字第96759號函准系爭墓園區為特別、福、祿、壽、財、丁（即龍）6區之設立，係按照抗告人63年10月14日總字第022號申請函辦理；㈤抗告人依系爭墓園管理辦法所設墓園管理委員會業於63年12月10日正式啟用，墓園管理辦法記載之墓園面積為14.4108公頃。前揭函文均屬抗告人申請設置系爭墓園時，為相關主管機關所核發，內容並無不明之狀況，且非屬法律關係，抗告人請求確認，即有不合；再以是否為新事證，並非確認訴訟之標的，抗告人提起本件確認訴訟，難謂合法。又系爭墓園面積依抗告人申請書為7.2054公頃，嗣抗告人提出爭議，認面積應為14.4025公頃，經前高雄縣政府駁回後，提起行政訴訟，業經本院90年度判字第2376號判決駁回抗告人之訴確定在案，則抗告人就系爭墓園面積部分業經判決確定，其再提起本件確認訴訟請求確認，亦非合法。綜上所述，抗告人聲明②至⑥部分，其請求確認之標的，非屬公法上之法律關係，核與確認訴訟之法定類型不合，洵有不備起訴要件且不能補正之情形，因而駁回抗告人於原審之訴。

四、抗告意旨略謂：抗告人墓園之申請，准予設置及啟用係人民對政府已40年之信賴基礎，若政府不予確認，抗告人有受鉅大經濟損失之虞，是確認抗告人所提出之文件、面積，有行政訴訟法第6條規定之受確認判決之法律上利益。其次，抗告人申請之地點門牌為前高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1號，而依臺灣省政府63年11月6日府社三字第114890號函可知，抗告人申請在前燕巢鄉○○○段○○○○○號土地設置系爭墓園乙案准予照辦，然門牌號碼170-1號與地號湖子內段170-1號土地不同，原裁定顯有理由不備之違誤。另相對人一方面主張原申請資料已銷毀多年，又主張相關文件均已調閱審理參酌，原裁定顯有理由矛盾。再者，私立三信墓園管理辦法既經省政府核准，原處分機關認為係於63年6月15日設置申請案提出前為之，尚無法認定為直接證據是行政說明，原審未附理由，且案經核可之管理辦法，為何無法認定為直接證據。又系爭墓園為供公眾營葬之公共設施，原處分機關稱申請案遺失，案經十多年始找出，若經確認，即有公眾受法律上判決之利益。另請求依行政程序法第128條規定重開行政程序等語。

五、本院查：

㈠、按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂一般處分，依同條第2項規定，係指前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件而不能補正之規定，以裁定駁回其訴。

㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。所謂確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件。又確認法律關係存在或不存在之訴訟，除須為公法上法律關係外，尚須有確認利益。

㈢關於聲明①部分：查抗告人向相對人高雄市殯葬管理處陳報有新事證（包括前臺灣省政府63年9月26日省府社三字第40882號函等12件公文、土地登記謄本及其附件），據以主張系爭墓園設置面積應為14.2054公頃。案經相對人高雄市殯葬管理處以系爭函函復：「說明：……二、關於抗告人為釐清本案面積疑義，續提報之新事證，……案經相對人調閱前高雄縣政府移交檔案資料，均係省政府、高雄縣政府及燕巢鄉公所往來公函內容之函轉文件，其皆為有關抗告人三信墓園申請設置時補送興辦計畫書及墓基配置圖及相關單位之備查、同意設置、啟用等函件，其於本院之判決審理時，該相關文件均已調閱審理參酌，非為新事證。三、有關14.2054公頃文字僅出現於私立三信墓園之管理辦法第3條：『本墓園設在高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1號，面積14公頃20公畝54平方公尺。』，該管理辦法為抗告人62年4月30日第1次董事會議通過，係於63年6月15日設置申請案提出前為之，尚無法認定為直接證據。四、旨案依據高雄縣時期檔存相關案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公頃，為維抗告人權益，請再行提供足資證明之相關文件。」等語，是上開函覆內容僅係說明抗告人所陳報文書於本院前案審理時，業已調閱審理參酌，均非新事證，請抗告人再提供足以證明之相關文件，並未就公法上具體事件為任何決定，亦未對外發生何種規制效力，性質上應屬觀念通知，而非行政處分。揆諸上開規定及說明，抗告人以相對人高雄市殯葬管理處系爭函為行政處分，並對之提起撤銷訴訟，屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回。另抗告人101年4月10日陳報書並無依行政程序法第128條申請行政程序重開之意思，業經抗告人於原審行準備程序時陳明在卷，則抗告意旨主張請求依行政程序法第128條規定重開行政程序，委無可採。至上開聲明②至⑥部分所載前燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第8707號函等函文均屬抗告人申請設置系爭墓園時，為相關主管機關所核發，或係抗告人自行製作之文書，抗告人請求確認為新事證、申請書及墓園管理辦法之記載內容，請求確認系爭墓園區劃圖經函准在案等，或是確認事實，或非以行政處分為確認訴訟之標的，核非屬「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」或「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」，抗告人提起本件確認訴訟，難謂合法。又系爭墓園面積依抗告人申請書為7.2054公頃，嗣抗告人提出爭議，主張面積應為14.4025公頃，經前高雄縣政府駁回後，提起行政訴訟，業經本院90年度判字第2376號判決駁回確定在案，則原審以抗告人再提起本件確認訴訟請求確認，並非合法。其請求確認之標的，非屬公法上之法律關係，核與確認訴訟之法定類型不合，予以駁回，核無不合。抗告論旨，仍執前詞，求予廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異