高雄高等行政法院裁定

原告

三信開發股份有限公司

代表人

李春生

訴訟代理人

林春華 律師

被告

高雄市政府民政局

代表人

曾姿雯

被告

高雄市殯葬管理處

代表人

鄭明興

訴訟代理人

郭孟禹

　 譚長安

　楊國康

上列當事人間有關殯葬事務事件，原告不服高雄市政府中華民國102年1月10日高市府法訴字第10230023800號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：緣原告經合併改制前高雄縣燕巢鄉公所（下稱前燕巢鄉公所）於民國63年6月17日以燕鄉民字第4418號函層轉其申請設置私立三信湖內墓園（下稱系爭墓園）之申請案，經前臺灣省政府以63年11月6日府社三字地第114890號函核准設置在案。嗣原告因辦理系爭墓園坐落之前高雄縣燕巢鄉○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）更正編定為墳墓用地，對系爭墓園核准設置面積有所疑義，經合併改制前高雄縣政府（下稱前高雄縣政府）以88年2月3日88府民禮字第023972號函知原告略以：經調閱相關資料，該墓園申請面積為7.2054公頃，有關辦理土地更正編定案，逕洽地政單位辦理等語。惟原告仍迭向前高雄縣政府申請核定該墓園面積為14.2054公頃，該府仍持相同理由函復原告後，原告不服循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，訴請確認系爭墓園之墓地面積為14.2054公頃，及更正編定地目為墳墓用地，經最高行政法院90年度判字第2376號判決駁回原告之訴確定在案。嗣原告於101年4月10日提出陳報書，欲陳報新事證（包括前省府63年9月26日省府社三字第40882號函等12件公文、土地登記謄本及其附件），據以主張系爭墓園設置面積應為14.2054公頃。案經被告高雄市殯葬管理處以101年5月30日高市殯處綜字第1017039100號函復非為新事證，且依前高雄縣時期相關案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公頃，為維貴公司權益，請再行提供足資證明之相關文件等語；原告仍不服，對該函文提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略以：

㈠、系爭墓園設置案，經前臺灣省政府社會處63年9月23日社三字第37612號函、前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函同意設置；又經前臺灣省政府63年11月6日府社三字第114890號函、前高雄縣政府63年11月19日府社行字第96759號函、前燕巢鄉公所63年11月26日燕鄉民字第8278號函准予照辦，其正式啟用復經前臺灣省政府社會處64年1月15日府社三字第2856號函、前高雄縣政府64年1月24日府社行字第6434號函、前燕巢鄉公所64年2月7日燕鄉民字第606號函備查在案。以上除有每一墓基面積不超過200平方公尺及設廉價或免費墓基之附款外，係以在系爭土地上設置墓園准予照辦，故系爭墓園應與系爭土地總面積14.2054公頃應相同。

㈡、依「私立高雄三信湖內示範墓園管理辦法」第3條規定，系爭墓園面積為14.2054公頃。該管理辦法乃前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字第4418號函請前高雄縣政府核轉原告設置墓園申請登記之附件。依前臺灣省政府社會處63年9月23日社三字第37612號函、前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函（函覆前燕巢鄉公所63年6月17日函文）均謂：原告設置墓園乙案，原則同意設置等語，足認系爭墓園係依管理辦法所載申請面積14.2054公頃而同意設置。

㈢、系爭墓園之申請地點為「高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1號」，有申請書、63年房屋繳納通知書（房屋坐落該址；日期：63年6月13日；單據號碼N0.052418）、房屋稅籍證明（房屋坐落該址；起課年月為62年12月）。申請地點坐落燕巢鄉○○○段○○○○號土地（面積2.284公頃）及同段163地號土地（面積4.418公頃），權利範圍均1/2，申請面積7.2054公頃，故兩份共14.4108公頃。

㈣、系爭墓園之地籍圖、區劃圖均經核准在案：

1、前高雄縣政府依前臺灣省政府社會處63年7月31日社三字第27715號函，以63年8月8日社行字第66517號函送有聯絡地籍之位置圖，經前臺灣省政府社會處63年9月23日社三字第37612號函知：原告設置墓園乙案，原則同意設置，足認地籍圖業經核准在案。

2、前臺灣省政府63年9月26日社三字第40882號函，前高雄縣政府63年10月14日府社行字第84857號函、前燕巢鄉公所63年10月21日燕鄉民字第7489號函略以：原告設置系爭墓園之區劃圖，希依規定辦理等語，足認該區劃圖亦經核准在案。

3、依原告63年10月14日總字第22號函說明（2）所示，系爭墓園分為特別、福、祿、壽區、財區、丁區等6墓區，丁區現為龍區，業經前高雄縣政府63年11月19日社行字第96759號函核准照辦在案。

㈤、原告於101年3、4月間獲准閱覽下列文件，均為原告未曾發現之新事證，足以證明系爭墓園面積為14.2054公頃：

1、前燕巢鄉公所63年12月18日燕鄉民字第8707號函說明一謂：依據系爭墓園管理委員會63年12月10日總字001號函辦理，而管理辦法之墓園面積就是14.2054公頃。

2、前高雄縣政府以63年10月7日府社行字第82883號函同意設置系爭墓園。

3、前高雄縣政府以63年10月14日府社行字第84857號函（原告誤載為其63年9月10日總字第021號函）請原告將系爭墓園業務計畫書及區劃圖，報府憑辨。

4、原告以63年9月10日總字第021號函補送業務計畫書2份，每一份為面積7公頃餘，共2份，則全部為7公頃之2倍面積14公頃餘。

5、前高雄縣政府63年10月22日府社行字第的272號函略以：補送系爭墓園墓基分區佈置圖及各區墓基規模暨說明書。

6、原告以63年10月14日總字第022號函補送系爭墓園墓基分區佈置圖及各區墓基規模暨說明書等均2份，每份為面積7公頃餘，共2份，則全部為7公頃之2倍面積14公頃餘。

㈥、原告持上開新事證向被告高雄市殯葬管理處陳報，惟其101年5月30日函說明二，卻僅泛稱最高行政法院判決審理時已調閱審理參酌，非為新事證云云，並未詳述何等文件曾經最高行政法院審理，為理由不備之違法；其說明三僅謂系爭墓園管理辦法係於63年6月15日設置申請案提出前為之，無法認定為直接證據云云，完全忽視管理辦法為上開同意設置函之附件，顯與事實不符。被告殯葬管理處101年5月30日函已違反行政程序法第4條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第5條規定「行政行為之內容應明確。」及司法院釋字第525號所示之信賴保護原則。並聲明求為判決：被告高雄市殯葬管理處部分①訴願決定及原處分（被告殯葬管理處101年5月30日高市殯處綜字第1017039100號函）均撤銷；被告高雄市殯葬管理處及被告高雄市政府民政局部分②確認燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第8707號函、前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函、63年10月14日府社行字第84857號函、63年10月22日府社行字第91272號函、原告63年9月10日總字第021號函、63年10月14日總字第022號函為新事證；③確認前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字第4418號登記申請書暨附件（申請書兩份、管理辦法、土地登記簿謄本等），業經前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函同意設置，其中共有申請書兩份，申請面積為14.4108公頃；④確認系爭墓園區劃圖經前臺灣省政府63年9月26日府社三字第40882號函、前高雄縣政府63年10月14日社行字第84857號函及燕巢鄉公所63年10月21日燕鄉民字第7489號函准在案；⑤確認前高雄縣政府63年11月19日府社行字第96759號函准系爭墓園區為特別、福、祿、壽、財、丁（即龍）6區之設立，係按照原告63年10月14日總字第022號申請函辦理；⑥確認原告依系爭墓園管理辦法所設墓園管理委員會業於63年12月10日正式啟用，墓園管理辦法記載之墓園面積為14.4108公頃。

三、本件如事實概要欄所載事實，有原告63年設置申請書、計劃書、墓基分區佈置說明書、前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字第4418號函、前臺灣省政府63年11月6日府社三字地第114890號函、前高雄縣政府88年2月3日88府民禮字第023972號函、訴願及再訴願決定書、最高行政法院90年度判字2376號判決、原告101年4月10日陳報書、被告高雄市殯葬管理處101年5月30日高市殯處綜字第1017039100號函附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件爭點在於聲明①部分之撤銷訴訟、聲明②至⑥部分之確認訴訟，是否有不備起訴合法要件之情形？茲論述如後：

㈠、聲明①部分：

1、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明定。次按行政訴訟法第4條所稱之「行政處分」，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定參照）。至於行政機關所為之措施，若係單純之事實敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而發生法律效果，自非行政處分（行政法院62年裁字第41號判例意旨參照）。是行政訴訟法之撤銷訴訟須以「行政處分」為撤銷之對象，倘當事人對非行政處分提起撤銷訴訟，自非法之所許，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

2、經查，被告高雄市殯葬管理處101年5月30日原處分函，略以：「說明：‧‧‧二、關於貴公司為釐清本案面積疑義，續提報之新事證，‧‧‧案經本處調閱前高雄縣政府移交檔案資料，均係省政府、高雄縣政府及燕巢鄉公所往來公函內容之函轉文件，其皆為有關貴公司三信墓園申請設置時補送興辦計畫書及墓基配置圖及相關單位之備查、同意設置、啟用等函件，其於最高行政法院之判決審理時，該相關文件均已調閱審理參酌，非為新事證。三、有關14.2054公頃文字僅出現於私立三信墓園之管理辦法第3條：『本墓園設在高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1號，面積14公頃20公畝54平方公尺。』，該管理辦法為貴公司62年4月30日第1次董事會議通過，係於63年6月15日設置申請案提出前為之，尚無法認定為直接證據。四、旨案依據高雄縣時期檔存相關案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公頃，為維貴公司權益，請再行提供足資證明之相關文件。」等語，依其內容觀之，被告高雄市殯葬管理處係因原告以101年4月10日陳報書向其陳報新事證，主張墓園設置面積為14.2054公頃，經其調閱相關資料後，乃以該函答覆依原告申請文件所載面積為7.2054公頃，所陳報文書其於最高行政法院之判決審理時，均已調閱審理參酌，均非新事證，並請原告再提供足以證明之相關文件等語，足認該函文內容僅係被告高雄市殯葬管理處就原告陳報資料所為之調查結果及判斷說明，核屬單純之事實敘述或理由說明，並非對原告之請求有所准駁，且原告前揭文件均經最高行政法院前揭判決審酌在案而駁回原告之訴在案，原告之權利或法律上利益即不因該項敘述或說明而生任何法律效果。又原告101年4月10日陳報書並無依行政程序法第128條申請行政程序重開之意思，亦據原告代表人及訴訟代理人於本院102年5月28日行準備程序時陳述明確（102年5月28日準備程序筆錄參照）。從而，被告高雄市殯葬管理處101年5月30日函既未對兩造之權利義務產生任何規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，核其性質自非行政處分。原告對非行政處分之被告高雄市殯葬管理處101年5月30日函提起撤銷訴訟，依前揭說明，洵有不備起訴要件且不能補正之情形，於法所不許，自應予駁回。又此部分既因程序不合法而裁定駁回，則無庸再就實體上之理由予以審理，附此敘明。

㈡、聲明②至⑥部分：

1、按確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立，及確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，非原告有即受判決之法律上利益，不得提起之，為行政訴訟法第6條第1項所明定。是確認訴訟以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立及確認已解消之行政處分違法等3種類型為限，且以原告有即受確認判決之法律上利益者，為其實體判決要件。換言之，確認行政處分無效或違法之訴訟係以「行政處分」為確認之對象，至確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，則以「公法上之法律關係」為確認之對象。次按所謂「公法上法律關係」乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用關係。又行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係發生之原因，皆不得以其有效或存在與否作為確認訴訟之標的。倘當事人以非行政處分或非公法上法律關係為確認訴訟之標的，則不合上開確認訴訟之法定類型，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定起訴不合程式或不備其他要件，且其情形不可以補正，行政法院應以裁定駁回之（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定意旨參照）。

2、次以確認法律關係存在或不存在之訴訟，除須為公法上法律關係外，尚須有確認利益，而所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告目前係處一種不確定之法律關係狀態中，若不尋求確認判決，將受到不利益之效果，當事人必須主張該不確定法律狀況現今已經存在或立即到來，或未來若無其他事由阻斷將極可能到來而言。

3、經查，本件原告提起本件確認訴訟部分，係請求確認㈠燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第8707號函、前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函、63年10月14日府社行字第84857號函、63年10月22日府社行字第91272號函、原告63年9月10日總字第021號函、63年10月14日總字第022號函為新事證；㈡前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字第4418號登記申請書暨附件（申請書兩份、管理辦法、土地登記簿謄本等），業經前高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函同意設置，其中共有申請書兩份，申請面積為14.4108公頃；

㈢確認系爭墓園區劃圖經前臺灣省政府63年9月26日府社三字第40882號函、前高雄縣政府63年10月14日社行字第84857號函及燕巢鄉公所63年10月21日燕鄉民字第7489號函准在案；㈣前高雄縣政府63年11月19日府社行字第96759號函准系爭墓園區為特別、福、祿、壽、財、丁（即龍）6區之設立，係按照原告63年10月14日總字第022號申請函辦理；㈤原告依系爭墓園管理辦法所設墓園管理委員會業於63年12月10日正式啟用，墓園管理辦法記載之墓園面積為14.4108公頃。然查，前揭函文均屬原告申請設置三信湖內墓園時，為相關主管機關所核發，為兩造所不爭，而上開函文內容並無不明之狀況，且非屬法律關係，原告請求確認，即有不合；再以是否為新事證，並非確認訴訟之標的，原告提起本件確認訴訟，難謂合法。又系爭墓園面積依原告申請書為7.2054公頃，嗣原告提出爭議，認面積應為14.4025公頃，經前高雄縣政府駁回後後提起行政訴訟，業經最高行政法院90年度判字第2376號判決駁回原告之訴確定在案，有前開判決書附訴願卷可稽（詳訴願卷第54頁至第61頁），則原告就系爭墓園面積部分業經判決確定，其再提起本件確認訴訟請求確認，亦非合法。

4、綜上所述，原告聲明②至⑥部分，其請求確認之標的，非公屬法上之法律關係，核與確認訴訟之法定類型不合。揆諸首揭規定及最高行政法院裁定意旨，原告提起確認訴訟，洵有不備起訴要件且不能補正之情形，於法所不許，自應予裁定駁回。又此部分既因程序不合法而裁定駁回，則無庸再就實體上之理由予以審理，附此敘明。

四、綜上所述，原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第四庭