最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1852號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1852號

抗告人

林詹正琪

上列抗告人因與相對人內政部間都市計畫事件，對於中華民國103年9月18日臺北高等行政法院103年度訴字第829號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣改制前臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府）依都市計畫法第26條規定，檢送變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）案計畫書、圖，報經相對人98年1月23日台內中營字第0980800284號函核定後，以98年2月25日北府城規字第09800912221號公告實施。抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起抗告。

二、原裁定以：都市計畫法第26條所為5年定期通盤檢討所作之必要變更計畫，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依司法院釋字第156號解釋意旨，並非行政處分，而係屬法規性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許人民就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟。準此，如人民不服行政機關依都市計畫法第26條第1項規定所辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件且無從補正，其訴為不合法。查系爭「變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）」案係依都市計畫法第26條及其相關規定辦理通盤檢討，經相對人98年1月23日台內中營字第0980800284號函核定，並經臺北縣政府於98年2月25日公告發布實施在案，其公告之計畫圖除核准變更部分外，尚包括原計畫內容，至於系爭8米計畫道路用地，係臺北縣政府依都市計畫法定程序，按核定內容於61年5月9日發布實施，並非「變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）」案所為調整變更，亦即「變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）」案並未對抗告人直接發生權利義務變動之法律效果，即非屬行政處分。訴願決定不予受理，即無不合。抗告人提起行政訴訟，顯非合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回等語。

三、抗告意旨略謂：㈠都市計畫法第15條第2項明確規定，主要計畫書實施進度最長不得超過25年，61年加25年為86年，現今為103年，都市計畫加諸於抗告人土地房屋40餘年，不是用「係屬法規性質，而非行政處分」能解釋脫責的。又永和都市計畫98年2月25日公告發布實施，依都市計畫法第26條規定，應5年定期通盤檢討作必要變更，現已逾5年，臺北縣政府以無經費為由違法，未依法行政。㈡抗告人請求相對人撤銷系爭土地房屋經核定為道路用地，並請求依照事實上所有權歸屬原購地時狀態登記（建地），而遭相對人拒絕，抗告人不服，提起行政救濟，惟原裁定竟以抗告人起訴意旨係屬法規性質，非行政處分為由，裁定駁回，沒有實質開庭審查，令抗告人不服等語。

四、本院查：

（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」前開所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。準此可知，撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴訟。是提起撤銷訴訟，須客觀上有原告主張的違法行政處分存在，且尚未消滅為前提；倘原告於起訴時主觀上認有行政處分存在而客觀上不存在（例如行政機關所為單純事實敘述或理由說明，僅屬觀念通知，非行政處分），或原告起訴前或起訴時客觀上雖有行政處分存在，惟原告起訴或行政法院為裁判時，該行政處分已消滅（如行政處分嗣經行政機關撤銷或廢止），撤銷訴訟之對象不存在，其提起撤銷訴訟，即屬不合法，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。

（二）次按：

１、都市計畫法設有如下相關規定：第1條：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計畫之均衡發展，特制定本法。」第3條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第5條、第6條：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第15條：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就下列事項分別表明之：．．．主要道路及其他公眾運輸系統。主要上下水道系統。學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。實施進度及經費。其他應加表明之事項。（第2項）前項主要計畫書，．．．其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。」第26條第1項：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」本條91年5月15日修正立法理由記載：「為適應社會經濟發展快速變遷需要，爰將第一項有關擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討一次之規定，修正為每3年內或5年內至少應通盤檢討一次。」第49條第1項、第50條第1項、第50條之1：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。．．．。」「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」「公共設施保留地因依本法第四十九條第一項徵收取得之加成補償，免徵所得稅；因繼承或因配偶、直系血親間之贈與而移轉者，免徵遺產稅或贈與稅。」第51條：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」

２、司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，．．．。」其解釋理由書第3段載明：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。．．．。」

３、司法院釋字第336號解釋：「中華民國77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」其解釋理由書載稱：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第6條、第51條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計25年內之發展情形訂定之，同法第5條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第26條至第29條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第214條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華民國77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。至都市計畫法第26條規定，每5年至少應通盤檢討一次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderop-fer）者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」

４、依據上開都市計畫法（下稱本法）相關規定及司法院解釋意旨，可知：

（１）都市計畫法所稱之「都市計畫」，係指在一定地區內，依據其現在及既往情況，並預計25年內整體發展情形，就該地區有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。

（２）主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱；此種用地在未經取得前，為公共設施保留地，乃增進公共利益所必要，該公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係，除非都市計畫變更，否則殊無從「單獨」對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。

（３）主管機關「變更都市計畫」，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，固應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，俾符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。惟此項都市計畫之「個別變更」，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關「依都市計畫法第26條規定『定期通盤檢討所作必要之變更』」，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同；換言之，都市計畫主管機關依前舉都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非行政處分性質，自不得對之提起訴願及行政訴訟；倘提起撤銷訴訟，即屬不合法，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。

（４）至主管機關依都市計畫法第26條定期通盤檢討時，其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值，其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增；雖都市計畫法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償，為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，則屬立法問題，非行政法院所得審究。

（三）本件改制前臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府）依都市計畫法第26條規定，檢送變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）案計畫書、圖，報經相對人98年1月23日台內中營字第0980800284號函核定後，以98年2月25日北府城規字第09800912221號公告實施。抗告人不服，提起訴願經決定不受理，遂提起行政訴訟。原審以：「變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）」案係依都市計畫法第26條及其相關規定辦理通盤檢討，經相對人98年1月23日台內中營字第0980800284號函核定，並經臺北縣政府於98年2月25日公告發布實施在案，其公告之計畫圖除核准變更部分外，尚包括原計畫內容，至於系爭8米計畫道路用地，係臺北縣政府依都市計畫法定程序，按核定內容於61年5月9日發布實施，並非『變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）』案所為調整變更，亦即『變更永和都市計畫（第一次通盤檢討）』案並未對抗告人直接發生權利義務變動之法律效果，即非屬行政處分。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合」等情，認抗告人提起本件行政訴訟，尚非合法，乃援引行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。揆諸前開規定及說明，核無違誤。抗告論旨所指各節，尚難謂可採，其抗告非有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異