最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第637號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第637號

上訴人

黃昆輝

訴訟代理人

高涌誠律師

訴訟代理人

陳彥君律師

被上訴人

行政院

代表人

江宜樺

上列當事人間公民投票法事件，上訴人對於中華民國103年1月17日臺北高等行政法院101年度訴字第1376號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人（即原審被告中央選舉委員會【下稱中選會】之輔助參加人）前以民國93年4月16日院臺內字第0930083141-A號公告，自同日起依規定委任中選會辦理公民投票法（下稱公投法）第9條第1項及第14條之事項，包括全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提出等。嗣被上訴人以103年5月19日院臺綜字第1030134877號公告，自同年6月1日起終止委任中選會辦理公投法第14條第1項第3款、第4款及同條第2項至第8項之事項，改由被上訴人自行辦理；案經被上訴人具狀向本院聲明承受訴訟。

二、上訴人於99年4月23日以其為「你是否同意政府與中國簽訂『（海峽）兩岸經濟合作架構協議』（下稱兩岸經濟協議或ECFA）？」全國性公民投票案（下稱系爭公投提案）提案人之領銜人，委託第三人林志嘉檢具系爭公投提案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1份，向中選會提出系爭公投提案。中選會審查系爭公投提案未有公投法第14條第1項各款規定情事，依同條第2項規定，以99年5月5日中選綜字第0993000033號函送請公民投票審議委員會（下稱審議委員會）認定。案經審議委員會99年6月3日第13次委員會議決議，認為：「(一)提案理由係欲將政府是否有權簽署ECFA作程序性公投，惟公投主文卻係就ECFA之簽署內容要求公民作實質性公投，公投主文與理由相互矛盾，依公投法第14條第1項第4款規定，應予駁回。(二)公投提案，應得改變現狀之立場，始符公投法制度設計。本案提案人係持反對立場，卻以正面表述之命題，交付公民為行使同意或不同意之投票，致使即便投票通過，亦不能改變現狀，權責機關無須有改變現狀之任何作為，非屬公投法第2條第2項第3款所定重大政策之複決。」而不合於規定，乃以99年6月4日公投審字第0993500079號函被上訴人，經被上訴人以99年6月7日院臺公投字第0990098870號函中選會辦理。中選會再以99年6月8日中選綜字第0990004484號函（下稱前處分）通知上訴人，以上訴人所提系爭公投提案，經審議委員會第13次委員會議決議認定不合於規定，依公投法第14條第3項規定予以駁回。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，先位聲明訴請確認訴願決定及前處分無效、中選會應辦理系爭公投提案，備位聲明訴請撤銷訴願決定及前處分、中選會應辦理系爭公投提案；案經原審法院99年度訴字第2283號判決（下稱原審法院第2283號判決）駁回。上訴人仍不服，提起上訴，經本院101年度判字第514號判決（下稱本院第514號判決）駁回上訴人先位之訴及備位之訴關於中選會應辦理系爭公投提案部分的上訴；至上訴人備位聲明訴請撤銷訴願決定及前處分部分，本院認為審議委員會未踐行公投法第10條第3項前段及行政程序法第54條至第66條規定之聽證程序，所為審議認定已非適法，且公投法第31條未限制該重大政策複決之公民投票提案，應持改變現狀之立場始得提起，審議委員會以「人民提起之公投提案應持改變現狀之立場，始符公投法之制度設計」等語，作為認定系爭公投提案不合規定之理由，適用法律欠洽，而廢棄原審法院第2283號判決關於駁回此部分之訴，並撤銷訴願決定及前處分，中選會對於上訴人為提案人之領銜人提出之系爭公投票提案，應依本院第514號判決之法律見解另為處分，其餘上訴駁回。嗣中選會於101年7月5日召開第430次委員會議審議，決議審議通過，並以101年7月9日中選綜字第1013050115號函請審議委員會認定。審議委員會以101年7月11日公投審字第1013550201號公告系爭公投提案之聽證日期及程序，復以101年7月11日公投審字第10135502011號及第10135502012號函通知上訴人及相關部會。101年7月19日聽證會程序終結後，審議委員會於同年月25日召開第17次委員會議審議，認為「一、本公投提案理由係欲將政府是否有權簽署ECFA作程序性公投，惟公投主文卻係就ECFA之簽署內容要求公民作實質性公投，公投主文與理由相互矛盾，依公投法第14條第1項第4款之規定，應予駁回。二、依公投法第2條第4項規定，租稅不得作為公民投票之提案事項，本公民投票提案內容涉及租稅事項，與規定不符，亦應予以駁回。」而決議認定系爭公投提案不合於規定，並將決議結果以101年7月25日公投審字第1013550216號函報被上訴人，被上訴人再以101年7月30日院臺綜字第1010048069號函知中選會。中選會據以101年8月1日中選綜字第1010023142號函（下稱原處分），通知上訴人其所提系爭公投提案，經審議委員會第17次委員會議決議認定不合於規定，依公投法第14條第3項規定予以駁回。上訴人不服，認為原處分係經聽證程序作成，依行政程序法第109條規定免除訴願程序，而逕行提起行政訴訟，先位聲明訴請撤銷原處分，中選會應作出系爭公投提案為准許之行政處分；備位聲明訴請確認原處分違法，中選會應給付上訴人新臺幣（下同）2,082,212元，及自上訴人於原審所提行政訴訟準備三狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；經原審法院以裁定命被上訴人輔助參加中選會後，以101年度訴字第1376號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，先位聲明訴請廢棄原判決，撤銷原處分，被上訴人（如前所述，已改由被上訴人自行辦理）應作出系爭公投提案為准許之行政處分，或發回原審法院；備位聲明訴請廢棄原判決，確認原處分違法，被上訴人應給付上訴人2,082,212元，及自上訴人於原審所提行政訴訟準備三狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，或發回原審法院。

三、上訴人起訴主張略以：

(一)ECFA雖已於99年6月29日簽署，惟原處分如經法院認定違法撤銷，使系爭公投提案順利成案進行投票，藉此確認人民所作決定，投票「不同意」過半結果將影響當初簽署ECFA之正當性，政府即應依公投法第31條第1項第3款規定，要求財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）依該協議第16條規定終止協議，並就所產生問題展開談判，故當事人被侵害之權利或法律上利益，非毫無補救或回復可能，自有訴之實益。

(二)審議委員會得審查範圍以公投法第34條為限，不包含同法第14條第1項各款事由，縱認得審酌該條項各款事由，該條項第4款係規定「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者」，並無主文與理由矛盾之規定。況人民公投題目所著眼乃公投主文，非公投理由，審議委員會只能審酌提案之主文有無矛盾、是否足使人民瞭解其意，毋庸審酌「主文與理由是否矛盾」一事，因此以主文與理由相互矛盾為由駁回，不合公投法第14條第1項第4款規定。有關公民投票分類，公投法僅規定全國性與地方性公民投票，並就全國性公民投票分為法律案複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、憲法修正案之複決，未明文規定「程序性公投」與「實質性公投」概念，審議委員會迄未說明該分類概念之依據與標準，顯為自創之名稱，自不能以之為由駁回系爭公投提案，原處分基此駁回，違反行政行為明確性及法律保留原則。系爭公投提案旨在由全體公民決定是否同意政府與中國簽訂ECFA，無提案內容相互矛盾致不能瞭解其提案真意之情形，審議委員會之同一駁回理由曾由本院審查，未加以維持，系爭公投提案合於公投法第14條第1項第4款規定。

(三)參酌行政院版公投法草案條文及立法說明可知，公投法第2條第4項規定租稅不得作為公投之提案事項，係指不得以是否課徵某種稅捐（如證所稅是否課徵）做為公投提案之主文。系爭公投提案旨在由全體公民決定是否同意簽訂ECFA，即是否願意以簽訂ECFA方式與對岸有更緊密經貿互動，與「是否同意課徵某種稅捐」等強制將人民手中部分財富徵收為政府所有之議題設定完全不同。且ECFA內容所涉租稅議題為關稅減讓，並未涉及減低關稅壁壘障礙以外之其他租稅事項，惟關稅減讓並非租稅課徵，且僅為ECFA之一部，審議委員會以涉及租稅事項為由，認為本件提案不合公投法規定，其判斷顯係出於錯誤之事實認定，逾越公投法第2條第4項之目的解釋範圍。原處分不能以判斷餘地或行政裁量為由，脫免違法之指摘等語，爰先位聲明訴請撤銷原處分，中選會應作出系爭公投提案為准許之行政處分；備位聲明訴請確認原處分違法，中選會應給付上訴人2,082,212元，及自上訴人於原審所提行政訴訟準備三狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。

四、被上訴人答辯略以：

(一)審議委員會是依公投法規定作出認定，沒有不合法問題。審議委員會除審核公投法第14條第1項各款事由外，還有第2條全國性公民投票事項之認定及第33條是否為同一事項之認定。認定過程有舉行聽證，聽取學者專家意見，認為審議委員會在認定過程中可以同時考量超法規事由。所謂超法規的認定事由是公投法沒有很明確條文規定，但依法理或法規體系解釋，應一併納入考量的認定事由，就本案而言，審議委員會的認定沒有考慮到超法規事由，係依同法第2條及第14條第1項各款，認為本件申請不合規定。

(二)由公投法第9條第1項規定可知，提案內容本來就包含主文及理由。本案所涉公民投票內容相互矛盾之情形，尚不限究屬程序性或實質性公投之矛盾而已，還有提案主旨與提案目的，經公民投票後完全不符的矛盾情形。本案如依公投主文投票通過，其結果是認同政府可以與大陸簽訂ECFA，與提案人在理由欄內所述政府無權未經公投而與大陸簽訂ECFA之公投目的完全相反。法理上，法條文字如已規範明確，應不容再做論理解釋。

(三)關於公投案主文之表達方式，公投法雖無細節性規定，但該法對於何種事項可以交付公投、公民投票案投票結果如何才算通過、通過或不通過後會有何效果，均有明文規定。依文義、論理、體系性解釋，均可得知公投案主文應如何表達。依司法院釋字第645號解釋理由，審議委員會就公投案得實質認定等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴（以上為被上訴人於原審之主張）。

(四)（以下為中選會於原審之主張）ECFA已於99年6月29日簽署，同年9月12日起生效。上訴人即使勝訴，依上訴人所請由中選會辦理系爭公投提案之投票，並獲致多數同意簽署協議之結果，與現狀既無相悖，則本件之訴即屬多餘之爭訟，無爭訟實益。況系爭公投提案原在尋求人民公投阻止政府簽訂ECFA，然ECFA既已簽署，本件重大政策創制公投所尋求「預防性的權利保護」已不復存在，上訴人無從藉由勝訴達成事前阻止ECFA簽訂之目的，亦無從藉由情事變更原則之類推適用，將事前阻止之創制公投自動轉換為事後終止之複決公投。是上訴人之本件訴訟，係尋求一項不可能再以法律救濟方式排除之不利益，屬無用的權利保護，自無訴訟實益。

(五)上訴人先位聲明第2項主張中選會應作出系爭公投提案為准許之行政處分，跨越審議委員會及中選會原有職權，意欲透過法院判決以省略公投法第10條第3項之聽證及第14條第2項審議委員會之審議程序，由法院取代行政機關而自為審查及處分。又司法機關就有判斷餘地之不確定法律概念，除判斷有明顯瑕疵外，應尊重主管機關決定。實務上由法律設置獨立行使職權之合議機構判斷之事項，應受受理行政爭訟之機關或法院之尊重，認其決定具高度之判斷餘地。上訴人就本應由行政機關判斷之事項，訴請法院自為審查及處分，即有可議。而上訴人既已提出課予義務訴訟，依行政訴訟法第6條第3項規定，不得提起確認原處分違法訴訟。上訴人所提之備位聲明適法性既有疑慮，則其合併請求之損害賠償亦有相同顧慮。

(六)本院第514號判決業已認定公投提案主文與理由是否相互矛盾，屬審議委員會應行審酌事項。又系爭公投提案主文「你是否同意政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議？」依一般社會通念，投票者作成投票之決定，所衡量的基礎事實是ECFA的實質內容。惟上訴人所提理由書所載標題均在闡明政府有無權限簽署ECFA一事，應由人民以公投決定。上開實質上與程序上公投之區分方式，依一般正常人之社會通念，其公投真正意旨難為外界理解。審議委員會依上訴人之分類說明認定系爭公投區分為實質與程序公投，認定主文無法明白顯示係程序性公投意旨，理由卻旨在闡明程序性公投旨趣，構成公投法第14條第1項第4款情形。上訴人反於人性角度，在主文與理由尚有牴觸狀況下，欲使人民在真意未明狀況下行使其直接民權，無異與展現國民主權，表達人民意志之初衷背道而馳。

(七)公投法第2條第4項規定所稱預算、租稅、投資、薪俸及人事，均屬不確定法律概念，其內涵及外延應屬高度專業性、經驗性之專業判斷，審議委員會自有判斷餘地。ECFA第2條規定是逐步減少或消除雙方貨品貿易的關稅障礙及提供投資保護，為ECFA基本且重要之合作措施及內涵，關稅為ECFA之部分內容，公投法第2條第4項規定之租稅項目之一。系爭公投提案涉及租稅之事實，為上訴人不爭執，上訴人所爭執者係公投所稱租稅概念之範圍，應全然為租稅議題，始足該當，或租稅議題已達顯著程度，即為該當。則本件所據判斷之基礎事實為系爭公投提案內容所涉及之租稅事項，本此，審議委員會之審議，並非出於錯誤之基礎事實等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。

五、原判決略以：

(一)先位聲明部分：(１)依公投法第31條規定可知，全國性重大政策之複決公民投票案，經投票結果之通過，對於權責機關是有拘束力的。而政策的複決係指人民對既存之政策議題以投票之方式，表達意志以決定其存廢或實施與否之制度。ECFA之簽署，為公投法第2條第2項第3款所稱之重大政策，則於系爭公投提案而言，如投票結果通過「同意」（贊成）該重大政策者，政府即應積極推動、執行該重大政策，除有正當事由外，不得中斷、停止；反之，如投票結果通過「不同意」（反對）該重大政策者，政府即應依該重大政策複決案之具體情形，為相應之必要處置。因此，即使ECFA已於99年6月29日簽署，同年9月12日起生效，本件仍有實質審理之實益，中選會以此為由主張本件訴訟係多餘的訴訟，已無權利保護必要的說法，並不足採。

(２)依公投法第14條第1項及第34條規定可知，公投法第14條第1項第3款「提案有第33條規定情事」之認定，原屬審議委員會之權責，而同條項第4款「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意」規定，係就個別全國性公民投票案之內容是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項，亦屬審議委員會審議之事項。觀諸公投法第14條第1項規定主管機關（中選會）於收到公民投票案後，應依職權予以審查，如認為有上開規定情形之一者，應予駁回，顯見主管機關依該項規定所為審查，係屬形式審查性質。如主管機關審查後認無上開各款規定情形，將提案送請審議委員會審議時，對該全國性公民投票案成立與否，審議委員會仍應本諸職權，依循規定之程序予以審議認定，倘審議結果認定不合規定，主管機關即應予以駁回（參照本院第514號判決意旨）。是上訴人認為審議委員會得審查的範圍不包括公投法第14條第1項各款事由，即有誤解。

(３)依公投法第2條第5項及第34條規定可知，審議委員會係設於主管機關即被上訴人之內，是行政程序上執行特定職務之組織，而負有特定之職掌。參以公投法第10條第2項、第3項、第14條第2項、第3項、第55條第1項規定，足見審議委員會對於全國性公民投票提案成立與否，具有實質的決定權限，對外雖然是以主管機關名義作成行政處分，但主管機關對審議委員會所作的決定，並沒有審查權（參照司法院釋字第645號解釋理由意旨）。佐以公投法第35條關於委員任期保障、限制委員屬同一政黨比例以避免政治力介入、限制單一性別比例的規定，以及公投法第36條以合議方式作成決定之規定，且除依公投法第14條第2項規定審議認定前應舉行聽證外，委員會議開會時，得邀請提案人之領銜人列席說明，必要時並得邀請有關機關或專家學者列席（參見行政院公民投票審議委員會審議規則第3條規定）等情，益見縱審議委員會係設於行政院內，因對全國性公民投票提案成立與否具實質決定權限，本質上係屬獨立於層級指揮體系以外獨立運作之獨立性委員會，而前揭程序正義之要求，已使審議委員會決策之正當性及正確性較諸一般行政機關為強化，而具有制度上的可信賴性。因此，審議委員會的決定，應認具有高度的判斷餘地，法院對其決策自應為相當的尊重，降低對其決策的司法審查密度。

(４)依公投法第9條第1項、第2項、第18條第1項第2款及第22條第1項規定，如公投提案的主文與其理由相互矛盾致不能瞭解其提案真意者，係屬公投法第14條第1項第4款所規定提案內容相互矛盾，致不能瞭解其提案真意之情形，而為審議委員會審議認定之事項（參見本院第514號判決意旨）。上訴人以公投提案主文與理由是否矛盾，非屬公投法第14條第1項第4款審議委員會得審議認定之事項為由，指摘原處分違反法律保留原則、行政行為明確性原則，即無可採。

(５)公民投票屬於對事的決定，公投法第2條第4項已就不得作為公民投票提案的事項為規定，此立法排除之事項分別為預算、租稅、投資、薪俸及人事事項。因此審議委員會就全國性公民投票事項之認定的審議，當然包括公投法第2條第4項公投提案排除事項之審查。又租稅是國家或政府為支應其支出，藉以維繫其功能之運作，而強制剝奪人民或其他主體之財產權所收取之金錢或其他財產。租稅的主要功能之一，就是作為國家財政最主要的資金來源，而使政府的各項功能得以正常運作，租稅的課徵與否或減讓與否，都是租稅事項，上訴人認為只有租稅的課徵才是租稅事項，即有誤解。關稅是租稅的種類之一，ECFA的內容涉及貨品貿易、服務貿易及投資，其中逐步減少或消除貨品貿易的關稅障礙，如關稅減讓或消除模式的協議，即是ECFA合作措施及內涵。審議委員會審議認定系爭公投提案內容涉及租稅事項，並無上訴人所指出於錯誤的事實認定之情節。從而，系爭公投提案經中選會於101年7月9日送請審議委員會認定，審議委員會於同年月19日舉行聽證後，經審議委員會同年月25日第17次委員會議決議認為系爭公投提案之主文與理由相互矛盾，依公投法第14條第1項第4款規定應予駁回；系爭公投提案內容涉及租稅事項，與公投法第2條第4項規定不符，而審議認定系爭公投提案不合規定，中選會依公投法第14條第3項規定，於同年8月1日所為駁回系爭公投提案之處分，於法並無違誤。

(二)備位聲明部分：(１)確認原處分違法部分：行政訴訟法第6條第3項前段規定為學理上所稱確認訴訟之補充性，法律關係如得以撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟解決之情形，依該確認訴訟補充性規定，則不得提起確認訴訟。中選會就系爭公投提案為駁回之處分，上訴人應以課予義務訴訟作為權利保護方式，是上訴人於備位聲明提起確認訴訟，其起訴不備要件，為不合法。

(２)合併請求損害賠償部分：上訴人依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定請求中選會賠償2,082,212元及其法定遲延利息部分，係屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，即因上訴人備位聲明請求確認原處分違法部分為不合法而失所附麗，應併予駁回。

(三)綜上，原處分並無違誤，上訴人之上開先位聲明，為無理由，應予駁回；其備位聲明請求確認原處分違法部分，為不合法，合併請求損害賠償部分，亦有未合，併以判決駁回上訴人在第一審之訴。

六、本院查：

(一)按公投法第1條規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條第1項、第2項第3款、第4項、第5項規定：「(第1項)本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。(第2項)全國性公民投票適用事項如下：……三、重大政策之創制或複決。……(第4項)預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。(第5項)公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會……為之。」第3條第1項前段規定：「全國性公民投票之主管機關為行政院……。」第9條第1項、第2項規定：「(第1項)公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。(第2項)前項領銜人以1人為限；主文以不超過100字為限；理由書以不超過1,500字為限。超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」第10條第2項前段、第3項前段規定：「(第2項)審議委員會應於收到公民投票提案後，10日內完成審核，提案不合規定者，應予駁回。……(第3項)前項提案經審核完成符合規定者，審議委員會應於10日內舉行聽證，確定公民投票案之提案內容。……」第14條第1項第4款、第2項、第3項前段規定：「(第1項)主管機關於收到公民投票提案，經審查有下列情事之一者，應於15日內予以駁回：……四、提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者。(第2項)公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定，該審議委員會應於30日內將認定結果通知主管機關。(第3項)公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回……。」第18條第1項第2款規定：「中央選舉委員會應於公民投票日28日前，就下列事項公告之：……二、公民投票案之編號、主文、理由書。」第22條第1項規定：「公民投票應在公投票上刊印公民投票案編號、主文及同意、不同意等欄，由投票人以選舉委員會製備之工具圈定之。」第31條第3款規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：……三、有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。」第33條規定：「(第1項)公民投票案之提案經通過或否決者，自各該選舉委員會公告該投票結果之日起3年內，不得就同一事項重行提出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後8年內，不得重行提出。(第2項)前項之同一事項，包括提案之基礎事實類似、擴張或減縮應受判斷事項者。(第3項)前項之認定由審議委員會為之。」第34條規定：「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：

一、全國性公民投票事項之認定。二、第33條公民投票提案是否為同一事項之認定。」第35條規定：「(第1項)行政院公民投票審議委員會，置委員21人，任期3年，由主管機關提請總統任命之。(第2項)前項委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額1/2，且單一性別不得少於1/3。(第3項)主任委員由委員互選之。審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備查。」第36條規定：「(第1項)前條委員會議，由主任委員召集之。(第2項)開會時應有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出席委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。」及第55條第1項規定：「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後30日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」暨同法施行細則第13條規定：「全國性公民投票之主管機關，得將依本法規定應辦理事項，委任或委託相關機關辦理。」次按行政院公民投票審議委員會組織規程第2條規定：「行政院公民投票審議委員會……審議下列事項：一、本法第2條第2項及第4項所定全國性公民投票事項之認定。二、本法第33條所定公民投票提案是否為同一事項之認定。三、本法第38條地方性公民投票事項疑義之認定。」第3條規定：「(第1項)本會置委員21人，均為無給職，其中1人為主任委員，由委員互選之。(第2項)前項委員任期3年，由行政院提請總統任命之；委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額1/2，且單一性別不得少於1/3。」及第4條第2項規定：「本會委員應親自出席會議，開會時應有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出席委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。」再按行政院公民投票審議委員會審議規則第2條第2項規定：「本會委員應親自出席會議，開會時應有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出席委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。」復按行政訴訟法第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」及第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」且按行政院93年4月16日院臺內字第0930083141-A號公告：「主旨：公告委任中央選舉委員會辦理『公民投票法』第9條第1項及第14條之事項，自中華民國93年4月16日實施。依據：『公民投票法施行細則』第13條。公告事項：一、行政院原辦理『公民投票法』第9條第1項及第14條之事項，包括全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提出等，自中華民國93年4月16日起依規定委任中央選舉委員會辦理……。」及103年5月19日院臺綜字第1030134877號公告：「主旨：公告終止委任中央選舉委員會辦理『公民投票法』第14條第1項第3款、第4款，同條第2項至第8項，及『行政院公民投票審議委員會組織規程』第7條之事項，自中華民國000年0月0日生效。依據：『行政程序法』第15條及『公民投票法施行細則』第13條。公告事項：一、行政院原辦理『公民投票法』第14條及『行政院公民投票審議委員會組織規程』第7條之事項，除『公民投票法』第14條第1項第1款及第2款之事項仍委任中央選舉委員會辦理外，其餘事項，自中華民國103年6月1日起終止委任。……」

(二)原判決就先位聲明部分：ECFA的簽署，為公投法第2條第2項第3款所稱之重大政策，雖ECFA已於99年6月29日簽署，同年9月12日起生效，惟依同法第31條第3款規定，倘系爭公投提案經投票結果通過者，對於權責機關具拘束力，故本件仍有實質審理之實益；系爭公投提案既屬重大政策複決之全國性公民投票案，則依公投法第14條第1項、第33條及第34條規定，審議委員會自得審查同法第14條第1項各款事由，且由同法第9條第1項、第2項、第18條第1項第2款及第22條第1項規定可知，倘公投提案的主文與其理由相互矛盾，致不能瞭解其提案真意者，當屬同法第14條第1項第4款規定之提案內容相互矛盾，致不能瞭解其提案真意之情形，而為審議委員會審議認定之事項；依行政院公民投票審議委員會組織規程第2條第1款規定，審議委員會就全國性公民投票事項之認定的審議，當然包括公投法第2條第4項所定不得作為公民投票提案事項之審查，而租稅的課徵或減讓與否，均屬該條項所稱之租稅事項，關稅既為租稅種類之一，則審議委員會因ECFA合作措施及內涵中逐步減少或消除貨品貿易的關稅障礙，如關稅減讓或消除模式的協議，而審議認定系爭公投提案內容涉及租稅事項，並非出於錯誤的事實認定；從而，系爭公投提案經中選會於101年7月9日送請審議委員會認定，審議委員會於同年月19日舉行聽證後，經審議委員會同年月25日第17次委員會議決議認為系爭公投提案之主文與理由相互矛盾，致不能瞭解其提案真意，有公投法第14條第1項第4款所定應予駁回之情事，且系爭公投提案內容涉及租稅事項，與公投法第2條第4項規定不符，而審議認定系爭公投提案不合規定，中選會遂依公投法第14條第3項規定，於同年8月1日作成駁回系爭公投提案之處分，並無違誤，上訴人之先位聲明，為無理由；另就備位聲明部分：中選會駁回上訴人提出之系爭公投提案，上訴人不服，應提起課予義務訴訟，詎其提起確認訴訟，依行政訴訟法第6條第3項前段確認訴訟補充性之規定，自不備起訴要件，為不合法；上訴人依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定提起給付訴訟，係屬附帶請求之性質，不得單獨提起之，因其提起之確認訴訟不合法，其合併提起之給付訴訟即失所附麗，亦不合法，而判決駁回上訴人在第一審之訴等節，業已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，且已詳細論斷上訴人之主張如何不足採，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無判決不適用法規、法則或適用法規、法則不當或判決不備理由或理由矛盾之違法情事。

(三)系爭公投提案之主文記載：「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA）？」等語，依一般社會通念，投票人首要瞭解者厥為兩岸斯時即將簽訂之ECFA及隨後將要簽訂之後續協議（後續協議構成ECFA的一部分）的實質內容，則系爭公投提案之理由書應對應記載ECFA及後續協議的實質內容，例如：ECFA之第1章總則（目標；採取的合作措施）、第2章貿易與投資（貨品貿易協議磋商的時機、內容；服務貿易協議磋商的時機、努力方向；投資協議磋商的時機、事項）、第3章經濟合作（加強經濟合作的事項）、第4章早期收獲（貨品貿易早期收獲計畫實施的時機、應遵循的規定；服務貿易早期收獲計畫實施的時機、應遵循的規定）、第5章其他（協議的任何規定不得解釋為妨礙一方持循WTO規則的例外措施；磋商爭端解決程序的時機，並達成協議；雙方指定代表組成「兩岸經濟合作委員會」處理相關事宜；業務聯繫使用雙方商定的文書格式；協議的附件及後續協議構成協議的一部分；協議修正的程序；協議生效日；終止通知、終止前協商、終止日、終止後問題的協商）暨附件一（貨品貿易早期收獲產品清單及降稅安排－臺灣方面早期收獲產品清單、臺灣方面早期收獲產品降稅安排、大陸方面早期收獲產品清單、大陸方面早期收獲產品降稅安排）、附件二（適用於貨品貿易早期收獲產品的臨時原產地規則）、附件三（適用於貨品貿易早期收獲產品的雙方防衛措施）、附件四（服務貿易早期收獲部門及開放措施－臺灣方面非金融服務業的開放承諾、臺灣方面金融服務業的開放承諾、大陸方面非金融服務部門的開放承諾、大陸方面金融服務部門的開放承諾）、附件五（適用於服務貿易早期收獲部門及開放措施的服務提供者定義）的實質內容，以及後續協議－海峽兩岸投資保障和促進協議及附件、海峽兩岸海關合作協議、海峽兩岸服務貿易協議及附件一（服務貿易特定承諾表－臺灣方面非金融服務部門的開放承諾、臺灣方面金融服務部門的開放承諾、大陸方面非金融服務部門的開放承諾、大陸方面金融服務部門的開放承諾）、附件二（關於服務提供者的具體規定）的實質內容（以上係指政府釋出訊息而為上訴人知悉的實質內容而言），俾投票人藉由系爭公投提案之理由書瞭解ECFA及後續協議的實質內容，據以衡量政府與中國簽訂或不簽訂ECFA及後續協議對臺灣之利弊得失，而後就系爭公投提案之主文作成是否同意政府與中國簽訂ECFA之決定投票，此即為原處分所謂之實質性公投。惟系爭公投提案之理由書卻記載：「一、以『公投』決定國家重大政策的必要性：……但遇到重大爭議之政策，人民有權收回主權，要求公決，以多數民意決定重大政策之取向。……若稱ECFA不涉主權，故不需公投的說法，若非無知，便是謊言！二、『是否與中國簽訂ECFA』應交付公投的正當性：我國政府與中華人民共和國政府並未互相承認，即透過白手套海基會與中國進行秘密談判，逾越人民主權，已引起臺灣人民之疑慮。為此，人民要求政府與中國簽訂ECFA需訴諸公民投票，至為正當。……臺灣與中國之間的任何重大經濟合作協定，不但牽涉主權與經濟自主，更關係到臺灣人民的財富重分配。況且臺灣若在『一個中國』架構下簽署ECFA，將喪失我國在WTO架構裡原有的經濟主權地位，其衝擊不可小覷！因此，ECFA的簽訂必須交付公民投票，由人民做最後裁決！三、與中國簽訂ECFA對臺灣具負面影響：臺灣並非不可以與中國進行經貿往來，然而臺灣已是全世界對中國經濟依賴最高的國家，此刻與中國簽訂ECFA，臺灣不僅不會有力量迎向『經濟全球化』的挑戰，反而是更加陷入『經濟中國化』的泥沼而無法自拔！簽訂ECFA或許符合少數資本家的利益，但對大多數臺灣人民的經濟生活將有負面衝擊，對國家產業發展也影響深遠。隨著ECFA的簽訂，日後對中國產品的限制勢必鬆綁！中國低價產品的全面傾銷，將造成農業、內需市場產業及傳統製造業的倒閉危機，並威脅至少四百萬勞工和農民的生計，開放中國勞工及專業人士來臺，也將惡化國內節節昇高的失業率。中國資金的長驅直入，更是把臺灣的產業命脈交在能夠操控資金的中國政府手上。……馬政府在經貿開放政策上，沒有展現維護國民最大利益的態度，人民一方面擔心政府將為了少數人利益，犧牲多數人的生存；另一方面也憂慮政府過度對中國讓步，將犧牲臺灣經濟主權。其實中國思考與臺灣簽訂ECFA，最終企圖在染指臺灣主權，將臺灣港澳化，成為中國政治與經濟的附庸！也因此ECFA在正式簽署生效前，必須交付公投，讓人民做最終的把關！四、『是否與中國簽訂ECFA』應交付公投之適法性：本次公投主文……符合該法（按，係指公投法）第2條第2項第3款『重大政策之複決』之適用。……我國與中國即將簽訂的ECFA協議，為我國既定的重大政策，關係國計民生及我國主權及經濟命脈，其涉及有關經濟及貿易等問題，依憲法第13章及增修條文第10條，均列為國家之基本國策，若謂此非重大政策，則何謂重大政策？其次，ECFA業已經雙方代表『二次協商』而屬正在發生的事實，全民憂心『弊』大於『利』。對於絕大多數的中小企業，勞工、農民及年輕人造成衝擊甚大，政府在『主權在民』的憲政原則下，為深化民主、尊重民意與法治，應即交付『公投』，由人民決定自己的命運及國家的未來！ECFA嚴重影響臺灣未來的經濟發展及人民的就業、所得與生活品質。藉由交付人民公投，將有助社會歧見之消弭，執政者亦可藉此掌握真實民意，利於相關政策之思考；人民以直接民權作為最後把關手段，更能促使政府的相關規劃及談判能謹守國家最大利益，不輕易妥協讓步！民主是臺灣的最大公約數，將ECFA交付人民公投，實為國家、政府與人民三贏的正確選擇！」等語，依一般社會通念，提案人之領銜人乃在闡述主權在民、直接民權，政府無權逕與中國簽訂ECFA，故在程序上，應先將ECFA交付人民公投，蓋因政府與中國簽訂ECFA對臺灣具負面影響，人民公投有其必要性、正當性、適法性等情，但投票人無從藉由系爭公投提案之理由書瞭解ECFA及後續協議的實質內容，據以衡量政府與中國簽訂或不簽訂ECFA及後續協議對臺灣之利弊得失，而後就系爭公投提案之主文作成是否同意政府與中國簽訂ECFA之決定投票，此即為原處分所謂之程序性公投。是系爭公投提案內容相互矛盾，致不能瞭解其提案真意，則審議委員會議審議認為「本公投提案理由係欲將政府是否有權簽署ECFA作程序性公投，惟公投主文卻係就ECFA之簽署內容要求公民作實質性公投，公投主文與理由相互矛盾，依公投法第14條第1項第4款之規定，應予駁回」，而決議認定「系爭公投提案不合於規定」，並將決議結果函報被上訴人，被上訴人再函知中選會，中選會據以原處分通知上訴人其所提系爭公投提案，經審議委員會議決議認定不合於規定，依公投法第14條第3項規定予以駁回等節，尚無違誤；原判決雖未詳加說明實質性公投、程序性公投之意義，惟既不影響判決結果，即難遽謂有判決不備理由之違法；且實質性公投、程序性公投雖非基於法律規定，惟原處分依憑系爭公投提案之主文內容及理由書內容，依序區分為實質性公投及程序性公投，核其名實相符，原判決雖未論及此，但亦難遽謂有判決應適用而不適用行政法上一般原理原則之違法。故上訴意旨主張上訴人於原審主張被上訴人應說明實質性公投、程序性公投之意義，並告知其法律依據為何，詎原判決就此重要爭點，未詳加交代，有判決不備理由之違法；且原處分所謂之實質性公投、程序性公投並非基於法律規定，原處分違反法律保留原則，詎原判決對此略而不論，有判決應適用而不適用行政法上一般原理原則之違法云云，尚不足採。

(四)又按公投法第2條第4項係規定「租稅事項」不得作為公民投票之提案，而非規定「租稅課徵事項」不得作為公民投票之提案，是該規定之「租稅事項」應解釋為包含「租稅課徵」與「租稅減讓」等有關租稅之事項；至行政院版公投法草案中就該規定固說明：「租稅乃政府為因應政務支出之需要，強制將人民手中之部分財富徵收為政府所有，由於涉及人民財產之減損，並不宜由人民行使公民投票，否則人民之願望必為減少租稅，造成預算無法編列，影響政府政務之推動。」等語，惟由立法院中國國民黨黨團及親民黨黨團版公投法草案總說明中「立法原則」第5點記載：「五、政策穩定原則：為避免公共政策的延續性及一貫性受到不當破壞，公民投票之行使宜有下列限制：(一)行使範圍之限制：有關政府運作與國家發展之事項，不得行使公民投票，因此，有關……租稅……之事項，不得行使公民投票。」其公投法草案條文對照表中就該規定說明：「六、為求民主政治之穩定性與公共政策之一貫性，並避免道德風險，故……租稅……之事項，不宜再交由人民行使公民投票權，爰予以排除。」等詞以觀，足見「租稅課徵」與「租稅減讓」等有關租稅之事項，均係有關政府運作與國家發展之事項，為求民主政治之穩定性與公共政策之延續性及一貫性，並避免道德風險，皆不得作為公民投票之提案，行政院版公投法草案中就該規定之說明僅係例示「租稅事項」中之「租稅課徵事項」而已，尚難執此遽謂該規定之「租稅事項」，依目的解釋及人民基本權利限制規定應從嚴解釋原則，應解釋為僅含「租稅課徵事項」，而不含「租稅減讓事項」。故上訴意旨主張參酌行政院版公投法草案中就該規定之說明，該規定之「租稅事項」，依目的解釋及人民基本權利限制規定應從嚴解釋原則，應解釋為僅含「租稅課徵事項」，而不含「租稅減讓事項」；原判決就上訴人於原審提出上開有關「立法原意」之重要攻擊方法，未敘明其得心證之理由，而在未引據任何資料之下，遽謂該規定之「租稅事項」，包含「租稅課徵」與「租稅減讓」等有關租稅之事項，顯有錯誤解釋法規之情事，亦有判決不備理由之違法云云，尚難採據。

(五)復按公投法第2條第5項、第34條及行政院公民投票審議委員會組織規程第2條規定可知，審議委員會審議公投法第2條第2項及第4項所定全國性公民投票事項之認定、公投法第33條所定公民投票提案是否為同一事項之認定及公投法第38條所定地方性公民投票事項疑義之認定等事項，故審議委員會係執行特定職務之組織。且按公投法第10條第2項前段、第3項前段、第14條第2項、第3項、第55條第1項規定可知，審議委員會對於全國性公民投票案成立與否，具有實質的決定權限。又按公投法第35條第1項、第2項及行政院公民投票審議委員會組織規程第3條規定可知，審議委員會置委員21人，任期3年，委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額1/2，且單一性別不得少於1/3。另按公投法第36條第2項、行政院公民投票審議委員會組織規程第4條第2項及行政院公民投票審議委員會審議規則第2條第2項規定可知，審議委員會委員應親自出席會議，開會時應有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出席委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。準此，審議委員會委員並不偏廢同一黨籍及單一性別，在任期保障下，透過合議制及審議程序，獨立行使職權，而以多數決方式共同作成決定，存有判斷餘地，行政法院對其合法性司法審查結果，若無確切證據足以證明其有逾越權限或濫用權力或其他違法情事，應予以尊重。詳言之，行政法院僅就：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止；(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等情事，為適法性之審查（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。本件既無積極證據證明審議委員會委員以多數決方式共同作成之決定有上開恣意濫用決斷權限或未獨立公正判斷或有事實錯誤等違失情形，即難遽謂有判斷恣意濫用及其他違法情事；是原判決認定由公投法第2條第5項、第10條第2項、第3項、第14條第2項、第3項、第34條、第35條、第36條、第55條第1項及行政院公民投票審議委員會審議規則第3條規定可知，縱審議委員會係設於行政院內，惟因審議委員會對全國性公民投票案成立與否具有實質決定權限，且係於層級指揮體系以外，由專業且獨立行使職權之委員合議作成決定，其正當性、正確性及可信賴性較諸一般行政機關者為強，故其決定存有判斷餘地，行政法院自應尊重其決定等節，於法尚無不合。故上訴意旨主張司法審查密度之選擇，除考量作成決策機關之構成員是否為合議制外，尚須考量個案中所涉及基本權利的種類與干預的強度，此觀司法院釋字第553號解釋自明。系爭公投提案本身即為憲法上參政權行使之具體化，且該提案之駁回不但影響人民之生存權、財產權、營業自由、工作權等基本權，且是屬於政治性權利之直接限制，原判決未慮及此，驟下司法審查密度應予降低之結論，有率斷之虞。況原判決實際上不僅「降低審查密度」，且自甘弱化地降低至「零審查」之境界，甚至錯以「審議委員會組織合法、程序正當」等「正當法律程序」之論述為由，取代原處分之是否符合「行政行為明確性」及「法律保留原則」等「實質合法性」之問題，自有判決違背法令之謬誤云云，尚難採憑。

(六)綜上所述，原判決維持原處分，駁回上訴人在第一審之訴（含先位聲明及備位聲明），核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，先位聲明訴請廢棄原判決，撤銷原處分，被上訴人應作出系爭公投提案為准許之行政處分，或發回原審法院；備位聲明訴請廢棄原判決，確認原處分違法，被上訴人應給付上訴人2,082,212元，及自上訴人於原審所提行政訴訟準備三狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，或發回原審法院，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異