最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1721號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1721號

抗告人

羅瑞翔

相對人

教育部

代表人

吳思華

上列當事人間有關教育事務事件，抗告人對於中華民國103年7月22日臺北高等行政法院102年度訴字第969號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣抗告人原係稻江科技暨管理學院（下稱稻江學院）動畫遊戲設計學系專任助理教授，聘期自民國（下同）100年3月1日起至101年1月31日。經該校教師評審委員會（下稱校教評會）以抗告人於試聘期間（一年）未依稻江學院新進教師試聘辦法第4條規定發表學術論文，違反教師聘約情節重大，乃依101年1月4日修正之教師法第14條第1項第9款後段、稻江學院新進教師試聘辦法第4條，於101年1月16日100學年度第1學期第6次會議決議100學年度第2學期不續聘抗告人，稻江學院即以101年1月17日稻院人字第1010000044號函通知抗告人，並報經相對人101年6月8日臺人㈡字第1010101378F號函（下稱101年6月8日核准函）核准該不續聘案後，再以101年6月11日稻院人字第1010000533號函通知抗告人。抗告人不服，於教育部核准本件不續聘案之前，即向稻江學院申訴評議委員會（下稱校申評會）提起申訴，經作成「確認羅瑞翔老師確實領到12個月薪資、年終獎金與在職證明」之評議決定後，抗告人提起再申訴，相對人中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）於101年7月2日評議決定「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，學校教師申訴評議委員會應依本評議書之意旨，另為適法之評議決定。」，校申評會即依上述中央申評會決議意旨，另於101年7月24日就抗告人不續聘案重新作成「申訴無理由」之決定，抗告人再申訴，經中央申評會101年12月10日評議決定「再申訴駁回」，相對人爰以101年12月17日臺申字第1010235875號函通知抗告人。抗告人對中央申評會101年12月10日再申訴評議決定不服，提起訴願，遭行政院以102年5月9日院臺訴字第1020133531號決定不受理後，遂提起行政訴訟，請求撤銷相對人101年6月8日核准函及中央申評會101年12月10日再申訴評議決定。經原審法院以其起訴不合法裁定駁回後，乃提起本件抗告，並於抗告狀中變更訴之聲明為確認相對人101年6月8日核准函無效。

二、原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由略謂：查稻江學院為私立學校，非屬各級政府依法令設置實施教育之機構，自不具有機關之地位，抗告人受該校聘任為動畫遊戲設計學系專任助理教授，二者間為私法上之契約關係，該校不續聘抗告人之措施，縱有違法或不當，致有損害抗告人權益之虞，要屬私權爭議，抗告人於提起申訴、再申訴後，如對其決定仍有不服，應提起民事訴訟以資救濟，自無從循行政救濟途徑，對於相對人中央申評會所為101年12月10日再申訴決定提起行政訴訟，是抗告人未按事件之性質提起民事訴訟，逕對非公法上之爭議事件提起撤銷訴訟，其訴自非合法。另相對人101年6月8日核准函乃係相對人立於教育主管機關地位，就稻江學院所報抗告人不續聘案，依教師法第14條之1規定所為之核准，具有使該不續聘行為發生法律效力之作用，核其性質自屬行政處分，且該處分業經稻江學院以101年6月11日稻院人字第1010000533號函轉，並於101年6月12日送達抗告人。又該處分並未就救濟期間及救濟方式為教示之記載，依行政程序法第98條第3項規定，抗告人如自處分書送達後1年內聲明不服，即視為於法定期間內提起訴願，惟抗告人已自承並未對相對人101年6月8日核准函提起訴願，且其遲至102年6月25日（原審法院收文日期）始向原審法院提具行政訴訟起訴狀，訴請撤銷相對人101年6月8日核准函，縱認此係抗告人不服該處分之意旨而視為提起訴願，因自收受處分書後已逾1年，所提訴願亦已逾期，難認合法，則抗告人未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，訴請撤銷相對人101年6月8日核准函，即屬不備起訴要件，且其情形無從補正，其訴亦非合法等語。

三、抗告意旨略謂：抗告人曾在103年4月21日在原審法院承認相對人101年6月8日核准函之撤銷訴訟未經訴願程序，其原因為相對人在該處分中未就訴願期間為教示之記載；另一原因是抗告人就中央申評會之再申訴決定與相對人101年6月8日核准函孰為最後決定，寫信予教育部部長信箱，依承辦人之回復，是依中央申評會之再申訴決定執行，故抗告人訴願之對象應為中央申評會之再申訴評議決定。而抗告人欲在原審準備程序中變更撤銷訴訟為確認訴訟，原審受命法官表示確認訴訟非到最後不可提出，而欲就撤銷訴訟是否可補正予以討論；是以，討論後若撤銷訴訟無法補正，審判長應依職權闡明可轉換為確認訴訟，如審判長未闡明，得作為上訴之理由（本院96年度判字第932號判決意旨參照）。爰請求廢棄原裁定，另依行政訴訟法第111條第3項第4款規定，變更訴之聲明為確認相對人101年6月8日核准函處分無效，並依行政程序法第113條隨抗告向相對人請求確認其處分無效等語。

四、本院查：

㈠「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」行政訴訟法第238條第2項定有明文。本件抗告人於抗告程序中始變更訴之聲明為確認相對人101年6月8日核准函無效等語，依上開規定，其訴之變更尚難謂合法，應不准許，合先敘明。

㈡次按行為時（即101年1月4日修正公布）教師法第14條規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…九、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。…（第2項）教師有前項第七款或第九款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。…」、第14條之1規定：「學校教師評審委員會依第十四條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」、第29條規定：「（第1項）教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。（第2項）教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避；其組織及評議準則由教育部定之。」、第30條規定：「教師申訴評議委員會之分級如下：一、專科以上學校分學校及中央兩級。二、高級中等以下學校分縣（市）、省（市)及中央三級。」、第31條規定：「（第1項）教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。（第2項）教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」、第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」；教育部依教師法第29條第2項規定訂定之教師申訴評議委員會組織及評議準則第2條第1項規定：「教師申訴之主管機關，在中央為教育部；在省為省政府、在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第4條第1項規定：「各級主管機關及專科以上學校為辦理教師申訴案件之評議，應設教師申訴評議委員會(以下簡稱申評會)。」、第9條規定：「教師提起申訴、再申訴之管轄如下：一、對於專科以上學校之措施不服者，向該學校申評會提起申訴；如不服其評議決定者，向中央主管機關申評會提起再申訴。二、對於高級中等以下學校之措施不服者，向學校所屬主管機關申評會提起申訴；如不服其評議決定者，向其上級主管機關申評會提起再申訴。但學校所屬主管機關為教育部者，向中央主管機關申評會提起之申訴，以再申訴論。三、對於縣(市)主管教育行政機關之措施不服者，向縣(市)主管機關申評會提起申訴；如不服其評議決定者，向省主管機關申評會提起再申訴。四、對於直轄市主管教育行政機關之措施不服者，向直轄市主管機關申評會提起申訴；如不服其評議決定者，向中央主管機關申評會提起再申訴。五、對於教育部之措施不服者，向中央主管機關申評會提起申訴，並以再申訴論。」準此，教師有前揭教師法第14條第1項第9款規定情事而不續聘者，應經教師評審委員會審議通過，並由學校報請主管教育行政機關核准，始得為之。教師與學校間係聘任契約關係，該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約關係則為私法關係。主管教育行政機關就私立學校報請對教師不續聘之核准，具有使該不續聘行為發生法律效力之作用，性質上為形成私法效果之行政處分，雖係以私立學校為相對人，但既使原獲聘任教師之工作權利受有損害，受不續聘之教師自可選擇對該核准處分或所屬私立學校的不續聘措施提起申訴、再申訴（視為訴願），再循序對核准處分提起訴願及行政撤銷訴訟（或逕行對核准處分提起行政撤銷訴訟）；如不願申訴，亦得對核准處分逕行提起訴願、行政撤銷訴訟，以求救濟；如主管教育行政機關係教育部，亦可選擇對其核准處分提起申訴，並以再申訴論。又依訴願法第14條規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。…」；教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條第1項規定：「申訴之提起應於收受或知悉措施之次日起三十日內以書面為之；再申訴應於申訴評議書達到之次日起三十日內以書面為之。」，如果受不續聘教師收受所屬專科以上私立學校之通知書，因而知悉教育部已核准其不續聘之行為，並於知悉之次日起30日內對該核准處分，以書面向中央主管機關申評會提起申訴或以利害關係人身分向行政院提起訴願者，固可阻卻該核准處分之形式確定，縱使受不續聘教師選擇對所屬私立學校的不續聘措施提起申訴、再申訴，由於教育部所作核准處分的標的係該私立學校的不續聘措施，該核准處分亦因其標的本體已進入行政救濟而無法確定，且中央主管機關（教育部）申評會（中央申評會）就再申訴事件所為評議決定，乃就公法上具體事件所為決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分，受不利決定之相對人（受不續聘教師）自得選擇一併對該核准不續聘之處分及再申訴評議決定提起訴願，或逕行提起行政撤銷訴訟。

㈢本件抗告人原係稻江學院動畫遊戲設計學系專任助理教授，稻江學院以抗告人於100年3月1日至該校任教，於試聘期間（一年）未依稻江學院新進教師試聘辦法第4條規定發表學術論文，違反教師聘約情節重大，乃依101年1月4日修正之教師法第14條第1項第9款後段、稻江學院新進教師試聘辦法第4條，提經101年1月16日校教評會，通過抗告人不續聘案，即以101年1月17日稻院人字第1010000044號函通知抗告人，並報經相對人以101年6月8日核准函表示同意後，再以101年6月11日稻院人字第1010000533號函轉知抗告人，於101年6月12日送達抗告人等情，為原裁定認定之事實，經查教育部101年6月8日核准函係以稻江學院為相對人（正本收受者），並未將副本送達抗告人（僅於該函囑咐稻江學院於收受本函後，應即以學校名義發文通知抗告人，並依行政程序法規定詳載「不服原措施之救濟方法」、「期間」、「受理機關」等語，參見原審卷第14頁），抗告人應係該核准函效力所及之利害關係人。而稻江學院於收受該處分函後，已依教育部之囑咐，以101年6月11日函通知抗告人，明示教育部已核准本件不續聘案，且不續聘生效日於文到次日起生效，並教示「如不服本不續聘措施，得於30日內向本校教師申訴評議委員會提起申訴；或本於聘約關係直接向法院提起訴訟」（原審卷第66頁）；另外稻江學院101年1月17日稻院人字第1010000044號函亦教示「對於學校之措施不服者，應於知悉措施之次日起30日內，以書面向學校申訴評議委員會提起申訴」（原審卷第23頁），抗告人乃依此教示循序向稻江學院申評會提起申訴，繼向中央申評會提起再申訴，則依前揭規定及說明，本件抗告人於收受不利再申訴評議決定後，本得選擇一併對該核准不續聘之處分及再申訴評議決定提起訴願，或逕行提起行政撤銷訴訟。茲抗告人於中央申評會作成「再申訴駁回」之決定後，既已選擇提起訴願，且觀其訴願意旨係表明不服中央申評會之再申訴評議決定（行政處分），並非聲明請求撤銷稻江學院所為不續聘之意思表示（訴願卷第2頁），則行政院以其係私法爭議而為訴願不受理決定，即有未洽。又因再申訴評議決定書僅抽象記載「如不服本評議決定，得依教師法第33條及相關法律規定，於法定期限內，向該管機關提起法律救濟」（原審卷第22頁），顯未就救濟期間為明確教示，依行政程序法第98條第3項規定，縱使抗告人於再申訴評議決定書送達後1年內提起訴願，亦視為於法定期間內所為。何況稽諸抗告人所提訴願書載明其係於101年12月18日收受、知悉再申訴評議決定書，該訴願書係於102年1月21日送達行政院（有收文條碼附訴願卷可稽），而抗告人住居於嘉義市，扣除在途期間5日，顯未逾越訴願法定期間30日，就此而言，堪認抗告人已依法提起訴願，自得於受不利訴願決定後，提起行政訴訟，請求撤銷本件相對人所為核准不續聘之處分及中央申評會之再申訴評議決定。詎原審卻以稻江學院為私立學校，抗告人受該校聘任為動畫遊戲設計學系專任助理教授，二者間為私法上之契約關係，逕對非公法上之爭議事件提起撤銷訴訟，其訴非合法，且未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，訴請撤銷相對人101年6月8日核准函，即屬不備起訴要件等語為由，裁定駁回抗告人於原審所提撤銷系爭核准函及再申訴評議決定之訴，容有未洽。抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原審法院更為適法之裁判（並應斟酌是否依行政訴訟法第42條第1項規定，先命利害關係人稻江學院獨立參加訴訟）。

五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異