最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第773號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第773號

抗告人

陳志正（兼陳意誠之被選定當事人）

上列抗告人因與相對人新北市政府間地籍圖事件，對於中華民國103年2月18日臺北高等行政法院102年度訴字第441號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、查抗告人與陳意誠（依行政訴訟法第29條第1項、第3項規定，於選定當事人後，即脫離本件訴訟）共有坐落新北市○○區○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）。系爭土地係相對人辦理民國100年度新北市鶯歌區地籍圖重測區範圍內土地，重測期間經新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所）依重測程序，通知抗告人及鄰地所有人到場辦理地籍調查協助指界，因抗告人與鄰地同段65-15地號土地所有權人指界不一致，發生界址爭議，樹林地政事務所乃依土地法第46條之2第2項規定，送經新北市鶯歌區域不動產糾紛調處委員會進行調處，並於100年8月17日召開第2次調處會，調處結果：「經出席之委員決議：以乙方指界〈協助指界位置〉為雙方土地經界線。」相對人遂以100年8月25日北府地測字第10011158133號函檢送上開調處結果紀錄表及調處後面積參考表予相關土地所有權人。抗告人未依土地法第59條第2項規定於15日內向司法機關就爭議之界址提起訴訟，相對人乃依原調處結果辦理，以100年9月9日北府地測字第10012581341號公告處分（下稱系爭100年9月9日公告）重測結果，抗告人不服，提出異議，相對人以100年11月1日北府地測字第1001523210號函復：「……四、……本案土地地籍圖重測之辦理係遵循土地法及地籍測量實施規則等相關法令規定，成果經查核亦無錯誤，故臺端申請撤銷重測結果，歉難照辦……。」抗告人不服系爭100年9月9日公告，提起訴願，遭內政部訴願決定不受理之事實，提起行政訴訟遭裁定駁回，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

㈠依土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3及第59條規定，可知重新實施地籍測量結果之公告，若未經於公告期間表示不服聲請複丈，或經複丈後，公告處分即告確定，應據以辦理土地標示變更登記。公告處分確定後，自不許當事人復對之提起訴願，亦不得進而提起撤銷訴訟（本院101年度判字第855號判決參照）。且聲請複丈之程序，乃對於重測結果公告不服提起訴願之先行程序（本院92年度裁字第1392號裁定），即依現制及前揭實務見解，對於重測結果聲明不服，阻其確定，應先經複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟。

㈡故抗告人如對調處結果不服，自應依土地法第46條之2第2項準用同法第59條第2項規定，於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。乃抗告人並未依前開規定就爭議界址提起訴訟，相對人遂依前開調處結果辦理，並以系爭100年9月9日公告重測結果。抗告人雖於公告期間內於100年10月24日提出異議，但並未繳納複丈費聲請複丈。抗告人雖稱：其並非對重測結果不服，而係認重測程序不法，自無聲請複丈之必要云云。惟依行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」是抗告人100年10月24日異議書縱能認其內容實質上已具備訴願書應記載之事項，或依行政程序法第98條第3項規定以原處分未告知救濟期間，而寬認其101年8月27日始提出訴願書訴願並未逾期，惟因重測結果公告期間，土地所有權人認為測量結果有錯誤者，不問所導致錯誤之原因為何，應先經複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟。抗告人未經繳納複丈費聲請複丈，即提起訴願，於法未合，訴願決定諭知不受理，並無違誤。抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備要件之不合法，且其情形無法補正，應予駁回。

四、抗告意旨略謂：

㈠原裁定所援引之土地法第46條1至第46條之3及第59條規定並不適用於本件行政不法之爭議：

⒈本件是行政不法，並非界址爭議：所謂界址爭議，是具體（實地）界址所在之爭議，與更正地籍線是否合法之爭議，性質迥異。抗告人一再爭執者，係樹林地政事務所地籍圖形更正處分，及相對人據以重新辦理系爭土地地籍調查等之行政不法，則相對人逕自以私權糾紛之界址爭議處理，即有未合。況且，樹林地政事務所地籍圖形更正處分嗣經相對人101年2月2日訴願決定撤銷，益徵相對人不應以界址爭議處理之。

⒉本件非屬調處範圍，縱認得進行調處應以協調雙方就界址達成協議為限，乃調處結果：「經出席之委員決議：以乙方指界（協助指界位置）為雙方土地經界線」實質上就雙方土地之地籍線所在而為決議，顯已逾越具體（實地）界址所在之調處範圍。則本件須先釐清樹林地政事務所地籍圖形更正處分，及相對人據該更正後圖形實施地籍圖重測之過程，是否適法。否則，行政機關之不法處分，藉由相對人所屬不動產糾紛調處委員會之裁處，令抗告人喪失行政救濟之權利，豈是土地法第59條規定之本旨？

⒊土地法第46條之3第2項既係認為測量結果有誤，尚非能擴張解釋為包含重測過程不法之異議。況且，依同法第46條之1至第46條之3執行要點第15點第1項「重測異議複丈案件，應依地籍調查表所載界址辦理複丈」之規定，抗告人即使繳納複丈費聲請複丈，地政機關仍係依不法變更後之界址辦理複丈，並無權利救濟之可能。

⒋又本院101年度判字第855號判決及92年度裁字第1392號裁定之見解，僅就土地所有權人認為測量結果有錯誤而為闡述，並不及於行政不法之爭議，且均未於重測期間辦理地籍圖形（地籍線）更正，案情顯與本件不同，非能據引為不利抗告人之判斷。

㈡通知抗告人到場辦理地籍調查及送請進行調處者，均是相對人。原裁定認係樹林地政事務所，似以內政部102年2月27日台內訴字第1010312182號訴願決定書（下稱內政部102年2月27日訴願決定）理由二為據，但對照同理由二記載之相對人100年11月1日北府地測字第1001523210號函說明二內文，可知內政部102年2月27日訴願決定及原裁定均有錯誤。

㈢除相對人並未通知及辦理協助指界外（與前述第㈡點似有矛盾），抗告人一再爭執本件是行政不法，並非指界爭議，有抗告人起訴狀、辯論意旨狀、原審103年1月21日言詞辯論筆錄在卷可稽。乃原裁定逕認定「因指界不一致，發生界址爭議，為兩造所不爭執」，顯有未斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽之違誤

㈣原裁定認定「不問所導致錯誤之原因為何，應先經複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟」，不當限制人民循訴願及行政訴訟請求救濟之權利，容有未洽。重測結果公告期間，土地所有權人認為測量結果有錯誤者，固宜先經複丈程序；惟若非原測量錯誤，則複丈徒增勞費，基於程序保障及程序經濟，應無須先經複丈程序，而可由土地所有權人逕行提起訴願等語。

五、本院按：

㈠本案所涉行政程序法理之說明：

⒈經查行政程序法第34條係針對「行政程序如何開始」為規範，依該條規定，行政程序之發動，可以「依職權」，也可以「依人民申請」或「依實證法對行政機關所課予之法定義務」。而在具體之行政爭訟案件中，也同樣應問作成行政作為之行政機關，其發動行政程序之原因，並經由發動原因與發動之規範基礎相連結，檢證其發動是否合法有據，進而方能檢證作成之行政作為是否合法。

⒉本案中作為行政爭訟對象之行政處分為「100年9月9日北府地測字第10012581341號公告」，該公告載明之處分規制性內容為「公告新北市○○區○○○段○○○○○號土地與相鄰之新北市○○區○○○段○○○○○○號土地之界限圖示以及二筆土地重測前後之面積增減（見答辯狀證物資料標示之系爭100年9月9日公告及原裁定卷第16頁之記載）」，並在公告說明欄中載明「依土地法第46條之3規定辦理」，然而若問該行政處分為何作成，即須依時序說明其原因經過：

⑴與本案行政處分無直接關連性部分之事實經過（見原裁定卷第27頁所附之訴願決定書記載）：

①100年間相對人所屬地政局辦理鶯歌區地籍圖重測區圖簿查校作業，相對人所屬樹林地政事務所發現前開二筆土地之地籍圖繪製有誤。

②樹林地政事務所因此於100年7月6日「依職權」填載「土地複丈申請書」（見內政部訴願卷第38頁），並逕行辦理圖形訂正。

③樹林地政事務所再於100年7月19日將上開圖形訂正結果，以新北樹地測字第1000010522號函告知抗告人訂正結果。

④抗告人以該函文為行政爭訟對象，提起訴願，經訴願機關撤銷該函文所表徵之行政處分，命樹林地政事務所重為適法之處理。

⑤樹林地政事務所受理該發回案後，於101年7月30日作成新北樹地測字第1014641031號函（內政部訴願卷第68頁），載明「依地籍測實施規則第244條規定補訂正地籍正圖」之作為內容。對該函文抗告人再提行政爭訟，經訴願機關以「遺漏訂正屬觀念通知，非行政處分」為由，作成訴願不受理之諭知。而抗告人再提起行政訴訟，經原審法院作成102年度訴字第441號判決，以「抗告人欠缺權利保護之必要」為由，駁回其訴（該案事後有無上訴，原審卷內無資料）。

⑵與本案行政處分之作成具有直接關連性之事實經過：

①樹林地政事務所於100年7月27日派員至上開二筆土地所在為實地測量，抗告人亦到場指界，由樹林地政事務所作成「新北市鶯歌區地籍重測地籍調查表」為證（見內政部訴願卷第41頁）。

②當時樹林地政事務所也在其他土地所有權人指界之情況下另外進行實地測量（見相對人所附之編號3證物），相對人認為指界有出入，而依土地法第46條之2之規定，準用同法第59條第2項之規定，進行調處程序。

③受理調處之機關於100年8月8日及同年月17日二次進行調處，最後作成不利於抗告人之調處結果，並於100年8月25日以北府地測字第10011158133號函將調處結果通知抗告人（見相對人所附之編號5證物），但抗告人未依土地法第59條第2項之規定向司法機關訴請處理。

④相對人乃以上開調處結果所認定之界址，於100年9月9日作成本案之爭訟對象（即上開北府地測字第10012581341號公告，見相對人所附之編號7），並於公告後30日期滿後（土地法第46條之3參照），於100年10月29日辨理標示變更登記完竣。

⑤抗告人針對上開公告曾於100年10月24日提出異議，但未依土地法第46條之3第2項之規定，繳納複丈費用，踐行複丈先行程序。

⑥抗告人於101年8月27日始行對該公告提起行政爭訟，經訴願機關以其訴願逾期為由，從程序上予以駁回其訴願（諭知訴願不受理）。

⑦原裁定則以「……抗告人100年10月24日異議書縱能認其內容實質上已具備訴願書應記載之事項，或依行政程序法第98條第3項規定以原處分未告知救濟期間，而寬認其101年8月27日始提出訴願書訴願並未逾期，惟因重測結果公告期間，土地所有權人認為測量結果有錯誤者，不問所導致錯誤之原因為何，應先經複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟。抗告人未經繳納複丈費聲請複丈，即提起訴願，於法未合，訴願決定諭知不受理，並無違誤。抗告人復提起行政訴訟，自屬起訴不備要件之不合法，且其情形無法補正」等理由，裁定駁回抗告人之起訴。

⒊在上述事實基礎下，依首揭所述之行政程序法理，本案首應探究者為「相對人究竟依何一實證法規範，可以依據地政機關之測量結果，發動後續之『調處』、『公告』及『辨理標示變更登記』等行政作為」。這個法律爭點實為本案爭訟之始即應予以釐清者，但原裁定對此全無記載，而需由本院自為法律判斷。

㈡本案相對人發動行政程序是否具備合法性之判斷：

⒈經查由相對人之書狀記載觀之，認為本案中地政機關於100年7月27日對系爭二筆土地為「現地測量」之行政作為，其原由當為「地籍重測」之辦理（此可由相對人引用土地法第46條之2第2項之規定，作為調處界址爭議之規範基礎，即可確知）。然而地籍重測之發動要件規定於土地法第46條之1，其條文明定「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」本案是否符合此等發動要件，即為首要調查事項。

⒉惟觀諸原審法院102年度訴字第441號判決之記載與該案原審被告樹林地政事務所提編號1至編號4之證物顯示，地政機關發動現地測量程序，乃是因為「地籍正圖上前開二筆土地間無經界線之繪製，但分割原圖及地籍藍底圖卻繪有經界線，可判斷分割時遺漏訂正地籍正圖」等原因事實，此等原因事實應可被涵攝至上述「其他重大原因」之法律概念中，故可確定本案行政程序之發動為合法，而後續程序，應可認原處分合法，且抗告人逾期提起訴願等情，亦經原裁定詳為認定，其起訴應屬不合法。

㈢抗告意旨不可採之理由：

⒈抗告意旨謂：「本案件是行政不法，並非界址爭議，無土地法第46條1至第46條之3及第59條規定之適用」云云，基本上涉及行政程序發動之合法性判斷，而本院前已言之，本案之行政作為在規範上應被定性「地籍重測」，自有土地法第46條1至第46條之3及第59條規定適用之餘地，抗告人此等論述自非可採。

⒉又本案之實體爭議重點在於「二筆土地之實際界址」，取決於現地情況，基本上可獨立進行救濟，而與樹林地政事務所於101年7月30日作成新北樹地測字第1014641031號函之記載內容（或規制效力）分離處理，抗告意旨謂：「因其訴訟勝敗可能受前開函文記載內容之影響」云云，並不足導出「本案獨立進行地籍重測之正當性即被排除」之結論。

⒊至於本案爭訟標的之作成機關為相對人，乃是依法律規定，與作成處分前之前置程序為何機關作成，分屬二事，抗告人爭執前置程序之作成機關，對本案之終局判斷並無影響。

⒋再者，土地法第46條之3所定「複丈」先行程序，乃是基於「界址爭議」實證特徵（必須由現地情況才能判斷界址之所在）而為之對應規範設計，並無「不當限制人民行政救濟權利」可言，抗告意旨謂：「此等程序徒增勞費，可予省略」云云，亦非有據。

㈣總結以上所述，原裁定以「抗告人本案起訴不備要件，且無從補正」為由，裁定駁回抗告人之起訴，其最終判斷結論尚無違誤，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異