最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第774號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第774號

抗告人

謝柏林

朱錦市

上列抗告人因與相對人財政部國有財產署北區分署間國有財產法事件，對於中華民國103年3月20日臺北高等行政法院102年度訴字第2028號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人於民國102年1月14日向相對人申請承租臺北市○○區○○段○○段114、115、148、149、150、151、152、153、456地號等9筆國有土地（下稱系爭土地），經相對人以102年3月4日臺財產北租字第1020003901號函（下稱系爭函文）復略以：「台端等2人申請依國有財產法第42條第1項第2款規定承租臺北市○○區○○段○○段114、115、148、149、150、151、152、153、456地號9筆國有土地供造林使用乙案，因位屬法定山坡地範圍，依法令規定不得辦理出租，請查照。說明：一、……二、依國有非公用不動產出租管理辦法第19條之1規定略以，經劃設為高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之土地供造林使用者，不得依旨述規定辦理出租。案經臺北市政府工務局大地工程處102年2月8日北市工地企字第10230560600號函查復，旨述土地皆屬山坡地範圍。故依上述法令規定不得辦理出租，檢還所送附件全份，……。」等語。抗告人不服，提起訴願，經訴願決定認屬私法爭議案件，為不受理之決定。抗告人不服，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第2028號裁定將本件移送至臺灣臺北地方法院，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

㈠相對人以系爭函文否准抗告人之申租案，揆諸本院58年判字第270號及59年判字第196號判例意旨及說明，可知相對人乃係基於私法關係以出租人之地位向抗告人所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向抗告人所為之行政處分，乃行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，原審法院並無受理訴訟之權限。

㈡至抗告人所援引之司法院釋字第540號及第695號解釋意旨主張，司法院釋字第540號解釋係關於國民住宅條例，並非對與本案有關之國有財產法所為之解釋。其雖於解釋中理由敘及國民住宅條例有其行政目的，但採訂立私法契約之私經濟措施為之，故已進入訂約程序者，即發生私法關係，嗣後若有爭議，應循私法救濟程序。在未進入訂約程序前之申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，因未成立任何私法關係，應提起行政爭訟。惟此係因國民住宅條例之行政目的，而由行政機關基於職權予以審核裁量，發生公法上之准駁效力。至本件則為兩造間單純之國有土地之出租之爭執，與一般私人間之土地租賃之本質並無不同，並無何行使公權力關係，自難比附援引。次查：司法院釋字第695號解釋係針對各林管處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋，與本件係屬租賃契約發生爭議不同，亦難比附援引。足見抗告人之主張，不足採據。

㈢綜上，本件因相對人否准抗告人申租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟私法爭議範圍，詳如上述，故抗告人自應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權，即原審法院亦無受理訴訟之權限。又本件相對人所在地係在臺北市○○○路○段○○○號3樓，依民事訴訟法第2條第1項之規定，自應屬臺灣臺北地方法院管轄，爰將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

四、抗告意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略謂：本件屬公法上之爭議，原審法院有審判權限。詎原審法院竟以相對人否准抗告人申租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟私法爭議範圍，裁定移送臺灣臺北地方法院，顯與本院99年度判字第212號判決及原審法院101年度訴字第499號判決意旨不符，原裁定實非適法等語。

五、本院按：

㈠本案抗告爭點所涉及之議題為：「公部門在決定是否訂立私法契約以及與何一主體締約時，其終局決策本身應否受到公法之規範及節制」，而這個議題在司法實務之處理，在給定「該公部門決策應受公法節制」之規範價值決擇基礎下，有「雙階理論」之提出，將「前階段締約與否及選擇締約對象之決策」解為「行政作為」。但若問雙階理論背後之價值決擇基礎，則有以下之法理觀點必須說明清楚。

⒈在私法領域，基於「私法自治原則」，權利主體享有「是否締結契約」，以及「與何一權利主體締結契約」之自由決定權限（即使準備締約之過程已有成本投入，私法上之法律效果也僅止於「依締約過失理論，請求損害賠償」，而不能要求「強制締約」），故當公部門拒絕特定私權主體締結契約時，該私權主體是無法透過私法請求強制締約。

⒉然而某些情況下，公部門之締約決策（包括是否締約以及與何人締約）本身，涉及公法性質實證法所定「公共目標」之追求，且此等「公共目標」對受影響私人構成一種受保護之利益時，則對該私人而言，其即享有公部門締約之「主觀公權利」（例如經濟弱勢國民享有承租國民住宅之權利，或參與政府採購競標活動而條件最優之廠商享有優先締約之權利）。前開締約決策本身也依「雙階理論」成為受公法節制之對象，得為公法爭議之對象，受影響而有主觀公權利之人民可以該決策是否違反「賦與其主觀公權利」之公法法規範為由，提起行政爭訟。

⒊在此必須強調者為，並非所有的公部門締約決策均與「特定公法性質實證法所定、並形成人民主觀公權利之特定『公共目標』」相連結。若無此項連結，即使公部門私法契約的締結仍具有追求廣泛「公共任務」之意涵，仍無法引用「雙階理論」，將前階段之「決策形成」納入公法爭訟之範圍。

㈡本案抗告人請求締結私法契約之規範基礎為國有財產法第42條第1項第2款之規定，但該條款之規定內容為「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。……」，規定之「得出租」標的既屬「非公用財產類不動產」，且出租與否之決策復委由主管機關自行決定，是其規範功能顯然不是在執行特定內容之行政任務，也無對應「依該法規範應受益」之私人存在，純以獲取國家財政收入為目標，依上所述，並無法依「雙階理論」，將「決策形成」納入公法爭訟範圍。

㈢而以上之法律見解，亦為現行司法實務所採，爰將相關先例意旨說明如下：

⒈本院58年判字第270號判例意旨謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」

⒉本院61年裁字第159號判例意旨謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」

⒊司法院釋字第448號解釋復謂：「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

㈣從以上之判例及解釋先例足知，現行司法實務認：行政機關代表國庫「處分」（意指訂立私法契約並履行契約約定）官產，若別無特定而為公法性質法規範所明定、且形成人民主觀公權利之「行政目標」存在，此等「處分」係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。原裁定在以上之實務見解基礎下，認相對人對系爭函文所生之爭議屬民事事件，應向普通法院訴請裁判等情，並無不合，抗告人所爭執者，核屬個人主觀意見，難認有理由，在現行司法實務見解基礎下，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異