最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第120號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第120號

上訴人

王張蘭香

上訴人

王俊仁

上訴人

王俊宏

上訴人

王金龍

共同訴訟代理人

李詩皓 律師

被上訴人

陽明山國家公園管理處

代表人

陳茂春

訴訟代理人

黃旭田 律師

上列當事人間有關建築事務事件，上訴人對於中華民國103年10月23日臺北高等行政法院102年度訴字第1600號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之被繼承人王獻汶於民國100年7月18日向被上訴人申請臺北市○○區○○段○○段○○○○號（下稱577地號）、582-3地號（下稱582-3地號）土地建築線指示（定），被上訴人以王獻汶未檢附原有合法建築物或合法建築物相關證明文件等為由，以100年7月28日營陽建字第1000004603號函請其補正相關資料後重新申辦。王獻汶於100年11月24日依陽明山國家公園保護利用管制原則（下稱管制原則）第22條第1項第3款規定，檢具臺北市士林地政事務所之建築改良物登記簿謄本及建物測量成果圖（測量日期為76年8月19日）等資料，向被上訴人申請臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號之建築物（下稱系爭建物）面積為109.81平方公尺（1層：94.06平方公尺，平台：15.75平方公尺）之合法房屋證明。被上訴人於100年12月5日會勘時表示，王獻汶未檢附符合管制原則第22條規定之航測地形圖及建物測量相關圖說，王獻汶乃於100年12月13日由前立法委員周守訓國會辦公室召開之協調會，提出臺北市政府都市發展局（下稱都發局）58年8月之航測地形圖（圖幅5955）。王獻汶復以100年12月15日合法房屋證明申請書，申請建築面積修正為206.97平方公尺（1層：184.04平方公尺，平台：22.93平方公尺）之合法房屋證明。案經被上訴人審認後，以100年12月23日營陽建字第1006005002號函（下稱被上訴人100年12月23日函）復，並發給原有合法房屋證明書。王獻汶於101年5月7日向被上訴人申請建造執照，被上訴人審認王獻汶申請合法房屋證明之建築物現有面積，與76年8月19日臺北市士林地政事務所建物測量成果圖及建物所有權狀登載之建物面積及坐落地號不一致，乃以101年7月25日營陽建字第1016002524號函（下稱被上訴人101年7月25日函）撤銷被上訴人100年12月23日函核發之原有合法房屋證明書，王獻汶不服，提起訴願，經內政部以102年1月22日台內訴字第1010404386號訴願決定，撤銷被上訴人101年7月25日函，並命被上訴人於2個月內另為適法之處分。嗣王獻汶之繼承人即上訴人於102年2月8日向內政部陳報王獻汶已於102年1月11日死亡，並申請再審，案經內政部以102年3月28日台內訴字第1020122363號訴願決定，撤銷內政部102年1月22日台內訴字第1010404386號訴願決定及被上訴人101年7月25日函，並命被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人以102年3月11日營陽建字第1026000774號函（下稱被上訴人102年3月11日函）通知上訴人，該案申請書載明建築物建築面積及坐落地號，與臺北市士林地政事務所（76年8月19日）建物測量成果圖及建物所有權狀登載之建物面積及坐落地號皆有不符，被上訴人經調查已調閱取得相關新事證，惟仍需上訴人以申請人身分而為主張，請斟酌是否依規定檢附相關圖資後於102年4月15日前釐清補正。上訴人於102年4月15日以被上訴人應作為而不作為向內政部提起訴願，嗣被上訴人以102年5月28日營陽建字第1026002135號函（下稱原處分）復上訴人，認建物稅籍資料及建築改良物登記簿謄本，載明建築面積與原核發合法建築物面積（原處分誤載為206.91平方公尺，應係206.97平方公尺）及坐落地號不符，爰撤銷被上訴人100年12月23日函之原有合法房屋證明書。上訴人仍不服，提起訴願，經內政部102年8月22日台內訴字第1020214576號訴願決定（案號：0000000000，下稱訴願決定）駁回，提起行政訴訟，再經臺北高等行政法院（下稱原審）102年度訴字第1600號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶未服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人係參酌上訴人所提出之各項證明文件，進而審酌76年8月19日建築改良物登記簿謄本所載顯有所誤，復佐參其餘證明文件，並會同相關單位勘查現場後，彙整相關稅捐及地政單位之法律意見，進行實質審查，始核發合法房屋證明書處分，該處分並無違法之處。而被上訴人嗣以渠佐參航測地形圖等證明文件，並會同相關單位勘查現場彙整法律意見進行實質審查之結果不可採，應以76年8月19日建築改良物登記簿謄本為準，豈非前後行政行為矛盾，顯有違誠信原則，且上訴人並無信賴不值保護事由，被上訴人依行政程序法第117條及第119條規定，撤銷合法房屋證明書處分，顯有違信賴保護原則。（二）本件依據臺北市稅捐稽徵處100年11月之稅籍證明書，該建物折舊年數為44年，另58年之航測地形圖顯示當時已有建物，系爭建物可認定為59年7月4日前已建造之建築物，依管制原則第22條第1項之規定所示，即屬「原有合法建築物」無誤，此參訴願決定理由亦為相同之認定，被上訴人陳稱上訴人無法提出「現今」臺北市○○區○○段○○段○○○○○○號（下稱582-2地號）土地所有權人之土地使用同意書，即不符管制原則第22條之規定不得核發合法房屋證明，顯有所誤。（三）按管制原則第22條規定，已將航測地形圖列為必要檢附文件之一。又內政部63年3月8日台內營字第575150號函、89年4月24日台89內營字第8904763號函及94年6月28日台內營字第0940083940號函意旨或土地登記規則第79條第3項定，均認航測地形圖為認定合法建築物之依據。則訴願決定以航照圖係從高空攝影，僅能呈現該處為有頂蓋之人工設施，是否即可認定為建築物或房屋，尚須其他證據予以佐證，而駁回上訴人之訴願，顯未審酌上情，而有違誤。（四）依行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）75、76年之航照圖所示，系爭建物之範圍及面積並無變更，足證系爭建物於76年為建物第一次登記時並未將系爭建物之全部面積均予以登記，並非系爭建物之範圍及面積於76年建物第一次登記時有所增減滅失。上訴人業已依管制原則第22條之規定提出相關文件申請本件合法房屋證明，被上訴人即需依法審查上訴人之申請是否合法，而為准駁之處分，若被上訴人認系爭建物於59年7月4日後面積有任何增減滅失而顯不合法者，被上訴人自應就渠認系爭建物有增減滅失部分負舉證之責，而非由上訴人自我舉證該等不利於己事項等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）王獻汶所申請之標的即系爭建物約自56年開始課稅起，其課稅之建築面積即為94平方公尺；臺北市建物登記第1類謄本記載，系爭建物於76年10月19日第一次登記時建築總面積，亦為94.06平方公尺。被上訴人根據管制原則第22條第2項之規定，審酌系爭建物之建物測量成果圖、建物所有權狀、臺北市建物登記第1類謄本及課稅證明4項文件，認定系爭建物面積為「94.06平方公尺」，故撤銷原核發之合法房屋證明，符合依法行政原則。因此超過94.06平方公尺的部分，與59年7月4日後至今持續存續之建築物範圍，不具建物之同一性，自不得依管制原則第22條之規定，取得原有合法建築物之證明。（二）為保護陽明山國家公園特有之自然資源及景觀，在園區內係以限制開發為原則，被上訴人撤銷系爭合法房屋證明，合於行政程序法第117條規定。又被上訴人於101年7月25日首次撤銷合法房屋證明書，距核發該合法房屋證明書即100年12月23日，並未超過8個月，難謂上訴人在此短時間內有任何信賴利益受損之情形，亦未見其舉證受損之事實，故國土及生態資源保育等重大公共利益顯然大於上訴人因信賴所得之私人利益，並非無由，原處分應屬適法。（三）縱被上訴人無法證明系爭建物占用582-2地號之面積為何，惟根據臺北市稅捐稽徵處士林分處、臺北市士林戶政事務所之回函，以及臺北市士林地政事務所、農林航測所所提供之資料，均可證明系爭建物於臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號門牌（下稱16號門牌）部分非屬59年7月4日前已建造完成之建築物，故被上訴人認為計算系爭建物合法面積時，應不含16號門牌的部分，方符合管制原則第22條之規定。另被上訴人於訴願答辯時已明確表示根據76年謄本所登載之「94.06平方公尺」面積來認定原有合法建築物之面積，並澄清76年謄本上所載之使用執照「字號」業經臺北市士林地政事務所更正，故王獻汶無法以此錯誤之建物之使用執照「字號」作為認定系爭建物為原有合法房屋之依據，兩者並無矛盾之處可言。（四）上訴人未能提出任何有582-2地號土地使用同意書，且法院向臺北市士林地政事務所函調系爭建物之全卷登記資料，亦未有任何得使用582-2地號土地之契約或同意書，上訴人既未能提出其有權使用該地號土地之證明文件，被上訴人自無法依其申請面積核發合法房屋證明，原處分並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件有76年8月19日建物測量成果圖、建物改良登記簿、臺北市建物登記第1類謄本以及課稅證明等文件，載明系爭建物面積應為「94.06平方公尺」，已足以作為認定系爭建物建築面積之憑據，是依管制原則第22條第2項之規定，即不應再以都發局58年8月之航測地形圖圖幅5955作為認定之基礎。（二）依據臺北市士林地政事務所76年8月19日建物測量成果圖，顯示於76年8月19日時，系爭建物之主建物面積僅有94.06平方公尺、附屬建物平台僅有15.75平方公尺。系爭建物縱於58年8月時面積可能為206.97平方公尺，但於76年8月19日時其面積因已滅失或改建至僅剩主建物94.06平方公尺、附屬建物平台15.75平方公尺，依本院83年度判字第595號判決「建物滅失係法律事實，而非法律行為，故建物滅失之事實一經發生，依民法第758條之規定，其所有權消滅即不待登記當然發生效力……。」則系爭建物滅失部分雖未滅失登記，其所有權已不存在，上訴人自難以該不存在之所有權，主張為「原有合法建築物」。（三）上訴人主張依農林航測所75、76年之航照圖所示，系爭建物之原合法建築範圍及面積顯較第一次建物登記面積為大，此足證系爭房屋於76年為建物第一次登記時並未將系爭建物之全部面積均予以登記。惟查，前開航照圖係從高空攝影，僅能呈現該有頂蓋之人工設施，是否即可認定為建築物或房屋，本有所疑，且該航照圖又無其他佐證證明系爭建物於76年前後之面積均屬一致，上訴人主張系爭建物於76年為建物第一次登記時並未將系爭建物之全部面積均予以登記，並無可採。（四）系爭建物之使用執照字號（76年使1047號）係76年間登錄時誤植測量申請書字號所致，臺北市士林地政事務所已於100年11月29日辦竣逕為更正登記，而原處分撤銷被上訴人100年12月23日函之原有合法房屋證明書時，亦尚未依據76年謄本所登載之「94.06平方公尺」面積認定原有合法建築物之面積。（五）被上訴人102年3月11日函告知上訴人關於他人土地須取得同意書情事，並給予上訴人長達1個月時間，請其依國家公園法、建築法、管制原則等規定釐清及補正。惟上訴人除未依相關法令進行確認外，並於102年3月29日回函表示本件並無任何尚需釐清之新事證可言，顯見上訴人就系爭建物占用他人土地，並未能補正使用同意書或提出合法占用權源，故被上訴人對於該房屋建號部分面積坐落於非上訴人所有之582-2地號上，而認不應核發合法房屋證明，自屬有據。（六）為保護陽明山國家公園特有之自然資源及景觀，在園區內係以限制開發為原則，倘若維持原違法之合法房屋認定處分，顯有害火山地形維護、生態資源保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，故被上訴人撤銷系爭合法房屋證明，所欲維護之公益明顯大於上訴人因信賴所得之私人利益等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：（一）按「國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」又「本區建築管制應依下列規定辦理：㈠除公共工程外，私人合法建築物及原有合法建築物，依原有規模申請就地拆除重建、修建、改建。……」、「原有合法建築物之認定：㈠臺北市境內部分為民國59年7月4日前已建造完成之建築物。……㈢申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前第1、2款規定者：1.地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。2.土地所有權相關證件：土地登記簿謄本、土地使用同意書等。3.繳納自來水費或電費收據。4.戶籍證明。

5.門牌證明。6.繳稅證明。7.航測地形圖（臺北市部分民國58年7月測製）。㈣申請核發原有合法建築物證明者，應再備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖(比例尺1/100)、地籍配置圖(1/500、或1/600或1/1200 )、面積計算表及彩色相片（各向正立面、屋頂及周圍環境）、結構安全證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍（第1項）。前項原有合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料認定；僅有水電證明而無建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測地形圖認定。房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責（第2項）。合法建築物未領改良物登記簿謄本或相關證明文件登載建物所有權人者，以該建築物所在之土地所有權人或承租該土地之租約人為其所有權人（第3項）。前述之私有土地建築物為軍用營舍者，不適用之（第4項）。」國家公園法第9條及管制原則第6條第1項、第22條分別定有明文。而上開管制原則乃因56年7月1日起臺北市改制為直轄市，因北投等6鄉鎮併入臺北市，故參照原有都市計畫，將北投區與士林區合併後重新擬定「陽明山管理局轄區士林北投兩地區主要計畫乙案」，報奉內政部核定後，於59年7月4日公告實施。因此依國家公園法第9條第2項之規定，被上訴人基於權責制定管制原則，容許被上訴人所轄園區內原住居民，若有於59年7月4日前即存在且延續至今未滅失、改建、重建之建物，得合法化以做有限度的資源利用。前開管制原則之制定，係以保護國家公園園區內之豐富生態種類、土地資源與維持國人重要休憩之景觀，並兼顧原居住民眾之居住權利，而進一步確認被上訴人所轄園區內「保留作原有之使用」之範圍，自符合國家公園法之立法意旨。本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人未能確切證明系爭建物係自59年7月4日前即已存續至今之原有合法房屋，況依卷附之臺北市士林地政事務所76年8月19日建物測量成果圖所示，系爭建物之主建物面積為94.06平方公尺及附屬建物（平台）面積15.75平方公尺，上訴人主張系爭建物之面積為206.97平方公尺部分，並非全然屬於59年7月4日前已建造完成之原有合法建築物之範圍，原核發原有合法房屋證明之面積，顯有違誤等情，業已在判決理由欄詳細說明得心證之理由，經核與證據法則、經驗法則均屬無違，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。（二）次按行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段之規定：「當事人主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任。」是以主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之事實，負舉證責任。而行政訴訟法第133條規定法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，僅使法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權調查所得之資料，經辯論後，採為判決基礎，惟當事人之舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除。且行政法院職權調查亦有其限度，如未經當事人發動，證據是否存在或所在不明，行政法院無從得知，自亦無從依職權調查，故當事人仍有客觀之舉證責任，倘其所提出之證據，不足為其主張事實之證明，即不能認其主張之事實為真實。本件系爭建物自59年前興建至今，依卷附建築改良物測量成果圖及臺北市建物登記第1類謄本（原審卷第85頁、第96頁）所載，係坐落於577地號及582-2地號，惟上訴人申請系爭合法房屋證明係主張坐落於577地號及582-3地號，已與前開建物測量成果圖及謄本不符，且上訴人於原審審理時亦自承系爭建物確有部分面積坐落於582-2地號等語（見原審卷103年10月2日言詞辯論筆錄）。582-2地號之所有權人於101年5月3日已因買賣關係而移轉登記予陳郭志津，前手為何阿界等情，有前開土地登記謄本在卷為憑（見原審卷第268至270頁），是依管制原則第22條第1項第3款第2目之規定，上訴人欲取得系爭房屋之原有合法建物之認定，自須檢附使用他人土地之同意書，其未能提出，僅空言主張系爭建物於76年既已核發第一次所有權登記，必已提出土地使用證明文件，該使用他人土地權益並由上訴人所繼受云云，自屬無據。況原審依上訴人所提農林航測所69年12月11日、76年2月3日、77年12月6日、80年11月7日、81年10月31日、82年10月26日、84年1月6日、87年6月19日、88年6月11日、89年10月23日、91年7月26日、92年8月9日、93年11月19日、94年8月11日、95年1月4日、96年1月30日、97年12月3日及98年4月24日等18張航照圖所示系爭建物之歷年外觀，已有顯著差異；而將上開18張航照圖與「59年7月4日前」之都發局58年8月航測地形圖圖幅5955所示之系爭建物比對結果，其建物外觀情形亦有所不同，於言詞辨論時且將全部卷證提示於兩造命為辯論(詳原審卷第380頁起言詞辯論筆錄)，上訴人主張原審並未勘驗上開航照圖與航測地形圖，並曉諭兩造辯論，僅以臆測之詞認定事實，有判決不適用法規之違法云云，實無可採。至於上訴人於原審雖聲請傳喚證人潘縉、何新傳、何金來、何金春、何傳旺為證，原判決業已一一說明無傳喚必要之理由，即難謂上訴人所稱「有應調查證據未調查之違法」。

（三）再按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條定有明文。查陽明山國家公園係臺灣珍貴的國家公園之一，劃設為國家公園自有其特別之考量，為保護園區內豐富之生態種類、土地資源與維持國人重要休憩之地點，對於保護區內之土地利用，應配合園區內之地形地物，著重與自然環境之調和，管制原則第7條亦同此意旨，因此應優先保障自然地形及生態保育。是以，為保護陽明山國家公園特有之自然資源及景觀，在園區內係以限制開發為原則，僅在特定法定要件下才容許限制性開發，此亦為管制原則第22條關於原有合法房屋之認定，係嚴格限制在「59年7月4日前已建造完成之建築物」之意旨。因此，倘若維持原違法之合法房屋認定處分，而容許上訴人等人得以此違法之行政處分在陽明山國家公園保護區內聲請建照等行為，明顯有害火山地形維護、生態資源保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，故被上訴人撤銷系爭合法房屋證明，所欲維護之公益明顯大於上訴人因信賴所得之私人利益。是以被上訴人撤銷系爭合法房屋證明，合於行政程序法第117條規定等情；且信賴保護原則之適用，必須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護三要件，王獻汶於100年間購買系爭建物，當時建物所有權狀已清楚載明主建物面積為94.06平方公尺、附屬建物平台面積為15.75平方公尺。故王獻汶對於其所購買標的物「士林區至善路3段336巷14號門牌之建物」之合法面積知之甚詳，尚無信賴保護之問題等情，原判決已闡述甚詳。上訴人徒執前詞主張被上訴人100年12月23日函所為之授益處分並非受上訴人詐欺、脅迫或賄賂方法，及對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而為之，而係被上訴人基於實質審查結果而來，上訴人亦無明知行政處分違法或因重大過失而不知情事，是上訴人並無信賴不值得保護事由，被上訴人撤銷合法房屋證明書處分，顯有違信賴保護原則云云，亦非可採。（四）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自難謂原判決有理由不備或矛盾之違法。（五）綜上所述，被上訴人以原處分撤銷前開核發之原有合法房屋證明書部分，經核並無違誤，原判決遞予維持原處分及訴願決定，亦無不合。上訴意旨徒執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異