最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第68號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第68號

上訴人

王志雄

訴訟代理人

李漢中 律師

被上訴人

金融監督管理委員會

代表人

王儷玲

上列當事人間銀行法事件，上訴人對於中華民國104年9月30日臺北高等行政法院104年度訴字第659號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣財政部〔金融監督管理委員會自民國93年7月1日承受財政部金融業務〕以中興商業銀行業務、財務狀況顯著惡化，有不能支付債務並有損及存款人利益之虞，依行為時銀行法第62條、第62條之2及當時金融機構監管接管辦法規定，於90年10月25日以台財融㈡字第0902000268號函指定中央存款保險公司（下稱中央存保公司）為接管人，自90年10月25日起接管中興商業銀行，接管期限為5個月，必要時得延長或縮短之。接管期間停止該行股東會、董事及監察人職權，由接管人行使之等，並於報紙公告，嗣接管期限將屆，以91年3月22日台財融㈡字第0910011881號函將接管處分自91年3月25日起延長6個月。復於91年9月24日以台財融㈡字第0912001451號函中央存保公司，接管處分自91年9月25日起延長6個月，並自91年10月4日24時起將接管工作移交予臺灣土地銀行，同日並以台財融㈡字第0912001450號函指定臺灣土地銀行為接管人，自91年10月4日24時起接管中興商業銀行，再於92年3月21日以台財融㈡字第0922000268號函臺灣土地銀行，將接管處分自92年3月25日起延長6個月。又財政部於92年7月31日以台財融㈡字第0922001089號函中央存保公司，以為辦理中興商業銀行標售不良資產及後續讓與營業及資產負債事宜，自92年8月4日起指定該公司為中興商業銀行之接管人，並公告(以下合稱歷次接管處分及延長接管處分)，上開各該接管及延長接管處分，均副知中興商業銀行。其後中興商業銀行主要資產、負債暨營業（不含金融同業存款及拆款）於93年12月9日順利完成公開標售，並於94年3月19日零時起概括讓與聯邦商業銀行。嗣被上訴人以中興商業銀行主要營業、資產及負債已概括讓與其他金融機構，目前除少數未結事項外，幾已無銀行業務或保留資產、負債等事務待處理，接管目的已完成，依金融機構接管辦法第14條第1項第3款規定，同意中央存保公司所報終止接管計畫，於101年7月2日以金管銀票字第10100122832號函中興商業銀行，自101年7月10日零時起終止接管，並為了結權利義務關係，依銀行法第62條第1項規定，自終止接管之同一時點起勒令該行停業清理，暨依同法第62條之5第1項及存款保險條例第41條規定，指定中央存保公司為清理人，依法辦理後續清理事宜，清理程序進行期間，該行股東會、董事會、董事及監察人之職權當然停止，經營權及財產之管理處分權由清理人行使之。上訴人於103年6月16日依行政程序法第128條第1項第2款規定，向被上訴人申請撤銷前開接管、延長接管處分，並於同日以為使其於行政程序重開中得適時主張權益為由，依同法第46條第1項規定，向被上訴人申請閱覽與中興商業銀行接管處分有關之全部資料、卷宗。被上訴人於103年7月11日以金管銀國字第10300175960號函(下稱原處分)復上訴人，依同法第129條規定，駁回其申請，並以本案申請期間既已逾期且無理由，其申請閱覽卷宗之原因失所附麗，一併駁回。上訴人不服，提起訴願遭駁回後，就申請程序再開部分不服，提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第659號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人歷次接管處分及延長接管處分係有持續力之行政處分，直至101年7月10日始終止接管，足認該接管效力持續至101年間；況各該接管處分係對中興銀行及可得特定之受接管影響人民為之，惟該等處分均未由中興商業銀行董事會收受，影響其救濟期間之計算，則各該有持續力之行政處分，應自上訴人知悉時，起算行政程序法第128條第1項第2款之救濟期間，故其申請撤銷未逾5年法定期間。又上訴人於該等接管處分作成前，係中興商業銀行之股東及副董事長，縱其因當時銀行法規定及主管機關之要求而於90年4月30日辭去該行董事職務，惟仍係該行大股東，股東權益仍受接管處分之影響，具申請程序再開之當事人適格。另最高法院102年度台上字第1008號民事判決認中興商業銀行之放貸業務，未如中央存保公司主張之損害額，即該行非因業務狀況顯著惡化，且有繼續經營之價值，且該判決對C1、C2、D1、D2貸款案、F2貸案侯西峰部分，均認中興商業銀行放貸尚稱合法並有授信空間，而就該等部分判決中央存保公司敗訴，原處分機關未予詳查係屬違法且非允當等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人對於上訴人103年6月13日申請程序重開事件，應作成准予撤銷歷次接管處分及延長接管處分之行政處分。

三、被上訴人則略以：財政部作成接管處分前，上訴人業已向中興銀行辭去董事職務，上訴人既非接管處分及歷次延長接管處分之相對人，亦非利害關係人，上訴人乃當事人不適格。又上訴人雖主張基於股東身分而屬利害關係人，然依本院判決，認為股東僅具有經濟上的利害關係，不具法律上之利害關係，自非屬訴願及申請程序重開之利害關係人。前開接管處分及歷次延長接管處分除於報紙公告，或於財政部網站發布新聞稿，或於財政部公告欄公告週知外，均副知中興銀行，且接管處分既已停止股東會、董事及監察人職權而改由接管人行使，則董事會是否收受處分並未影響救濟期間之起算。另財政部於90年10月25日作成接管處分後，至卷附資料之92年7月31日台財融㈡字第0922001089號函等歷次接管處分，自公告迄今均已逾3年，縱上訴人為利害關係人，上訴人遲至103年8月13日方提起訴願，顯已罹於訴願時效。又本件接管處分及歷次延長接管處分業於被上訴人101年7月2日作成終止接管處分之時失其效力，訴訟標的既已消滅，上訴人撤銷之訴欠缺訴訟利益，亦欠缺權利保護要件，起訴要件有所欠缺，應予駁回。至於就申請程序重開部分，上訴人當事人不適格，本即不得申請程序重開，且接管處分及歷次接管處分作成時間為90年間至92年間，上開處分均經財政部公告，前開處分亦因無人於各該法定救濟期間內提起訴願，迄於95年間已陸續確定，故上訴人申請程序重開已逾行政程序法第128條第2項期限。另本件並無發生新事實及新證據，上訴人申請程序重開亦與行政程序法第128條第1項第2款要件不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：查上訴人為中興商業銀行之股東，被上訴人以原接管處分接管中興商業銀行，依行為時銀行法第62條第2項規定，中央主管機關於派員監管或接管時，得停止其股東會、董事或監察人全部或部分職權。是接管處分對於上訴人就中興商業銀行股東權為部分限制，如有違法，而損害上訴人之權利，應認其有法律上之利害關係人，自得依行政程序法第128條規定，向被上訴人申請撤銷歷次接管處分及延長接管處分，及以被上訴人否准其申請而經訴願程序後，提起課予義務訴訟，請求救濟。被上訴人抗辯上訴人提起本件訴訟為當事人不適格，尚非可採。次查，上訴人據以申請程序再開之新證據即最高法院102年度台上字第1008號民事判決係於102年5月30日宣示，發回部分經臺灣高等法院以102年重上更㈠字第88號審理中，於102年8月21日進行第1次準備程序，身為該案件當事人之上訴人，尚難諉為不知，是上訴人自知悉上開民事判決之日起，至其於103年6月13日向被上訴人依行政程序法第128條第1項第2款規定申請重開行政程序，已逾該條第2項前段規定，自發生或知悉時起算3個月之期間，上訴人之申請於法自有未合。又上訴人所請求程序重開之歷次接管處分及延長接管處分，即自財政部於90年10月25日以台財融㈡字第0902000268號函指定中央存保公司為接管人，自90年10月25日起被接管，接管期限為5個月，至財政部於92年7月31日以台財融㈡字第0922001089號函中央存保公司，以為辦理中興商業銀行標售不良資產及後續讓與營業及資產負債事宜，自92年8月4日起指定該公司為中興商業銀行之接管人等，算至上訴人於103年6月13日申請重開行政程序，亦已逾該條第2項後段但書規定之5年期間，核諸上開規定及說明，上訴人申請行政程序重開，亦於法不合，被上訴人以原處分否准上訴人之申請，並無違誤。從而，上訴人請求被上訴人應作成准予撤銷上開歷次接管處分及延長接管處分，為無理由，應予駁回。又查本件既係財政部於90年10月25日以台財融㈡字第0902000268號函指定中央存保公司為接管人，自90年10月25日起接管中興商業銀行，接管期限為5個月，至被上訴人於101年7月2日以金管銀票字第10100122832號函中興商業銀行，自101年7月10日零時起終止接管，期間之延長接管處分詳如前述，而最高法院102年度台上字第1008號民事判決係於102年5月30日宣示，可知上訴人據以申請行政程序重開之新證據，於被上訴人作成歷次接管處分及延長接管處分時均尚未存在，核諸上開規定及說明，上訴人申請行政程序重開，亦於法不合。綜上所述，上訴人所述各節均不可採，被上訴人否准上訴人申請行政程序重開，並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：

（一）按「上訴不合法者，最高行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」為行政訴訟法第249條第1項所規定。而上訴制度，係在於使受不利益判決之當事人或訴訟關係人得有救濟之途徑，如未受不利益判決部分，自無利用此一救濟制度之必要。查上訴人上訴聲明第三項關於「被上訴人就上訴人103年6月13日申請程序重開事件，應作成准予閱覽影印政府資訊或卷宗」部分，未經原審判決，該部分上訴，依前揭說明，為不合法，且性質上無法補正，應予駁回。雖上訴意旨指摘原審於言詞辯論程序中，多次向上訴人訴訟代理人曉諭：「閱覽卷宗無法單獨主張」，並以：「關於請求閱覽卷宗部分，依原告103年6月11日聲請書內容，係主張因重開本件行政程序，故依行政程序法第46條第1項請求被告給閱卷證，關於這個部分的程序閱覽卷證，核屬行政程序中的附帶請求，本件已經進入行政訴訟程序，原告應轉換為被告有提出卷證之義務，無須就聲請閱覽卷宗部分為獨立訴訟之請求。」命上訴人之訴訟代理人「撤回訴之聲明二103年6月11日關於申請閱覽卷證之申請部分。」已然違反訴訟指揮權，更剝奪人民訴訟權云云。惟參諸原審104年9月2日言詞辯論筆錄第2頁至第3頁所載，原審固有行使上開闡明，惟並無逾越必要範圍，係由上訴人之訴訟代理人撤回關於申請閱覽卷證部分。況縱上訴人主張屬實，亦僅原審就該部分是否漏未判決應行補充判決之範疇，附此敘明。

（二）次按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」、「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條分別定有明文。上開行政程序法第128條規定，係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序權利之規範。又行政程序法第128條第1項第1款所謂行政處分所根據之事實或法律關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變；第2款所謂新證據，指行政處分作成時已存在但為當時所不知或未援用者，該新證據證明原行政處分所根據者係不正確之事實，係自始違法之行政處分；第3款所謂其他具有相當於行政訴訟法第273條第1項各款事由，可知在此涉及當事人爭議者亦係行政處分之自始違法。則在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之必要。且依行政程序法第128條所為之申請，應於法定救濟期間經過後3個月內為之；至該條第2項後段規定，係對於事由發生在後或知悉在後者，自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請，為申請除斥期間之限制。經查：㈠上訴人所請求程序重開之歷次接管處分及延長接管處分，即自財政部於90年10月25日以台財融㈡字第0902000268號函指定中央存保公司為接管人，中興商業銀行自90年10月25日起被接管，接管期限為5個月，至財政部於92年7月31日以台財融㈡字第0922001089號函中央存保公司，以為辦理中興商業銀行標售不良資產及後續讓與營業及資產負債事宜，自92年8月4日起指定該公司為中興商業銀行之接管人等處分。則上訴人未於法定救濟期間提起訴願、行政訴訟，該等接管處分及延長接管處分已確定，發生形式確定力。至於被上訴人101年7月2日以金管銀票字第10100122832號函中興商業銀行，自101年7月10日零時起終止接管，肇因中興商業銀行主要資產、負債暨營業（不含金融同業存款及拆款）於93年12月9日順利完成公開標售，並於94年3月19日零時起概括讓與聯邦商業銀行，被上訴人以中興商業銀行主要營業、資產及負債已概括讓與其他金融機構，目前除少數未結事項外，幾已無銀行業務或保留資產、負債等事務待處理，接管目的已完成，依金融機構接管辦法第14條第1項第3款規定，同意中央存保公司所報終止接管計畫所為之處分。自難據此即謂已發生形式確定力歷次接管處分及延長接管處分成為具有持續效力之行政處分。從而，原判決論以：「上訴人據以申請程序再開之新證據即最高法院102年度台上字第1008號民事判決係於102年5月30日宣示，發回部分經臺灣高等法院以102年重上更㈠字第88號審理中，於102年8月21日進行第1次準備程序，身為該案件當事人之上訴人，尚難諉為不知，是上訴人自知悉上開民事判決之日起，至其於103年6月13日向被上訴人依行政程序法第128條第1項第2款規定申請重開行政程序，已逾該條第2項前段規定，自發生或知悉時起算3個月之期間，上訴人之申請於法自有未合。又上訴人所請求程序重開之歷次接管處分及延長接管處分，即自財政部於90年10月25日以台財融㈡字第0902000268號函指定中央存保公司為接管人，自90年10月25日起被接管，接管期限為5個月，至財政部於92年7月31日以台財融㈡字第0922001089號函中央存保公司，以為辦理中興商業銀行標售不良資產及後續讓與營業及資產負債事宜，自92年8月4日起指定該公司為中興商業銀行之接管人等，算至上訴人於103年6月13日申請重開行政程序，亦已逾該條第2項後段但書規定之5年期間，上訴人申請行政程序重開，亦於法不合。被上訴人以原處分否准上訴人之申請，並無違誤。上訴人請求被上訴人應作成准予撤銷上開歷次接管處分及延長接管處分，為無理由，應予駁回。」等情，有如前述。揆諸前揭規定與說明，原判決於法尚無不合。且所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。是原判決雖未論斷歷次接管處分及延長接管處分是否為具有持續效力之行政處分，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。則上訴意旨指摘原判決就歷次接管處分及延長接管處分之性質為何？是否具有持續效力？若非具有持續效力之行政處分，何以自90年10月25日作成接管處分後，至101年7月10日零時起始終止接管？等各節均恝置不論，顯有判決不備理由之違背法令云云，尚無可採。㈡行政程序法第128條第1項第2款所謂「發現新證據」者，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張者為限。本院歷次確定判決均已闡述甚詳，且為一致之見解。而本件上訴人據以申請行政程序重開之新證據即最高法院102年度台上字第1008號民事判決，係102年5月30日宣示，於被上訴人作成歷次接管處分及延長接管處分時均尚未存在，核諸上開規定及說明，原判決因認上訴人申請行政程序重開，於法不合等情，並無違誤。至於刑事訴訟法第420條再審事由修正草案，該條第2項固修正為關於第1項第6款之新事實或新證據，係指判決確定前已存在或成立而未及調查斟酌，及判決確定後始存在或成立之事實、證據。惟刑事訴訟與行政訴訟原各有不同之再審事由，且與行政程序重開有別，尚難比附援引。上訴意旨指摘原判決未適用刑事訴訟法第420條再審事由修正草案規定，竟援引本院99年度判字第1161號判決意旨，將新事實或新證據限縮於「作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言」，顯有增加法律所無之限制，違反法律保留原則，而有判決違背法令云云，亦無足採。㈢另依上訴人關於行政程序法第128條重開程序事由之主張，其既不得依該條規定請求重開行政程序，是針對上訴人關於其所主張重開程序事由之實體爭執部分，本院即無再予審究之必要。至原判決駁回上訴人之訴之理由，雖與本院未盡相同，然其駁回之結論既無不合，仍應維持。

（三）綜上所述，原判決以上訴人向被上訴人申請行政程序重開，於法不合，被上訴人否准所請，並無違誤，判決駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。另上訴人上訴聲明第三項關於「被上訴人就上訴人103年6月13日申請程序重開事件，應作成准予閱覽影印政府資訊或卷宗」部分，未經原審判決，該部分上訴為不合法，已如前所述，爰於本判決併予駁回。

六、據上論結，本件上訴為一部分不合法，一部分無理由。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異