最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第69號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第69號

上訴人

普安堂 (原審參加人)

代表人

李鶯嬌

送達代收人

李榮台

訴訟代理人

詹順貴 律師

訴訟代理人

林育丞 律師

上訴人

新北市政府 (原審被告)

代表人

朱立倫

被上訴人

慈祐宮（媽祖宮） (原審原告)

代表人

陳圓光

訴訟代理人

劉志忠 律師

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國104年9月30日臺北高等行政法院103年度訴字第1181號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人普安堂於臺北高等行政法院（下稱原審）訴訟程序為本件上訴人新北市政府之獨立參加人，因被上訴人提起本件行政訴訟，係請求原審撤銷文化部民國103年6月18日文規字第1032019714號訴願決定及新北市政府103年1月2日北府文資字第1023397044號公告（下稱原處分），而獲勝訴判決。普安堂不服，具狀提起上訴，雖新北市政府來函表示不上訴，因其利害關係與普安堂一致，仍應認係為新北市政府提起本件上訴，本院爰逕並列新北市政府為上訴人(本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照)，先予敘明。

二、訴外人李長俊於100年11月29日向新北市政府提報將新北市土城區龍泉路47號「普安堂園區及悟源紀念步道」為古蹟。普安堂為該建造物所有人，經新北市政府所屬文化局通知，同意將該提報案中之建物列為古蹟，新北市政府乃於101年1月20日以北府文資字第1011095696號函普安堂有關系爭提報案，自即日起進入古蹟指定之審查程序，為暫定古蹟，並於101年2月17日辦理古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）專案小組現勘，並邀請普安堂及為該建造物坐落土地所有權人之被上訴人出席。新北市政府繼而於101年3月30日召開101年度第1次審議委員會，15位委員有11位出席，決議：「建議登錄『土城普安堂』為歷史建築（俟取得土地所有人同意後再行公告）。」新北市政府因此以101年4月26日北府文資字第1011590466號函（下稱前處分）送會議紀錄予普安堂及被上訴人，說明：「本案依審議委員會決議，於暫定古蹟期間（至101年7月19日期滿）請建物所有人土城普安堂與土地所有人新莊慈祐宮雙方自行協調，俟取得土地所有人同意後，再依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定辦理公告事宜，若雙方未能達成協議，俟暫定古蹟期間期滿，本案即不登錄歷史建築，並予結案。」嗣土地所有權人即被上訴人未同意該登錄而結案。普安堂於101年8月16日去函新北市政府表示有新事證，請新北市政府重新召開審議委員會，新北市政府於101年8月30日以北府文資字第1012364242號函覆普安堂，本件已依文化資產保存法與古蹟指定及廢止審查辦法於期限內完成審查，無重新召開審議委員會之必要。普安堂乃以新北市政府怠未將「土城普安堂」作成登錄文化資產，及不服上述新北市政府函覆內容，分別於101年9月25日及101年10月1日提起訴願，經文化部分別作成訴願駁回及訴願不受理之決定。其後，文化部以102年12月19日文授資局蹟字第10230102471號函（下稱文化部102年12月19日函）新北市政府稱：上開決議所附應取得土地所有人同意之條件，有違文化資產保存法第9條規定，請新北市政府儘速完成普安堂具歷史建築價值部分之文化資產登錄程序等語，新北市政府乃檢附有關普安堂歷史建築登錄案之相關說明文件，通知被上訴人及普安堂列席，於102年12月31日召開102年度第4次審議委員會，應到委員人數15人，經9位委員出席，會中決議：「101年3月30日新北市政府『101年度第1次古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會』第5案─土城普安堂指定登錄審議案決議：建議登錄為歷史建築（俟取得土地所有人同意後再行公告），同意刪除附帶條件，並修正刪除土城區祖田段1072地號1筆，俟核定後公告。」新北市政府乃依上開會議決議，以原處分公告登錄「土城普安堂」為歷史建築。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審以103年度訴字第1181號判決（下稱原判決）認被上訴人之訴有理由，將訴願決定及原處分均撤銷。普安堂不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：（一）普安堂於101年9月25日針對未登錄歷史建築之行政處分不服，同年10月1日針對未重啟古蹟歷史建築審議程序之行政處分不服，向文化部分別提起訴願，分遭駁回及不受理之決定確定。依訴願法第95條規定，新北市政府及文化部均不得變更或撤銷。新北市政府於103年1月2日以原處分將「土城普安堂」登錄為歷史建築，違反訴願法第95條規定。（二）普安堂舊堂合院磚造建築部分係為磚造平房，其屋頂及內部隔間、梁柱均已完全傾壞，雜草叢生，故普安堂舊堂部分並不符文化資產保存法第3條及同法施行細則第2條第1項規定之要件，原處分將合院磚造建築之正身壁體指定為歷史建築，顯違反上述文化資產保存法相關規定。（三）普安堂無權占用被上訴人之土地面積，已經民事法院測量並判決確定在案。新北市政府未予詳查該建造物實際占用之土地地號、面積，亦未通知全部土地所有權人到場表示意見，遽將第1029、1046、1061、1065、1067、1068、1073、1074地號土地全部面積高達144,048.81平方公尺，均列為公告歷史建築定著之土地及面積，違反行政程序法第5條規定，顯有重大瑕疵。（四）新北市政府於91年間，就平溪鄉（現改制為平溪區）「太子賓館」作成「俟協調產權所有人同意後，即行辦理指定公告行政作業」；又臺中市政府於102年10月間，就「樹德山莊」申請指定古蹟或登錄歷史建築案，由於不同意之土地所有權人持有面積超過總面積一半以上，臺中市政府乃為不指定古蹟，亦不登錄歷史建築之處分。然新北市政府竟推翻前處分另為原處分，有違行政程序法第6條規定之平等原則。（五）文化部以不相干之文化資產保存法第9條規定，稱前處分所附條件違法，屬違法濫權。況依地方制度法第18條、第75條第2項規定，本件乃屬新北市政府自治事項，文化部自應予以尊重，不得任為干涉，縱使文化部認為前處分所附條件違法，亦應報請行政院予以撤銷或廢止、變更等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、新北市政府則以：（一）本件審議委員會於101年3月30日之決議附有「俟取得土地所有人同意後再行公告」，依文化部102年12月19日函說明二意旨，經再次提送相關資料予審議委員會加以審議，並由審議委員會本於其專業判斷，重新作成決議，撤銷前開「俟取得土地所有人同意後再行公告」之條件，乃屬審議委員會合理性之專業判斷，符合行政程序法第117條第1項前段之規定並無被上訴人指摘違法情事。新北市政府因文化部來函，方將相關資料提送審議委員會加以決議，不違反平等原則。（二）新北市政府因應102年12月31日「刪除所附取得土地所有人同意後再行公告」之部分撤銷違法附款後，依原處分指定為歷史建築，被上訴人所請求撤銷者，僅係針對102年12月31日決議撤銷違法附款之會議決議，與系爭歷史建築指定審議過程是否違法無涉。（三）本件指定歷史建築之標的，並非「合院磚造建築之全部」，而係載明「正身壁體」，其餘包括門、步道、石刻等部分，亦均係為指定為歷史建築之標的，前開建築之內部並「非」指定為歷史建築之部分。至原處分之定著土地之地號及面積記載一欄，並非指「使用面積」，而係歷史建築坐落土地地號之土地資訊（面積），依法僅能公告系爭定著土地之面積，而無測量標示具體坐落面積之依據，且公告面積係經審議委員討論後決議依地號全部面積登記。而被上訴人土地雖遭指定為歷史建築用地，惟其周邊開發均無任何法令之限制，且全部土地均享有減免地價稅及房屋稅之優惠，實無違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

五、普安堂陳述則以：（一）文化資產保存法並未規定建造物所有人向主管機關申請指定古蹟，或主管機關於指定時，須取得土地所有人之同意，惟依地方自治權責，主管機關於指定前仍應盡力協調雙方意見。被上訴人非但未派員出席101年9月21日協調會，且從未參加政府舉辦之媽祖田土地協調會，新北市政府自不應使被上訴人侵犯普安堂之權益。（二）本件係文化部認定前處分所附條件違法，而要求新北市政府所屬審議委員會加以審議，該委員會乃就前處分所附條件加以審議後予以廢棄，使原未生效之歷史建築登錄處分發生效力，故本件原處分係依行政程序法第117條規定所為之職權全部或一部撤銷。（三）古蹟或歷史建築之審定非僅涉及古蹟或建造物之本體，尚包括整體「場域」之探討，普安堂申報古蹟，即係在有形文化資產之場域中探究其無形文化資產價值。有關土地所有人權益，可參考臺北市○○街歷史建築依文化資產保存法第35條做土地容積移轉，或依同法第24條由政府為土地徵收補償。（四）「土城普安堂」歷史建築係經審議委員會依法審議通過後，依文化資產保存法第15條及歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定，由新北市政府審查登錄後辦理公告，並報文化部備查，所有程序均通知被上訴人列席表達意見，以示公平，本件實符合文化資產保存法立法精神及第9條規定。被上訴人若有開發需要可自行向新北市政府審議委員會或相關單位提出申請分割及協調，而非指控普安堂損害被上訴人之權益等語。

六、原判決將訴願決定及原處分予以撤銷，係以：（一）新北市政府於原審所指之範圍圖，乃只有標示地號之複丈成果圖，並未登載具體占用面積，難認審議委員會有針對系爭歷史建築所占用土地面積及就非屬於歷史建築所占用之相同地號其他部分土地面積，均有登載為系爭歷史建築定著土地面積之必要性予以討論。再參酌新北市政府以102年12月25日開會通知就召開102年第4次新北市政府審議委員會─土城普安堂登錄歷史建築案時，所事先檢送委員之會議議程簡報資料，可知該次審議委員會未說明圖示範圍外之土地，何以係屬系爭歷史建築文化資產價值保存必要而不可分割之範圍，即逕為同意刪除附帶條件，並修正刪除土城區祖田段第1072地號1筆，俟核定後公告之決議，依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法規定及說明，於法即有未合。（二）新北市政府於原審首度提出之答辯狀稱：系爭公告內有載明歷史建築之定著土地地號及相關面積，與系爭指定為歷史建築之實際範圍間無涉等語，復見審議委員會是否果如新北市政府所稱，已就公告之面積中非屬系爭歷史建築現實占用之部分，審議乃文化資產價值保存必要及不可分割範圍，實有可疑。本件迄至原審言詞辯論終結時，既無從得知審議委員會以何理由認系爭歷史建築所定著土地之面積，應及於其定著地號土地之其他非現實占用部分，則原處分將系爭歷史建築定著地號土地之全部面積納入處分範圍，此判斷要係出於恣意濫用，堪以認定。

（三）系爭歷史建築定著之第1029、1065、1073、1074等地號土地，被上訴人以遭普安堂無權占用部分，經民事法院判決普安堂應將所占用部分土地上之地上物拆除，並將該部分土地返還被上訴人確定在案，其後被上訴人聲請強制執行，因執行標的物部分經新北市政府指定為歷史建築，臺灣新北地方法院乃函請新北市政府提供原處分所指土城普安堂中有關「合院磚造建築現存之正身壁體」之範圍，仍經該院依強制執行法第10條第3項規定，予以延展執行等事實，已見被上訴人財產權因原處分受限之情。另依文化資產保存法第22條及內政部依該規定授權訂定之「古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法」第3條第1項規定，且見歷史建築公告之定著土地面積多寡，亦可能涉及使用分區變更管制之範圍。是原處分公告之系爭歷史建築定著土地面積，審議委員會未依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法規定，確實審議該建築事實上所占用之面積及基於歷史建築文化資產價值保存必要與不可分割範圍，顯然違法，而非僅係登載錯誤之更正問題等由，為其判斷之論據。

七、本院查：（一）按為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，訂有文化資產保存法。依該法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（依101年5月15日行政院院臺規字第1010131134號公告，本條項所列屬「行政院文化建設委員會」之權責事項，自101年5月20日起改由「文化部」管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」第15條第1項、第2項規定：「（第1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」同法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」又前揭文化資產保存法第3條第1款稱為文化資產之「歷史建築」、「古蹟」等，係屬不確定法律概念，且得否指定為該等文化資產，明顯屬於高度專業範疇，有賴專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，是同法第6條第1項規定主管機關應設相關審議委員會為審議，並於依該條第2項授權訂定之文化資產審議委員會組織準則第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數三分之二。」第4條規定：「（第1項）審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。（第2項）主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第6條規定：「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於二分之一。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條規定：「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」（二）本件原處分公告「土城普安堂」登錄為新北市歷史建築，於公告事項四、歷史建築及其所定著土地之地號及面積記載：「㈠歷史建築本體：外山門及現存石砌步道、山壁石刻、合院磚造建築現存之正身壁體。㈡定著土地之地號及面積：土城區祖田段第1029地號（面積130,851.88平方公尺）、1046地號（面積1,209.82平方公尺）、1061地號（面積909.59平方公尺）、1065地號（面積149.18平方公尺）、1067地號（面積349.94平方公尺）、1068地號（面積2,446.57平方公尺）、1073地號（面積7,426.85平方公尺）、1074地號（面積704.98平方公尺），面積共計144,048.81平方公尺。」然現實上系爭歷史建築，其中關於合院磚造建築現有之正身壁體部分，實際係占用上述1073地號面積41.04平方公尺、1074地號面積213.87平方公尺、1029地號面積22.71平方公尺，合計占用面積為277.62平方公尺；外山門部份（即複丈成果圖所示之內山門）占用之土地為上述1029地號面積3.17平方公尺、1067地號面積3.01平方公尺（非被上訴人所有）及1065地號面積1.54平方公尺，合計僅為7.72平方公尺，系爭歷史建築公告之定著土地面積並非其事實上所占用之面積，而係該歷史建築定著土地地號登記之全部面積，實際占用面積與公告面積且相差逾百倍等情，乃原審本於職權調查證據後認定之事實，核與證據法則與論理法則均屬無違，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。（三）再按法院對審議委員會就文化資產認定之專業判斷，固予一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。核審議委員會對上揭文化資產之審查，既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵。欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。原審進而以：新北市政府以102年12月25日開會通知就召開102年第4次新北市政府審議委員會─土城普安堂登錄歷史建築案時，所事先檢送委員之會議議程簡報資料，其中有關：「三、修正『歷史建築及其所定著土地之地號及面積』：原地號及面積為普安堂全區範圍；修正之地號及面積為具歷史建築價值之範圍【按僅將土城區祖田段第1072地號剔除，其餘有關土城區祖田段第1029地號（面積130,851.88平方公尺）、1046地號（面積1,209.82平方公尺）、1061地號（面積909.59平方公尺）、1065地號（面積149.18平方公尺）、1067地號（面積349.94平方公尺）、1068地號（面積2,446.57平方公尺）、1073地號（面積7,426.85平方公尺）、1074地號（面積704.98平方公尺）部分均相同】」，乃係登載普安堂歷史建築定著土地地號登記之全部面積；惟由同次會議所附之「外山門及石砌步道範圍圖」、「普安堂園區範圍圖」，明顯可見經標示登錄為歷史建築之普安堂園區、外山門及石砌步道範圍圖，並未涵蓋土城區祖田段第1029、1046、1061、1065、1067、1068、1073、1074地號土地全部面積，該次審議委員會並未說明圖示範圍外之上開土地，何以係屬系爭歷史建築文化資產價值保存必要而不可分割之範圍，即逕為同意刪除附帶條件，並修正刪除土城區祖田段第1072地號1筆，俟核定後公告之決議，顯與前揭歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法規定及說明未合為由，認審議委員會之判斷出於恣意濫用而違法，因將原處分及訴願決定撤銷，亦於判決理由欄詳加說明認定之依據及得心證之理由，經核於法尚無違誤。（四）依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」故行政法院原應依職權主動探知事實；於撤銷訴訟及為維護公益必要，且應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束；又我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審理，有關裁判前提之事實，高等行政法院應有義務本於職權自行查明，使案件成熟達於可裁判之程度，始得為終局判決。故當事人未聲請調查之證據，固得本於職權調查；當事人聲請調查之證據，如與判決結果不生影響，亦得於判決理由說明不予調查之理由。普安堂上訴意旨略以：原審漏未調取101年3月30日及102年12月25日兩次審議委員會審議過程之「錄音」、「委員發言要點」及「評議內容」，即認定該兩次審議委員會未就系爭歷史建築物所占用之相同地號其他土地面積登錄為定著土地面積之必要性予以討論，過於速斷，且原審非不得以「現場履勘」方式確認審議委員會同意以系爭建築物或步道所坐落地號土地全部面積予以登錄為定著土地面積之合理性，有應調查證據未調查及判決理由不備之違法云云。然查，前處分暨檢附之審議委員會101年3月30日101年度第1次大會會議紀錄及102年12月25日北府文資字第1023360210號開會通知單暨檢附之102年12月31日會議議程影本均附於原審卷一，並經原審於審理中提示調查及言詞辯論，兩造就此部分並無爭執，普安堂於原審亦未聲請調取錄音檔或赴現場履勘，而上開會議紀錄之記載何以會與事實不符，而有調取錄音檔或履勘之必要？普安堂亦未能釋明或證明以實其說，其任意揣測並空言主張原審未依法調查證據及原判決理由不備，自非可採。從而，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第3項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異