最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第238號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第238號

上訴人

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

林克銘

訴訟代理人

蔡朝安律師

訴訟代理人

李益甄律師

訴訟代理人

柯宗佑律師

被上訴人

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉律師

　陳雅憶律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年11月3日高雄高等行政法院104年度訴字第59號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係前臺灣碱業股份有限公司安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址（下稱系爭場址）之污染行為人，依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第16條第1項規定提出污染整治計畫（下稱原整治計畫），經被上訴人於民國98年4月7日核定後據以實施。嗣因2次污染疑慮、暫存空間不足等問題，上訴人提出污染整治變更計畫（下稱整治變更計畫），亦經被上訴人於101年7月19日核定在案。依整治變更計畫內容，上訴人應於102年第4季即102年12月31日達成污染面積縮減45％之階段目標，惟其未達成，被上訴人認其違反土污法第22條第1項規定，乃於103年2月10日依同法第38條第2項第3款規定，裁罰新臺幣（下同）20萬元，並限期上訴人於103年3月31日完成補正，屆期仍未補正者，將按次處罰。上訴人屆期仍未補正，被上訴人於103年8月20日再依上開規定，裁罰60萬元及環境講習4小時（下稱原處分），上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠依原審另案104年訴字第16號判決之認定，上訴人須完成海水池B區整治始能達成污染面積減量45％之目標，須完成海水池B區及A區之整治始能達成污染面積減量71％之承諾。被上訴人於103年5月27日針對上訴人未達污染面積縮減71％為處分，又以原處分針對污染面積未縮減45％為裁罰，此際上訴人皆尚未完成海水池B區之整治。則在103年5月27日處分限改日期105年12月31日屆至前，不應針對相牽連、完工期程有先後之分之「海水池B區整治」工項再為裁罰，故原處分違反一行為不二罰原則。㈡101年1月9日提案簡報及同日中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組（下稱推動小組）第28次之審查會議，皆僅為雙方就整治變更計畫如何訂定交換意見之階段，兩造間之權利義務最終仍應以101年7月19日核定之整治變更計畫內容為準。而整治變更計畫內容第ⅩⅣ頁固於時間的長條圖上出現「污染面積縮減45％」之文字，然該表列有無數細項，多數僅為整治進度之預估期望值，並非所列之細項皆為承諾查核點，仍應參看其他記載。且與變更前之內容相較，完全未變動原整治計畫之查核點，仍維持第5年71％及第9年91％之查核點；又整治變更計畫既已於多處記載「原承諾查核點不變」，即應認並未於原整治計畫之原有查核點以外新增任何查核點。由上訴人於100年、101年皆未達成提案簡報所載污染面積縮減27％及35％之查核點，被上訴人未加以裁罰，即可證之。原審另案104年度簡上字第35號判決逕將污染面積縮減27％、35％、45％等預估期望值認定為承諾查核點，顯忽略其所舉簡報內容及推動小組第28次審查會議上訴人回覆內容均係在整治變更計畫於101年7月6日（應為101年7月19日之誤）核定前所提出，並未納入整治變更計畫內容。該判決既有違誤，其所認定之事實即不應於本件繼續採用。㈢依行政院環境保護署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋（下稱環保署97年11月20日函），預定進度與實際進度不符時，須先考量污染改善狀況，若污染改善成效不佳，始得裁罰。而所謂污染改善成效不佳，係指「指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢」。海水池B區汞污染總量原為9,275kg，已移除9,144.3kg，移除率達98.5％，戴奧辛之移除率亦達84.4％，污染物濃度顯著下降，並無污染改善不佳之情形。原處分僅以上訴人未完成污染面積減量45％之表面數據，未深究上訴人於系爭場址所為減少污染之相關執行成效及污染改善情況，逕予裁罰，顯有違誤。㈣上訴人於103年1月28日已通過海水池B區自主驗證，被上訴人至103年3月17日方進場驗證採樣，並於103年5月13日始函知上訴人驗證結果未予通過，則於收受該函前，上訴人主觀上認為已依限完成整治進度，自無從得知驗證結果而於103年3月31日限改日期前再為補正，是上訴人對違反行政法上義務之客觀構成要件並無認知。另本件海水池為封閉水體導致再懸浮現象較國外案例嚴重，有其特殊之困難，難以完全複製國外成功之經驗，是推動小組專業委員於103年8月25日即認定系爭場址具「特殊性」且全球欠缺整治技術與經驗。則上訴人於國內外皆無相同案例可參考之情形下，於實際執行疏浚前，對於「再懸浮現象遠較預期嚴重」一事難認有預見可能性。本件未達成預定整治目標乃因客觀上科學技術之限制，非因上訴人主觀之怠惰，上訴人並無非難可責性，依行政罰法第7條即不應處罰。㈤「要求上訴人於103年3月31日完成海水池B區整治在當時科學技術下並無期待可能性」此一客觀事實從原處分作成時乃至現在，皆持續存在。而被上訴人核定之整治計畫第2次變更計畫（下稱第2次變更計畫）僅如同鑑定報告，以專業之角度認定該項早已存在之事實而已，並非基於處分後新發生之事實始變更海水池B區之整治期限至107年底。被上訴人主張第2次變更計畫為處分作成後新發生之事實毋庸審酌，自有違誤。又該第2次變更計畫之申請，推動小組委員亦認為海水池B區整治變更計畫所定期限不合理，始於第2次變更計畫延長整治期限。則被上訴人稱其核定第2次變更計畫係為求整治計畫得以繼續推展，並非鑑定海水池B區是否存在技術困難無法整治云云，並非可採。㈥被上訴人未依行政罰法第18條規定，衡酌客觀上造成海水池B區暫時未通過驗證之原因，僅機械式操作違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污法裁罰基準），單以期限為考量一律裁處加計40萬元，乃屬裁量怠惰等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷。」之判決。

三、被上訴人則以：㈠上訴人未於102年第4季完成污染面積縮減45％之目標，被上訴人於103年2月10日裁罰20萬元並命其於103年3月31日前完成補正，該處分業經原審另案104年度簡上字第35號判決認定合法。本件訴訟客體乃上訴人未依限於103年3月31日前完成改善，被上訴人依土污法第38條第2項規定所為之按次處罰（即原處分），上訴人訴請撤銷事後所為之原處分，卻一再爭執103年2月10日所為處分之實質合法性，於法不合，故所為整治變更計畫是否有新增100年至102年之查核點、命改善之期限是否合理等主張，並非本件審理之範圍。㈡被上訴人103年2月10日所為裁罰並限上訴人於103年3月31日前完成改善之處分，係督促上訴人完成污染面積縮減45％之義務，並非再針對上訴人未於102年第4季達成縮減污染面積45％之行為處罰，故原處分性質應為執行罰。況查核點設置之目的係為使主管機關於整治過程中能監督整治責任人有無逐步履行其擬定之整治期程，各個查核點之行為義務自應分別觀之，分屬不同季之查核點，其行為義務自應分別認定，屬不同之行為義務，與不罰前後行為無涉，更無違一行為不二罰原則。上訴人應於103年3月31日前完成補正之義務，與其應於102年12月31日前完成縮減污染面積45％及應於103年5月20日前完成污染面積縮減71％，戴奧辛污染總量降低82％之整治目標，係屬不同之行政法上義務，縱認按次處罰為秩序罰，被上訴人分別處罰，亦與一事不二罰原則無違。㈢上訴人於98年5月所提之整治計畫，即分別設有污染面積縮減20％、71％、91％及100％等階段性目標。其申請變更整治計畫時，除維持原整治計畫所設之查核點外，另承諾新增100年、101年及102年之查核點（分別為27％、35％及45％），並明文納入其整治計畫內，且經被上訴人核定，則該整治期程查核點之設定，自有拘束上訴人之效力。上訴人依整治變更計畫應於102年第4季完成污染面積縮減45％之目標，惟其僅完成36.4％，且未於103年3月31日限期前達成45％之改善目標，被上訴人依土污法第38條第2項第3款裁罰，於法有據。至上訴人是否於100年及101年底達成縮減污染面積27％及35％之計畫期程，與被上訴人是否加以裁罰並無必然關係。上訴人以被上訴人就其未於100年及101年達成縮減污染面積27％及35％之查核點均未予裁罰，主張污染面積縮減27％及35％並非查核點，顯不足採，亦與事實不符。㈣污染面積縮減45％之計算係以全場址污染面積縮減之總量合併計算，上訴人未能完成海水池B區之整治，仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量「總和」達成45％之整治目標。上訴人自102年1月28日後至102年12月31日止近1年之時間均無具體之整治進度，卻將未能達成該目標之原因歸於單一工項，顯係推諉之詞。上訴人既未於限期103年3月31日前改善完成污染面積縮減45％之目標，被上訴人依法自得予以裁罰。至上訴人於103年5月提出之海水池B區污染整治檢討報告，係由其自組之團隊自行作成，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，其所得數據令人質疑。㈤被上訴人103年2月10日限上訴人於103年3月31日前完成改善污染面積縮減45％後，上訴人始於103年2月14日提送第2次變更計畫，並大幅度調整整治計畫，故該次變更計畫顯係於處分作成後新發生之事實。又被上訴人核定第2次變更計畫係為求整治計畫得以繼續推展，並非鑑定海水池B區是否存在技術困難無法整治。被上訴人103年2月10日所為處分之合法性既經法院判決確定，無容上訴人於本件訴訟再行爭執，且上訴人並未舉證證實海水池B區有何整治技術之困難，致影響海水池之整治期程，僅空言泛稱再懸浮現象超出整治變更計畫之預期，使再次疏浚的量較預期為多，且海水池現場風勢強勁會將該疏浚中的懸浮物吹送至已疏浚好之區域造成再次污染云云，實無足採。㈥系爭場址污染極為嚴重，周遭環境均遭受汞及戴奧辛污染，嚴重危害生態環境及人民之健康，整治計畫係由上訴人自行提出，依法自應嚴格遵守整治進度，儘速完成污染整治。惟上訴人自98年起，屢有未依整治期程執行之行為，經被上訴人多次裁處，並經法院維持在案。上訴人未於102年第4季達成污染面積縮減45％之整治目標，被上訴人於103年2月10日裁罰法定最低罰鍰20萬元，復因上訴人未於103年3月31日限期內完成改善，被上訴人遂依前次裁罰金額20萬元加計40萬元共裁罰60萬元，符合土污法裁罰基準附表第11項次之裁罰基準，並無裁量瑕疵之情事等語，資為抗辯。

四、原判決係以：㈠上訴人未依整治變更計畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45％之目標，經被上訴人認定其違反土污法第22條第1項規定，而於103年2月10日依同法第38條第2項第3款規定裁罰20萬元，並限期於103年3月31日完成補正及依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時。上訴人循序提起行政訴訟，臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）以103年度簡字第38號判決駁回，經原審以104年度簡上字第35號判決維持而告確定。上開裁罰處分具有存續力，且為本件被上訴人以上訴人未於103年3月31日限期屆滿前完成補正而按次處罰之先決問題，既經判決確定，對於其他機關或第三人均發生拘束效果，法院無從再予審酌，亦不得對確定處分所確認之事實為不同認定。上訴人以整治變更計畫並未新增污染面積減量45％查核點，主張被上訴人不得以其有違反經核定之整治變更計畫，予以裁罰云云，係就被上訴人對其未於102年第4季達成污染面積縮減45％所為之裁罰處分，重為爭執，於法無據。㈡依土污法第38條第2項第3款「為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行，爰增訂本項罰責。」之立法理由可知，該條所指之罰鍰及按次處罰，其目的均屬課予污染行為人不按整治計畫內容執行及未遵守限期改善義務之非難，自屬行政罰（或稱秩序罰）。該條「按次處罰」所追究者，即係污染行為人過去違反限期改善義務之行為責任。而經核定之整治計畫內容原即存有數項執行工項或步驟，每項執行工程項目中又有眾多工程細項，每一主要執行工項預定完工時點，應即為污染行為人向主管機關表明其預定按整治計畫執行之內容，並各自成為土污法第38條第2項第3款之獨立公法義務。同條所謂之「按次處罰」，則是於前揭各自獨立之公法義務之外，因污染行為人受前次違章行為裁處時，由主管機關另行課予新的限期改善義務。雖後階段執行工項必然包含前階段已完成之各項執行工項，然各個執行工項預定之竣工時程仍不妨礙其成立個別不同、且均屬土污法第38條第2項第3款之獨立公法義務。上訴人因未於102年12月31日完成縮減污染面積達45％之目標，致有未按整治變更計畫執行之違章情事，被上訴人於103年2月10日裁罰並限其於103年3月31日前完成補正，上訴人即因而產生應於103年3月31日前補正縮減污染面積達45％之新的行政法上改善義務，然上訴人直至103年5月5日就該執行整治工項未有進展，系爭場址縮減之污染面積比例仍維持36.4％，自違反前揭限期改善義務，而構成土污法第38條第2項第3款規定按次處罰之要件。被上訴人固於原處分對上訴人前揭違章行為按次處罰前，曾於103年5月27日另以上訴人未按整治變更計畫內容執行完成縮減污染面積達71％，致有未按整治變更計畫執行之違章行為而裁罰，然其處分客體與原處分係追究上訴人違反被上訴人103年2月10日所定限期改善義務之違章行為不同，且各自獨立，不生一行為受主管機關2次處罰之結果。㈢因修正前土污法第11條第4項、第36條等規範之處罰態樣並不明確，且裁罰金額較重，環保署乃以97年11月20日函釋，闡釋應如何認定未依控制計畫實施之裁罰基準。而修正後之土污法第38條第2項第3款已明定控制計畫或整治計畫實施者未依該法第22條第1項主管機關核定之整治計畫內容實施者，處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰之明確違章行為態樣，則環保署前揭函釋自不足為修正後土污法第38條已明定之裁罰基準所繼續援用。況原處分已載明上訴人違章行為態樣係未按被上訴人103年2月10日裁處書所定限期改善義務實施，上訴人亦確實未於103年3月31日前完成縮減污染面積達45％之要件，自已該當土污法第38條第2項第3款之按次處罰條件，且該條並未要求主管機關需另行衡量污染行為人有無該當「執行改善成效不佳」之處罰要件，上訴人援引前揭環保署函釋顯有違誤。㈣上訴人未於102年第4季達成污染面積縮減45％之整治目標，被上訴人於103年2月10日裁罰法定最低罰鍰20萬元，復因其未於限期103年3月31日前完成補正改善目標，被上訴人依前次裁罰金額加計40萬元予以裁罰60萬元，符合主管機關行政裁量權；且系爭場址之汞及戴奧辛污染極為嚴重，嚴重威脅附近居民之生命及健康。又整治計畫係由上訴人自行提出，自應遵守其整治進度，儘速完成污染整治。惟上訴人自98年開始執行整治計畫起，屢有未依整治期程執行之違犯行為，其中未按整治計畫執行縮減面積20％部分，亦經被上訴人裁罰，且經本院判決維持在案。而於被上訴人為103年2月10日裁處書前，上訴人亦自陳應於102年12月31日前完成海水池B區之底泥整治作業以達縮減面積達45％之目標，卻因其於103年2月14日另行申請第2次變更計畫，致有意怠於履行其應限期改善之義務，且直至103年5月間仍維持縮減污染面積僅達36.4％，被上訴人於法定裁量權限內裁罰60萬元，依行政罰法第7條第1項、第18條第1項、土污法裁罰基準附表第11項次之裁罰基準等規範，並無裁量瑕疵或違反比例原則之情事。㈤依推動小組101年1月9日第24次審查會會議紀錄及上訴人所提海水池B區底泥整治計畫書可知，上訴人於提出海水池B區底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良，再懸浮現象並非上訴人所指不可控制或事先難以預知之因素。上訴人自101年第2季即已著手處理海水池B區底泥整治作業，預定102年第2季即102年6月30日完成，期間長達1年，惟於被上訴人複驗不合格前，上訴人從未表示海水池B區有何等疏浚困難情事，卻於收受被上訴人103年5月13日之驗證結果通知函文後，方於其自製之海水池B區污染整治檢討報告中表述該區水域整治不易，則海水池B區究否存在疏浚困難，誠有疑義。上訴人於長達1年半之整治期間，不僅從未表明其疏浚疑義，反而能於102年12月20日確定疏浚完成並提出竣工報告，但卻於被上訴人複驗不通過後，立即表示海水池B區有嚴重之疏浚困難，如非上訴人自主驗證報告不盡確實，即有可能係其並未確切落實海水池B區之整治方法及作業程序。又依上訴人自製之海水池B區污染整治檢討報告所示，其於102年12月間辦理海水池B區底泥整治竣工作業之自主驗證採樣時，係採岩心式取樣，採集池底表層15公分深度之底泥樣品，而被上訴人103年3月複驗之採樣，則採集池底表層約略1至2公分之底泥樣品，因而導致上訴人自主驗證結果在58個網格採樣點上均符合整治標準，被上訴人驗證結果有15個採樣點卻高達11處採樣點根本不符整治標準，甚且超出整治標準甚高；上訴人於被上訴人103年3月進行複驗採樣前，即於同年2月14日再行申請變更整治計畫，要求延長海水池B區整治時程至107年底，以便將海水池B區提高底泥清理標準，並盡可能維持水域模式等情，均足見其於102年12月底顯已知悉其就海水池B區底泥整治作業無法屆期清理完成，然為避免遭裁罰，除一方面仍於103年1月作成海水池B區底泥整治竣工報告外，他方面復積極撰寫第2次變更計畫之申請文件，且不再進行海水池B區之底泥整治作業，僅盡力促使審查委員同意其第2次變更計畫以便獲取被上訴人之核定。上訴人主張於收受被上訴人103年5月13日驗證結果通知函前，其主觀上皆認為其已依限完成整治進度，無從得知驗證結果而於103年3月31日限改日期前再為補正云云，顯與前揭查證事實不符，益證其因提出第2次變更計畫之申請，確已無意執行其自認整治計畫內容尚未明確之作業事項。另被上訴人於原處分所指違章事實發生後，事後同意海水池B區整治工作展期，無非係以上訴人擬定之整治計畫得以繼續推展及負責清除為必要。其所核定之第2次變更計畫，原本即繫諸於上訴人自身清運、整治能力之考量，是以上訴人自認有技術執行困難而申請變更整治計畫，與海水池B區是否實際存有疏浚困難之情，係屬二事。㈥綜上，原處分以上訴人未履行被上訴人限期於103年3月31日前補正縮減污染面積達45％之義務，依土污法第22條第1項、第38條第2項第3款等規定按次處罰，裁罰60萬元，及依環境教育法第23條第2款裁處環境講習4小時等情，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠98年5月核定之原整治計畫，其查核點明訂為第2年污染面積縮減20％、第5年縮減71％及第9年縮減91％，而101年7月6日(應為19日)核定之整治變更計畫，亦維持該等查核點並未變更，此觀「整治計畫變更對照表」及推動小組歷次審查整治變更計畫之會議紀錄自明。原判決僅憑上訴人於申請變更計畫時提出之簡報內容及被上訴人之函文即逕認污染面積縮減45％為上訴人新增之查核點，所為事實認定顯忽略卷內其他有利於上訴人之證據，有判決違反證據法則及論理法則之違法，亦有判決不備理由之違背法令。㈡被上訴人於103年2月10日以上訴人未達污染面積縮減45％而裁罰20萬元，又於103年5月27日再以上訴人未達污染面積縮減71％裁罰100萬元，並定105年12月31日為限改日期。而於本件，污染面積縮減45％係指完成海水池B區整治，污染面積縮減71％，則指應完成海水池B區及海水池A區之整治，乃原審另案104年訴字第16號判決所肯認之事實。即污染面積縮減45％之裁罰係對未完成海水池B區整治為之，污染面積縮減71％之裁罰則係對未完成海水池B區及A區整治為之，則後者之違反事實自包含前者在內。上訴人未完成海水池B區整治之行為，同時違反未於103年5月20前完成污染面積縮減71％（基於整治變更計畫所生）及「未於103年3月31日前完成污染面積縮減45％」（基於限期改善義務所生）之義務，依行政罰法第24條規定，本應從一重裁處即可，上訴人因未於103年5月20前完成污染面積縮減71％而遭被上訴人於103年5月27日裁罰，原處分仍對其所包含之違反事實為裁處，自違反一行為不二罰原則。原判決以限期改善義務迥異於整治計畫之所生之各項履行義務為由，認本件不生一行為不二罰之問題，顯有判決不適用行政罰法第24條之違背法令。㈢整治海水池A區與海水池B區污染物之方式及所遭遇之技術困難皆相同，且污染面積縮減45％及71％屬相牽連之工項。而依整治變更計畫，污染面積縮減71％之查核點係自污染面積縮減45％翌日起算4個月20天，被上訴人既於103年5月27日將海水池A區之整治完成期限展延至105年12月31日。則海水池B區之整治完成期限亦應往前回推4個月又20日即105年8月11日始符法理。原處分提早至103年8月20日即對海水池B區為裁罰，實非達成行政目的之正當手段。原判決以本件各個執行工項預定之竣工時程為獨立公法義務，維持原處分，實有適用土污法第38條第2項不當及不適用行政程序法第6條平等原則之違背法令。㈣若函釋意旨無誤，嗣因修法後不宜再適用，主管機關應宣告該函不再援用。然土污法自99年修正後迄今已逾5年，環保署仍未另以函文宣告不再援用該署97年11月20日函，足證該函意旨於現行法仍有適用。原判決稱環保署97年函釋於土污法修法後不應繼續援用云云，即不足為採。況修正前土污法第36條並未要求須衡量執行成效，環保署97年11月20日函仍將之視為裁罰前應考量之重要衡量因素。行政罰法第18條規定裁罰應審酌所生影響等抽象因素，於污染整治案件之情形，執行成效毋寧係衡量該等抽象因素之具體指標。原判決徒以土污法第38條第2項第3款並未要求主管機關衡量污染行為人之執行成效，即謂裁罰前無須審酌云云，有適用行政罰法第18條不當之違法。㈤上訴人申請第2次變更計畫，除將海水池B區之整治期間由原本之1年延長至5年外，亦申請戴奧辛減量82％之工項由105年底延後至107年底，然後者遭推動小組以105年底完成尚屬合理為由予以否決。可知，推動小組委員亦認為「整治變更計畫」所定期限不合理且有技術困難之工項，始能於第2次變更計畫延長整治期限。原判決卻以上訴人自認有技術執行困難，即得於變更計畫時申請延長該工項期限為由，認定推動小組委員於第2次變更計畫同意大幅展延海水池B區之整治期限，不得作為海水池B區整治有技術困難之依據，並執此認定上訴人仍可歸責。原判決顯有認定事實未憑卷內證據，進而違反證據法則之違背法令等語。

六、本院查：

㈠上訴人之代表人原為沈慶京，105年5月2日改由林克銘擔任有其提出之經濟部函及公司變更登記表足稽，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敍明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敍明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」土污法第22條第1項、第4項、第38條第2項第3款分別定有明文。次按「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」「主管機關對違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第2點至第5點規定辦理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以裁處。」亦為土污法裁罰基準第2點、第7點所明定。其附表第11項次規定「違反第38條第2項第3款者，處20萬元以上100元以下罰鍰，行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處。未依控制計畫實施者，經直轄市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」依上揭規定可知，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，責由其自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；並避免整治計畫淪為空談，敦促主管機關監督污染行為人是否依其所擬之污染期程逐步履行，並授予裁罰權限。又為兼顧污染改善計畫之執行過程可能發生規劃時無法預見之人為或環境自然因素之障礙，茍強令污染行為人執行初擬之計畫事實上亦難以達成目的，且為貫徹污染應由污染行為人自己清除原則，容許其於遭遇窒礙難行之執行困境時，得申請變更原訂之整治計畫，藉以改變清理方式或延後清理期程。是以，污染行為人就主管機關所核定之污染整治計畫，即有按所定改善期程履行之義務，否則主管機關自得裁罰，並限期命其改善，且於污染行為人違反限期改善義務時，按次再為裁罰。

㈢又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。系爭場址分別於92年12月1日、93年3月19日經被上訴人及環保署公告為土壤污染控制場址、土壤污染整治場址。上訴人為整治計畫之實施者，其提出之整治計畫經被上訴人於98年4月7日核定在案，定有污染面積縮減20％、71％、91％及100％等階段性目標，並於同年5月6日開始執行。嗣上訴人101年初提出整治變更計畫，先於101年1月9日就變更整治計畫內容提案表示：新增100年至102年之查核點（分別為27％、35％、45％）等語，並於同日推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中，對於審查委員提出查核點之問題，亦就變更原整治計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45％查核點乙節予以回覆，表示：「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語。被上訴人於101年7月19日核定整治變更計畫，該計畫書第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，確有將原整治計畫所訂查核點及101年1月9日提案簡報所示新增查核點一併列入進度規劃表（即100年第4季完成面積縮減27％、101年第4季完成面積縮減35％、102年第4季完成面積縮減45％、103年第2季完成面積縮減71％），並於規劃表下方備註說明：「因本案場址污染複雜，各分區進度順序及面積縮減仍可能依實際情況調整，但第5年查核點仍維持不變。」等語。而上訴人於100年及101年度均依整治計畫期程履行，達成縮減污染面積27％及35％之期程。惟至102年12月31日前，上訴人即不再完成任何工項，除於102年5月30日曾請求將整治變更計畫中「海水池B區整治後驗證」工項完成期限（原訂於102年第2季完成）延展至102年10月31日外，並未提出任何申請展延或變更整治變更計畫之申請，或表示將調整面積縮減量。而被上訴人於102年第4季期程屆至前，先後於102年11月15日、11月19日、12月17日以函文、並於102年12月17日推動小組第44次審查會中，催促上訴人應依整治變更計畫達成污染面積縮減45％之查核項目，否則將依法裁處。然上訴人於102年第4季僅完成縮減面積36.4％，未達到45％之目標，被上訴人乃以其違反土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之事由，於103年2月10日裁罰20萬元，並限期於103年3月31日前改善完成補正，屆期仍未補正，將按次處罰（該裁罰處分，經臺南地院103年度簡字第38號判決上訴人敗訴，並經原審以104年度簡上字第35號判決維持而告確定。）嗣經復驗結果，上訴人仍未於被上訴人所定103年3月31日前完成污染面積縮減45％之限期改善義務，被上訴人再依土污法第38條第2項第3款規定，以原處分裁罰60萬元、環境講習4小時；上訴人又於103年2月14日再依規定申請第2次變更計畫，被上訴人於104年4月14日始予核定等情，乃原審經調查證據、言詞辯論後，依職權認定之事實，上訴人對於上開事實經過亦無爭議。原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。

㈣上訴人未依被上訴人103年2月10日所為處分，於103年3月31日期限屆滿前完成補正義務，乃被上訴人以原處分按次處罰之先決問題，而該103年2月10日處分之合法性，既經臺南地院以103年度簡字第38號及原審104年度簡上字第35號判決實質認定無訛，則就該處分認定「上訴人應於102年第4季完成縮減污染面積45％之目標，然僅完成縮減36.4％，致有未按整治計畫內容執行，違反土污法第38條第2項第3款規定之事實，並有於103年3月31日期限屆滿前完成補正之行政法上義務」之內容，對於兩造、關係人均已發生拘束力，法院亦不得於事後再為相反之認定乙節，業據原判決論述無訛，於法亦無不合。上訴人再行爭執系爭整治變更計畫並無新增污染面積減量45％查核點，並執詞指摘原判決忽略卷內其他有利於上訴人之證據、且未依卷內證據為事實認定，違反證據法則及論理法則，並有判決理由不備之情事云云，核屬執其主觀歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，委無足取。又上訴人雖因未於103年5月20日前完成污染面積縮減71％而遭被上訴人於103年5月27日裁罰，然該處分客體係上訴人未依整治變更計畫於103年5月20日前完成污染面積縮減71％、污染減量82％之執行時程，亦依土污法第38條第2項第3款等規定予以裁處，所追究之行為責任係上訴人未按整治變更計畫內容執行之違章行為；而本件原處分所追究者係上訴人違反被上訴人103年2月10日所定限期改善義務之違章行為，其處分客體互有差異，且各自獨立，不生一行為受主管機關二次處罰之結果。上訴人執詞指摘原判決不適用行政罰法第24條規定之違背法令，亦無足取。至被上訴人於103年5月27日之處分是否合法既已經另案審理，並非本件酌對象，爰就上訴人所為此部分之主張不予審酌，併予敍明。

㈤法律修正後，無論主管機關是否宣布其於法律修正前，為解釋法規範不足所發布之行政函釋是否繼續援用，仍應依個案具體情節判斷是否仍有相關函釋之適用，非謂主管機關未宣布不再援用，即應繼續適用，此為適用法律之當然解釋，無庸贅言。至行政罰法第18條第1項規定，裁罰應審酌違反行政法上義務之行為應受之責難程度、所生影響及違反行政法上義務所受利益，乃指應審酌行為人之行為應受之責難程度，及其行為所生之影響與所受利益而言。就本件而言，則指上訴人未於103年3月31日之限期內完成改善補正之行為，其應受之責難程度及該行為對環境污染所生之影響等情，核與執行成效無涉。原判決已說明環保署97年11月20日函於土污法第38條修正後不再援用之理由，上訴人仍執詞指摘原判決有適用行政罰法第18條不當之違法云云，無非執其主觀歧異之法律見解為爭議，亦非有據。又被上訴人陳稱之所以核准上訴人第2次變更計畫之申請乃為落實污染應由行為人執行整治始符立法意旨等情，依前述說明，尚屬有理。上訴人竟執以指摘原判決有未依證據認定事實，亦屬無據。

㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形。上訴意旨無非對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異