最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第547號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第547號

上訴人

戴婷涵

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年11月30日臺北高等行政法院105年度訴字第766號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱「臺北所」）據民眾檢舉資料，調查發現登記上訴人所有之6623-ZT號自用小客車（下稱「系爭車輛」），於民國104年8月10日8時48分許搭載乘客，由臺北市○○區○○○道1段至新北市○○區○○廣場，並收取費用新臺幣（下同）111.39元，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣以被上訴人104年12月21日第20-20AA00948號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱「原處分」），裁處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決將原處分關於罰鍰部分及該訴願決定均撤銷，其餘之訴駁回。上訴人對原判決不利於己部分（即原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分）提起本件上訴（被上訴人就其敗訴部分未提起上訴，是該部分業已確定），並聲明：原判決不利於上訴人部分廢棄，訴願決定及原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分均撤銷。

二、上訴人起訴主張略以：

㈠上訴人於訴願程序中請求到場陳述意見或言詞辯論，訴願審議委員會未予准許逕為決定，與訴願法第63條第3項及第65條規定未合。又原處分書關於事實、理由之記載皆有欠缺，不合行政程序法第96條第1項第2款規定，違反明確性原則。

㈡依檢舉人所提出之資料可知，提供搭載之實際行為人非上訴人，且無從執該資料得出上訴人有收取費用之事實，詎被上訴人單憑上訴人為系爭車輛所有人之事實，率認上訴人有經營汽車運輸業者之違規事實，原處分未詳查事實與證據，亦未具體提出上訴人之違規行為證明，其恣意認定自有不法。

㈢原處分所指系爭違規行為發生當日，實際駕駛系爭車輛之行為人係訴外人陳克明，上訴人對陳克明當日使用Uber應用程式之行程並不知情，有陳克明出具之聲明書可佐，故上訴人非實際行為人，原處分顯有違行政罰法第4條之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條與司法院釋字第678號解釋所揭示自己行為責任主義之違法。又原處分未究明違規行為人與裁罰對象，亦未說明理由及法令依據，顯非適法。

㈣上訴人並非反覆實施同種類汽車運輸行為，僅為少量、個別性、臨時性之汽車運輸服務，且上訴人係個人而非事業體，與汽車運輸業之定義不符；Uber APP軟體只是提供聯繫共乘之軟體平台，上訴人係偶然性提供共乘服務，且非直接向乘客收取報酬，而係由Uber乘車扣點數之方式支付，故上訴人並非經營汽車運輸業之事業，是原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定等情，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人答辯略以：

㈠被上訴人所屬臺北所於104年10月8日以北市監稽字第1040057703B號函檢送交公北市監字第20AA00948號之違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，敘明上訴人違反之法令及事實，原處分書已詳列處分之事實、理由及法令依據，上訴人得具體認知原處分之內容，符合行政程序法第5條及第96條第1項之規定。

㈡依原審104年度訴字第1243號判決及本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，上訴人為系爭車輛之所有人，應善盡管理義務、維持系爭車輛之正常使用，避免違規情事發生，其將系爭車輛交予家人陳克明管領使用後，訴外人陳克明為上訴人之使用人，上訴人就陳克明違規使用系爭車輛之行為應負推定故意之責任，是被上訴人裁處5萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照2個月，於法有據。況由「台灣Uber司機資訊網」之資料可知，倘若有意成為Uber司機，駕駛人除須提供本身之駕照外，更需提供汽車之「行照」及「強制險證明」，始得註冊；顯見上訴人必曾提供車輛之「行照」及「強制險證明」供駕駛人使用，已非家人間偶爾互用車輛之常態。

㈢公路法第77條第2項之立法意旨，係就實際供非法營業之車輛，授權主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供違規使用。另個人以自小客車加入Uber平台，即係為提供載客服務並收取費用，是所提供之載客服務，係以營利為目的，有反覆實施之意圖、具反覆性及繼續性，屬營業行為。

㈣上訴人得否於訴願程序中陳述意見係訴願機關職權裁量範圍，本件訴願機關審酌後認上訴人無到場陳述意見或行言詞辯論之必要，是審議程序於法尚無違背等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。

四、原審為兩造各一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：

㈠檢舉人提供包括司機「克明」之照片、行車路線圖、付費收據、系爭車輛之照片等資料，檢舉「克明」以系爭車輛搭載乘客並收取費用之違規情事，且上訴人於原審準備程序時，就陳克明以系爭車輛加入Uber APP平台一節並不爭執，是陳克明以系爭車輛有搭載乘客並收取費用之違規情事，堪以認定。

㈡依台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱「宇博公司」）招攬司機入會之相關資料可知，以自有車輛透過Uber APP平台載客收費營業，須先加入為Uber會員，乘客亦須為Uber會員，需要用車時，可透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，UberAPP會發送收據資料至乘客手機，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，故於抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客叫車時確定司機後即可從平台上截取路線圖及司機的照片。參諸宇博公司在臺灣招攬司機入會之官網資料，足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。陳克明以系爭車輛加入Uber APP平台，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲1次，仍無礙營業行為之認定。

㈢原處分以表格方式列載：「車號：6623-ZT」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者」、「備註：使用6623-ZT違規載客收費111.39元。」、「違反時間：104年8月10日8時48分00秒」、「違反地點：臺北市○○區○○○道0段○○○○○○○○○號：20AA00948」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理規則事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文。」業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。且被上訴人所屬臺北所已於104年10月8日以北市監稽字第1040057703B號函檢附104年10月8日交公北市監字第20AA00948號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。另行政處分所根據之事實，如客觀上明白足以確認者，依行政程序法第103條第5款規定，得不給予陳述意見之機會。又依訴願法第63條第1項、第2項、第65條規定可知，訴願機關是否通知訴願人到場陳述意見或進行言詞辯論係其職權，並非一經請求即應給予到場陳述意見之機會。本件原處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。

㈣本件裁罰依據之規定為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」依卷附證據資料顯示，違規使用系爭車輛者為陳克明，為兩造所不爭執，是就罰鍰部分，其處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即陳克明負違規責任，原處分除依規定吊扣系爭車輛牌照外，並裁處上訴人5萬元，其裁處對象有誤，故應就罰鍰部分予以撤銷。

㈤綜上，原處分關於罰鍰部分顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，上訴人訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及其訴願決定，為有理由，應予准許；原處分關於吊扣車號0000-00號車輛牌照部分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略謂：

㈠原處分於事實及理由均未具體明確記載上訴人所屬自用小客車如何有「違規載客收費」、如何可執此得出「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之違規事實、如何該當於汽車運輸業管理規則第138條規定，而關於違規地點僅泛稱「臺北市中正區市民大道1段」，並無完整之起迄行程地點，且未具體說明作成處分之理由及法律依據，惟原判決卻認定原處分記載意旨清楚，足使上訴人暸解受處分之原因事實及法令依據，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法。

㈡原判決一方面肯認行為人自己責任原則，並依卷附資料認違規行為應由行為人即陳克明而非上訴人負責，並據此認原處分有關罰鍰部分裁處對象有誤，惟另方面卻認原處分對上訴人作成吊扣系爭車輛牌照之處分無誤，顯將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於「欠缺故意或過失責任之汽車所有人」，有理由矛盾及判決不備理由之違法。

㈢上訴人係單純之車輛所有權人，並未該當公路法第77條第2項所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所規範之裁罰對象，而親友間互借或使用車輛本屬常見情形，然於借用人使用期間，車輛已脫離所有人掌控之範圍，無從要求車輛所有人對該第三人之行為負責。原判決將公路法第77條第2項割裂適用，一方面認罰鍰部分應令行為人負責，惟得對非違規行為人所有遭違規使用之車輛吊扣車輛牌照，違反行政罰法第7條第1項及自己行為責任原則。另依裁罰手段比較，系爭違規事實之實際行為人僅裁處罰鍰，卻對非違規行為人處吊扣牌照之較重處罰手段，原判決將公路法第77條第2項之裁罰方式予以割裂適用之結果，亦違反比例原則。

六、本院經核原判決駁回上訴人請求撤銷原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按行為時（下同）公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上、2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部依據公路法第79條規定授權所訂定之行為時（下同）汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」乃執行公路法之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦與司法院釋字第524號解釋意旨無違，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，公路主管機關即應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處理。

㈡次按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議參照）。是被上訴人基於公路主管機關之職權，依前揭規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

㈢又按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決業已敘明：以自有車輛透過Uber APP平台載客收費營業，須先加入為Uber會員，乘客亦須為Uber會員，需要用車時，可透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客手機，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，故於抵達目的地時就會完成扣款，司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客叫車時確定司機後即可從平台上截取路線圖及司機照片，故加入Uber平台提供車輛載客收費服務者，於完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件，系爭車輛確實有加入Uber APP軟體平台，本件則係陳克明駕駛系爭車輛於104年8月10日8時48分許搭載乘客，由臺北市○○區○○○道0段至新北市○○區○○廣場，並收取費用遭檢舉查獲等情，核與卷內證據資料相符，亦無違反證據法則、論理法則及經驗法則之情形。從而，原判決據以認定上訴人所有系爭車輛有未經核准擅自供經營汽車運輸業之情事，並維持被上訴人就系爭車輛所為吊扣汽車牌照2個月之處分部分，並無違誤。上訴人執詞主張系爭車輛僅屬違規行為之工具，並未該當公路法第77條第2項所規範客運運輸業之經營行為，亦非該法所規範之裁罰對象，且車輛所有人將車輛借他人使用，無從對於借用人之行為負責，原判決既已認定上訴人非實際從事經營載客收費違規行為之行為人，竟仍認定被上訴人吊扣系爭車輛牌照部分之處分合法，顯將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於「欠缺故意或過失責任之汽車所有人」，而有理由矛盾及判決不備理由之違法，且將公路法第77條第2項之裁罰方式分別割裂使用，與行政罰法採行為人自己責任及過失責任之規定有悖云云，揆諸前揭規定及說明，核屬其歧異之法律見解，尚難憑採。

㈣原判決復已依原處分以表格方式列載「車號」、「車種」、「違規事實」、「備註」、「違反時間」、「違反地點」、「違反通知單字號」及「簡要理由」等項，論明其認定原處分已將本件違章之違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，且被上訴人所屬臺北所已於104年10月8日以北市監稽字第1040057703B號函檢附104年10月8日交公北市監字第20AA00948號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，而無違反行政程序法第5條及第96條第1項規定之依據及理由，對於上訴人所主張原處分欠缺事實及理由之記載情事，如何不足採等項予以指駁，上訴人復指摘原判決未予說明，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法云云，洵非可採。

㈤原判決依卷證資料，認定系爭車輛為上訴人所有，雖訴外人陳克明透過Uber APP平台，為未經核准擅自供經營汽車運輸業之行為，依行為人自己責任原則及吊扣、吊銷車輛牌照處分之性質，分別論述原處分關於罰鍰及吊扣系爭車輛牌照部分之適法性，其所依據之法律不同，所述理由亦足以支持其主文，上訴意旨指摘原判決理由矛盾及判決不備理由之違誤，核屬對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執。另吊扣車輛牌照2個月已為吊扣處分之最低度處罰，原判決認定與比例原則無違，且罰鍰處分與吊扣牌照處分各有其目的，處罰對象亦不盡相同，上訴人將之混為一談，主張系爭違規事實之實際行為人僅裁處罰鍰，卻對非違規行為人處吊扣牌照之較重處罰手段，原判決將公路法第77條第2項之裁罰方式予以割裂適用之結果，有違比例原則云云，亦非有理。至其餘上訴理由無非係上訴人重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，難認原判決有違背法令之情事，自不足採。

㈥綜上所述，原判決關於吊扣系爭車輛牌照處分之部分，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備與矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異