最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第652號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第652號

上訴人

臺北市政府環境保護局

代表人

劉銘龍

訴訟代理人

林光彥 律師

訴訟代理人

吳兆芳 律師

被上訴人

台灣中油股份有限公司

代表人

戴 謙

訴訟代理人

丁福慶 律師

　陳智勇　律師

　洪嘉傑　律師

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國106年7月6日臺北高等行政法院105年度訴字第1843號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、(一)被上訴人之代表人原為陳金德，其請辭業奉行政院核准，於民國106年8月30日改由楊偉甫代理，繼而於106年11月6日由戴謙接任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。（二）上訴人因民眾反應臺北市內湖區潭美街與安美街交叉口基隆河河面有重油污染及異味情事，上訴人所屬環保稽查大隊（原名衛生稽查大隊）稽查人員於104年11月4日上午11時45分許會同上訴人之人員前往查察，發現被上訴人設置於新北市汐止區中興路183巷附近14吋燃料油輸油幹管（下稱系爭油管）破裂，被上訴人未妥善防治，導致燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，嚴重污染水體及產生異味。上訴人審認被上訴人違反水污染防治法（下稱水污法）第30條第1項第2款規定，遂以104年11月4日第A016505號舉發通知書予以告發。被上訴人不服，於104年11月10日由其油品行銷事業部基隆儲運處提出陳述意見書，經上訴人以104年11月23日北市環稽字第10438180400號函復在案。嗣上訴人審認被上訴人違規事實明確，乃依水污法第52條規定，以104年11月23日水字第00-000-000000號裁處書（下稱104年11月23日裁處書），處被上訴人新臺幣（下同）300萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習8小時。該裁處書於104年11月24日送達，被上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以105年5月2日府訴三字第10509064400號訴願決定：「一、關於104年11月23日北市環稽字第10438180400號函部分，訴願不受理。二、關於104年11月23日水字第00-000-000000號裁處書部分，原處分撤銷，由原處分機關（即上訴人）於決定書送達之次日起60日內另為處分。」在案。嗣經上訴人依上開訴願決定撤銷意旨，以105年6月24日北市環二字第10533997600號開會通知單邀請行政院環境保護署（下稱環保署）及新北市政府環境保護局（下稱新北市環保局），於105年6月27日召開「協議104年11月間新北市汐止區中興路183巷附近台灣中油股份有限公司輸油管線破裂案之相關行政處分事宜」會議（下稱油管破裂會議），經作成會議結論略以：「㈠依行政罰法第31條規定，本案兩市之污染事件如屬於一行為，依環保署意見，建議由違規行為發生起始點之新北市予以處分，惟本案是否屬一行為之污染事件，則宜由各地方主管機關依當時現場狀況綜合判斷之。㈡經會中討論及檢視相關資料，新北市端分別於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，而臺北市端於104年11月4日針對中油公司未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，與新北市端違規態樣及污染水體不同，可各依權責衡量卓處。」上訴人重新審查後，仍認被上訴人系爭油管破裂，導致其燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，嚴重污染水體及產生異味，違反水污法第30條第1項第2款規定，乃依同法第52條規定，以105年7月1日水字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），處被上訴人300萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習8小時。被上訴人仍不服，提起訴願，經遭無理由駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第1843號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人於104年11月2日發現系爭油管破裂當日，已依水污法第28條規定，於3小時內通報系爭油管地主管機關即新北市環保局，可見係由新北市環保局處理在先，至上訴人援引油管破裂會議結論主張其有管轄權，然該次會議係由上訴人召開，上訴人自行作成對己有利之結論，自不足採。上訴人誤以作成處分之時間，當作定管轄之依據，要與行政罰法第31條第1項規定不符。而後續因大雨所致油污擴散之情，僅屬104年11月2日同一油污事件之延伸，且水污法第52條規定，同一污染行為須經通知限期改善，如屆期仍未完成改善者，始得連續處罰，要非如上訴人所稱僅因污染有擴散情事，上訴人即得以未妥善圍堵為由另行處罰。（二）依環保署100年5月25日環署水字第1000043540號函（下稱環保署100年5月25日函）公告之「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」，其中附表二僅就淡水河流域水污染管制區依水污法第30條第1項第1款及第4款公告指定水體，相較其他流經2縣市以上水域之水污染管制區係一體依水污法第30條第1項第1款、第2款及第4款公告指定水體而言，顯未就淡水河流域水污染管制區依水污法第30條第1項第2款規定公告指定水體。縱認主管機關無須就水污法第30條第1項第2款公告指定水體，惟參以該款所例示之棄置標的「垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料」皆屬無經濟價值之廢棄物，皆屬一般會遭人故意丟棄之物，而「其他污染物」自應為與列舉項目具有相同性質之無經濟價值廢棄物。被上訴人並無故意棄置燃料油之行為，且燃料油亦非屬無經濟價值廢棄物，原處分確有違法。（三）縱認水污法第30條第1項第2款所規範非僅限於故意行為，經被上訴人將更換下來之系爭油管送請工業技術研究院（下稱工研院）鑑定破損原因，認定系爭油管是於工程施工過程遭到鋼板樁或鋼軌樁等第三人外力破壞所傷，故被上訴人並無過失。（四）因無人告知被上訴人草濫溪抽水站內存有涵管連接至內溝溪二號疏散門舌閥，導致被上訴人一直致力於草濫溪抽水站口加強防堵，及進行草濫溪油污清除、破損油管更換作業，使得有些許浮油漫過上訴人所鋪設之南湖大橋攔油索，要非被上訴人對於善後作業有所疏失。退萬步言，被上訴人發現油污由草濫溪抽水站內涵管溢流至內溝溪二號疏散門下方區域排水管後，即於第一時間於南湖大橋及麥帥一橋佈設攔油索，縱依上訴人片面指稱曾要求被上訴人於104年11月4日中午前進行攔油索佈設，被上訴人亦係於期限前完成。另依環保署公告之「違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則」第2條第3項、第4條第2款及附表規定，所謂要求限期改善者應製作限期改善通知書，且改善期間應符合環保署所規定之合理期間，故上訴人104年11月3日稽查工作紀錄單並不符合水污法第52條之通知限期改善規定。（五）上訴人雖謂嚴重污染水體及產生異味，然並未提出任何檢測資料，而104年11月4日經新北市環保局於內溝溪二號疏散門下方區域排水管、南湖大橋下方採樣檢測之結果，僅內溝溪二號疏散門下方區域排水管出口處油脂濃度為150mg/L，於南湖大橋橋墩下方攔油索下端（即內溝溪匯入基隆河下方處之橋樑）之採樣結果，並無檢測超標情事。而較上游之南湖大橋橋墩下方既無檢測超標情事，下游之潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道亦應無檢測超標情事，並未達到嚴重影響附近水體之程度。上訴人所稱污染長度約12.37公里、協助清運油污達23.19公噸情事，並無法證明有水污法第73條第1項第5款所指情節重大情事。（六）另「受處罰者之資力」僅係行政罰法第18條第1項規定應審酌之要件之一，且僅屬補充規定，故個別案件裁罰時，仍應首先衡酌「違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益」，始能符合相當性之要求，故上訴人逕對被上訴人採以水污法第52條之最高額罰鍰，要與行政罰法第18條第1項規定相悖等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）上訴人係於104年11月4日針對被上訴人未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，被上訴人於新北市與臺北市所造成之違規態樣及污染水體不同，非屬同一行為，故與行政罰法第31條之規定無涉，上訴人對後行為自有管轄權。縱使本件各項污染確屬同一行為，惟原審105年度訴字第917號判決已將新北市環保局所為之裁處撤銷，該判決如確定，即不存在兩項處罰，被上訴人即未有同一行為遭受重複處罰之情形，而未違反一事不二罰。（二）新北市環保局雖於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，惟遲至105年1月12日及105年5月26日始對被上訴人依違反水污法第30條規定裁罰，而上訴人早於104年11月4日針對被上訴人未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，併於104年11月23日即先對被上訴人裁罰，是縱認油污擴散僅屬104年11月2日同一油污事件之延伸而屬同一行為，惟上訴人既裁罰在先，依行政罰法第31條第1項規定自有管轄權。（三）環保署100年5月25日函已公告「臺北市全區」均為水污染管制區範圍，故臺北市政府所轄區域之水體，自屬水污法第30條第1項第2款之規範範圍。水污法第30條第1項第1款、第4款係以「指定之水體」為要件，惟同條項第2款僅規定「水體」，故水污染管制區內之所有水體，均有水污法第30條第1項第2款之適用，無需主管機關另行指定。被上訴人主張本件污染該址，僅經公告為水污染管制區，而未公告指定水體，即無水污法第30條第1項第2款之適用等語，自無可採。水污法第30條第1項第2款「其他污染物」之定義，應依同法第2條第4款規定，又依環保署98年7月3日環署水字第0980053644號函釋，縱屬自然湧出之泥漿，如流至水污染管制區，而有構成水污染之行為，仍得處罰，況本件為經提煉後之重質燃料油，為河川水體本無含有之物質，自屬水污法第2條第4款、第30條第1項第2款規定所指之「污染物」。（四）水污法第30條第1項第2款規定之「棄置」包含過失行為，被上訴人設置之系爭油管破裂導致燃料油洩漏，依行政罰法第10條第2項規定，被上訴人即負有妥善圍堵油污以防止污染情事擴大之行政法上義務，惟被上訴人經上訴人告知後，仍疏於採行攔油索等有效之防制措施，顯見其輕忽之心態，被上訴人自有過失。（五）依工研院鑑定破損原因，足見被上訴人於98年間委託國外廠商所進行之IP檢測項目時即已知悉燃料油管有輕微凹陷，是系爭油管破裂之直接原因，乃因被上訴人在系爭油管遭到外力損傷後至少5年間，均未善盡對其所設置系爭油管之管理維護責任，以致未能即時維護該受損之系爭油管，而防止其因上開損傷突然爆裂及油料洩漏，足認被上訴人就此次油料洩漏事件確有過失。（六）本件污染物為燃料油，為原油提煉汽油、柴油等輕質油後，剩餘之可燃重質燃料油，其特點為分子大、黏度高、不易清除，本件動用20台高壓水刀車進行清除作業，臺北市部分產生之油污廢棄物更高達23.19公噸（不含油污土壤重量），足證被上訴人污染水體之行為，符合大量排放污染物，且有嚴重影響水體品質之情形，自屬情節重大。被上訴人雖稱其洩漏之油污，水體檢測未超過油脂濃度放流水標準10mg/L，故並未達到嚴重影響附近水體之程度，惟水體之「油脂」呈現正常值，並不能得出水體未遭受污染、品質無問題之結論，自然界之水體會有微量「油脂」成分，此絕對不應包含經提煉後之重質燃料油，此為河川水體本無含有之物質。本件污染事件發生前、後河川污染指數已由2提升至2.8，其指數提升40%，故應認已嚴重影響水體品質等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決將訴願決定及原處分予以撤銷，係以：（一）本件被上訴人因系爭油管破裂導致油料洩漏，自新北市境內之基隆河流域流向臺北市境內之基隆河流域，此均係導因被上訴人系爭油管破裂、油料外洩之一行為，至於圍堵油污防止污染情事擴大，則係被上訴人事後之補救措施，其縱完全未為或未能為完善之措施，亦不再以此為理由，以事後違反同一法令（水污法第30條第1項第2款）規定而重複裁處，此方為行政罰法第31條立法意旨之所在。且觀本件原處分及新北市環保局相關處分之違反法條均係水污法第30條第1項第2款，足認被上訴人之違章行為，係違反「防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系」之同一行政法上義務。（二）上訴人所屬環保稽查大隊係於104年11月3日接獲通知，於南湖大橋段基隆河沿岸發現油污染河面情形，於同日上午9時許派員至「中油公司應變中心」，要求被上訴人現場負責人至現場查察，嗣於翌日（4日）經民眾反應，至現場發現油污污染，始對被上訴人開立舉發通知書、限期改善或補正通知書；反觀新北市環保局就本事件，係於104年11月2日即至現場進行稽查，並於同日即對被上訴人開立限期改善或補正通知書，足認新北市環保局進行處理之時點（104年11月2日處理）顯然早於上訴人（同年月3日始行處理），上訴人自為處理在後之機關，是其作成原處分，顯係違反行政罰法第31條第1項規定。（三）縱認上訴人就本件有管轄權，惟上訴人於本件漏油事件發生後之104年11月3日至12日間，在臺北市境內各段基隆河（南湖大橋、成功橋、民權橋、大直橋及承德橋）水體進行油脂項目水質採樣檢驗，檢驗結果油脂濃度最高者僅4.1mg/L，根本未及放流水標準油脂最大限值為10mg/L，上訴人逕自認定本件構成「情節重大」，已非無疑。上訴人就最為相關之「放流水標準油脂最大限值為10mg/L」標準恝置不論，在本件臺北市基隆河水體油指標準檢測尚未達上開標準一半數值之情況下，即逕對被上訴人裁處法定最高額度300萬元之罰鍰，堪認上訴人未依行政罰法第18條第1項規定為審酌，自有裁量濫用之瑕疵。又原處分雖另令被上訴人指派其環境保護權責人員羅國驤接受8小時之環境講習，惟此係以被上訴人有違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經裁處5千元以上罰鍰者為構成要件，本件原處分依據水污法第52條規定裁處罰鍰既有違誤，經原審予以撤銷，則本件環境講習部分自失所附麗，亦應併予撤銷等由，為其判斷之論據。

五、上訴意旨略以：（一）被上訴人系爭油管破裂污染新北市水體事件與被上訴人未採行圍堵措施致燃料油洩漏污染臺北市水體之事件，其時間、地點、行為內涵均為不同，顯屬2項不同之行為。況且，104年11月3日上午上訴人持續巡查，當時並未發現臺北市水體有污染，惟為預防起見，上訴人即於臺北市轄內基隆河最上游處南湖大橋附近佈設攔油索，並於會同被上訴人現場人員會勘時，即當場告知河面已有油花，被上訴人應於臺北市轄內水域增設攔油索，以避免燃料油洩漏至臺北市水體，惟被上訴人未立即為之。被上訴人為洩漏油污之人，卻未適時設置攔油索，足證被上訴人就污染漫延之情事，未履行「妥善圍堵」注意義務，應注意並能注意，卻疏於採行有效防制措施，致燃料油污染至臺北市水體，此「未將洩漏油品妥善圍堵致臺北市水域遭受污染」之不作為，在法律評價上應為單獨成立之一行為。縱如被上訴人所述，本件油污擴散事件係基於未維護系爭油管之單一決意，而屬系爭油管破裂之延伸，惟本件除被上訴人「未妥善維護管線安全之行為」，已造成新北市水體受污染之情形外，仍須經被上訴人「妥善圍堵之行為」始能完成避免油污污染至臺北市水體，依本院105年度判字第357號判決意旨，被上訴人已構成污染環境法益之數行為，自非屬同一行為。再依法務部97年10月22日法律字第0970036208號函、95年3月15日研商行政罰法單一行為或數行為為裁罰原則及處理程序會議紀錄之意旨以及學者之相關論述，數行為之認定應個案判斷，並非僅為法規與法規間之問題，原判決未查，僅以新北市環保局所為處分與上訴人所為原處分均為違反水污法第30條第1項第2款，即認兩者為同一行為，實有違誤，有漏未適用行政罰法第10條及第25條之違背法令。（二）如前所述，本件新北市環保局及上訴人對被上訴人所為之裁處非屬同一行為，自無管轄權衝突問題，亦即本件無行政罰法第31條第1項規定之適用。另參酌行政罰法第1條本文規定「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政法之處罰時，適用本法。」足見行政罰法係規定違反行政法上義務而受行政罰之處罰時所適用之法律，其重點在於以處罰收懲戒之效，故行政罰法第31條第1項規定所稱之「處理在先」，應係指「裁處行政罰在先」而言。如認行政罰法第31條第1項前段所指之「處理在先」非為「裁處在先」，有可能會發生處理在先之行政機關遲遲未裁罰，而處理在後之行政機關裁處行為卻被認不具管轄權之情形，如此一來，將造成行為人違反行政法上義務，卻無法接受制裁之困境。再依行政罰法第31條第1項規定之立法意旨，亦指出實務上如發生管轄權競合之情形，且遭主管機關重複裁處時，受裁罰之人將因遭重複裁處而依法提出救濟，此時受理在後之主管機關「可」依申請撤銷裁罰，而非「應」依申請撤銷，故原判決以行政罰法第31條第1項規定之立法意旨，認定受理在後之主管機關無法因其先裁罰而取得合法管轄權，容有誤解。（三）本件燃料油係屬有毒物質，依一般社會經驗法則，相信任何人都不會去飲用燃料油或遭燃料油污染之水體，且本件污染之情形並非如一桶汽油傾倒而已，而是水體遭受全面、大量之污染，即本件污染物毒性之嚴重程度，將對人體健康嚴重傷害，甚至可能造成死亡之結果，自污染情形及後續處理以觀，本件動用20台高壓水刀車進行清除作業，臺北市端產生之油污廢棄物高達23.19公噸（不含油污土壤重量），亦可知其污染之嚴重程度，故被上訴人污染水體之行為，確實符合大量排放污染物，且為嚴重影響附近水體品質之情形，自屬情節重大，惟原判決認非屬情節重大，實屬違背經驗法則及證據法則；且原判決對於上訴人於原審提出之證據及主張，全未說明不予採納之理由，而有判決不備理由之違背法令；又被上訴人之資本額及實收資本額均達1,301億元，處以300萬元罰鍰，係被上訴人資力範圍內所得負擔之金額，並未因處以罰鍰而造成其營業上之困難，此符合水污法第52條及第73條第1項第5款、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條規定，自屬合法，而無裁量逾越或裁量濫用之情形。（四）自然界之水體會有微量「油脂」成分，惟此不包含經提煉後之重質燃料油，此為河川水體本無含有之物質，重質燃料油為絕不能食用，且不得接觸皮膚，誤食一定劑量更會導致死亡之有毒物質，故屬不得直接排放至河川水體之有害物質，而不得將其與一般自然界所存在之「油脂」相同看待。原判決以被上訴人洩漏之油污未造成水體檢測之油脂濃度超標，即未達「放流水標準油脂最大限值10mg/L」，逕認本件未達嚴重影響附近水體之程度，非屬情節重大，忽略本件燃料油係屬具有嚴重毒性之污染物，有判決違背證據法則、論理法則及經驗法則之違法。（五）油管破裂會議之會議紀錄結論㈠指出「建議由違規行為發生起始點之新北市予以處分」僅具假設及建議性質，結論㈡則明確指出被上訴人於臺北市端與新北市端違規態樣及污染水體不同，而肯認上訴人得依權責處理，結論㈠、㈡並未衝突。更進一步，依油管破裂會議之會議紀錄文字，足見新北市環保局係分別於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，而上訴人係於104年11月4日針對被上訴人未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，被上訴人於新北市與臺北市所造成之違規態樣及污染水體不同，非屬同一行為，上訴人對後行為自有合法管轄權。因此，油管破裂會議結論與行政罰法第31條第1項規定之情形不同，被上訴人稱油管破裂會議結論並不足採，實有違誤等語。

六、本院查：

(一)按水污法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第64條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」次按環境教育法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府……」臺北市政○00○0○00○○○○○○0000000000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效……公告事項……本府將下列業務委任本府環境保護局，以該局名義執行之……㈤水污染防治法中有關本府權限事項……」100年7月1日府環四字第10034316800號公告：「主旨：公告本府主管環境教育業務委任事項，並自即日起生效……公告事項：本府將『環境教育法』中下列主管權責業務事項，委任本府環境保護局，以該局之名義執行之……環境教育法罰則相關事項。」又水污法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：……污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。……事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。……」第29條規定：「（第1項）直轄巿、縣（巿）主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關。（第2項）前項管制區涉及二直轄巿、縣（巿）以上者，由中央主管機關劃定並公告之。」第30條規定：「（第1項）在水污染管制區內，不得有下列行為：……在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。……其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。（第2項）前項第1款、第2款及第4款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定。」第52條規定：「違反第30條第1項各款情形之一或第31條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停止作為或停工、停業，必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」第73條第1項第5款規定：「本法第40條、第43條、第46條、第46條之1、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質。」環保署依上開授權，於104年10月19日修正發布裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法第66條之1規定訂定之。」第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……違反本法第30條水污染管制區內禁止行為者，適用附表五。……」附表五規定：「壹、違規態樣點數：違反本法第30條水污染管制區內之禁止行為點數：……在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物：『不含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：1；本法列管之事業、污水下水道系統：2』『含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：4；本法列管之事業、污水下水道系統：8』……

貳、加重或減輕點數事項：一、加重點數：……減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數80%）：『未涉及實質污染、排放行為：總點數×（0.2）～總點數×（0.4）』『查獲前已自行清除處理污染物或對水體環境採取改善措施：總點數×（0.2）』『稽查配合度良好：總點數×（0.1）』『3年內首次違規且未涉及本法第73條：總點數×（0.2）』『其他經主管機關認定事項：總點數×（0.05）』」第6條規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」上開授權命令，核與母法意旨並無牴觸，亦未逾越授權範圍，應可援用。再按環保署100年5月25日函公告劃定「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」：「公告事項：1.管制目的：改善水污染，確保水資源之清潔，以維護生活環境，增進國民健康。

2.水污染管制區範圍：18條河川各主支流之集水區域，其所屬行政區域如附表一所列。3.主管機關指定之水體：如附表二。……四、主管機關指定之沿岸規定距離：㈠水污染防治法第30條第1項第2款所稱沿岸規定距離係指河川管理辦法第6條定義之河川區域……」上開公告事項附表一：「淡水河系水污染管制區行政區域範圍；縣市別：臺北市；鄉鎮區別：全部；村里：全部。」附表二：「主管機關指定之水體：『淡水河流域水污染管制區：1.水污染防治法第30條第1項第1款指定之水體……。2.水污染防治法第30條第1項第4款指定之水體……。』……」續按環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」第24條第3項規定：「拒不接受第1項或前條所定環境講習或時數不足者，處新臺幣5千元以上1萬5千元以下罰鍰，經再通知仍不接受者，得按次處罰，至其參加為止。」

(二)本件被上訴人係於104年11月2日上午6時許發現所屬位於新北市○○區○○○路○○○道○號公路指標13.5公里處之地下油管有油料洩漏之情形，其即派員進行油污清理，並於草濫溪抽水站以泵浦抽油水收集，且於基隆河道上下游佈設攔油柵（索），上訴人則因民眾反應臺北市內湖區潭美街與安美街交叉口基隆河河面有重油污染及異味情事，由上訴人所屬環保稽查大隊稽查人員於104年11月4日上午11時45分許會同上訴人所屬人員前往查察，發現上開油管破裂，導致燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，致污染經上開環保署100年5月25日函公告之淡水河系水污染管制區之水體，而認被上訴人有違反水污法第30條第1項第2款「在水污染管制區內，不得有下列行為：在水體……棄置……其他污染物」之規定，以被上訴人為利用油管輸送油料之人，依水污法第30條第1項第2款規定，本即負有不得棄置污染物油料於水污染管制區水體之義務，且因油管輸送管線分布範圍廣大，自負有隨時注意油管安全，並加強維護管理，以避免油料洩漏致污染環境之防止義務，其能防止而不防止，依上開規定，即與因積極行為發生事實者相同，足認該條項規定之「棄置」，尚非僅限於積極行為始足構成。又依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」關於違反行政法上義務之行為，本不限於故意行為，因過失而違反行政法上義務，亦應處罰；被上訴人污染水體之行為，符合大量排放污染物，而有嚴重影響附近水體品質，符合水污法第73條第1項第5款所定之情節重大情形，考量被上訴人未架設攔油索或其他預防動作而導致臺北市水體遭受嚴重污染，足證被上訴人違規行為情節重大，其應受責難程度極高，復審酌被上訴人公司之資本額及實收資本額均達1,301億元，處以300萬元罰鍰，係被上訴人資力範圍內所得負擔之金額，並未因處以罰鍰而造成其營業上之困難，故依裁罰準則第6條規定，以水污法第52條所定之最高罰鍰額度即300萬元及8小時環境教育等情，業經原審本於職權調查證據後審認無訛，且為兩造所不爭執。則原審基於上開事實進而認定被上訴人之系爭油管破裂導致油料洩漏之事件，即系爭油管係設置於新北市汐止區中興路183巷附近，導致油料係先洩漏在新北市境內之草濫溪抽水站閘門口，且被上訴人於104年11月2日發現油管破裂當日，已通報油管地主管機關即新北市環保局，新北市環保局因本事件違反相同規定，以105年1月12日新北環稽字第1050026066號函檢附同日新北環稽字第00-000-000000號執行違反水污法案件裁處書，處被上訴人罰鍰300萬元（嗣經被上訴人提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第917號判決：訴願決定及原處分均撤銷。）上訴人與新北市環保局所處理者，同係就被上訴人違反水污法第30條第1項第2款之情事，而本件被上訴人因油管破裂導致油料洩漏，自新北市境內之基隆河流域流向臺北市境內之基隆河流域，此均係導因被上訴人油管破裂、油料外洩之一行為，無論新北市或臺北市之基隆河水體所受污染，均係出於被上訴人未維護油管致油料外洩之同一原因所致，此維護油管安全方為本件被上訴人應盡之行政法上義務；至於圍堵油污防止污染情事擴大，則係被上訴人事後之補救措施，其縱完全未為或未能為完善之措施，亦不得在事後以違反同一法令（水污法第30條第1項第2款）規定而重複裁處，至於被上訴人所提由其與環保署、新北市環保局於105年6月27日油管破裂會議紀錄，其中於結論㈡所載本件污染在臺北市與新北市之違規樣態不同，故其與新北市環保局可各依權責衡量卓處等字句，除與行政罰法第31條第1項規定有悖，更足認上訴人與新北市政府就此管轄衝突達成協議，與會之上級機關環保署亦未指定由上訴人管轄，則上訴人猶主張其與新北市環保局所處理者並非同一行為等情，核不足採。上訴意旨徒執前詞主張：本件油污擴散事件係基於未維護系爭油管之單一決意，而屬系爭油管破裂之延伸，惟本件除被上訴人「未妥善維護管線安全之行為」，已造成新北市水體受污染之情形外，仍須經被上訴人「妥善圍堵之行為」始能完成避免油污污染至臺北市水體，依本院105年度判字第357號判決意旨，被上訴人已構成污染環境法益之數行為，自非屬同一行為云云。惟本院上開判決與本件案情互異，且非判例，自無拘束本院之效力，而難採據。

(三)又行政罰法第31條第1項規定，數機關均有管轄權者，係以「處理在先」之機關管轄，而非如上訴人所稱係以「裁處在先」之機關管轄；再參諸前揭規定之立法說明二，亦清楚記載實務上如發生依上開規定受理在後之主管機關先為裁處時，則於受理在先之主管機關復為裁處時，受裁罰之人將會依法提出救濟，屆時受理在後之主管機關可依申請撤銷其裁罰，又不得裁罰之機關或其上級機關亦可依職權撤銷其裁罰，是受理在後之機關自無法因其先為裁罰，即能取得合法之管轄權。上訴人所屬環保稽查大隊係於104年11月3日接獲通知，於南湖大橋段基隆河沿岸發現油污染河面情形，於同日上午9時許派員至「中油公司應變中心」，要求被上訴人現場負責人至現場查察，嗣於翌日（4日）經民眾反應，至現場發現油污污染，始對被上訴人開立舉發通知書、限期改善或補正通知書；反觀新北市環保局就本事件，係於104年11月2日即至現場進行稽查，並於同日即對被上訴人開立限期改善或補正通知書，足認新北市環保局進行處理之時點（104年11月2日處理）顯然早於上訴人（同年月3日始行處理），上訴人自為處理在後之機關無訛，即非無據。則依前揭規定，上訴人於本件稽查及處罰時，雖屬有權限之機關，惟並無裁罰之管轄權，而有裁罰管轄權之新北市環保局既已就被上訴人之同一違規行為裁處罰鍰300萬元，縱認無管轄權之上訴人已被訴願決定撤銷之104年11月23日裁處書裁罰在先，於其後重為裁處之原處分亦非合法。原判決因將原處分及訴願決定關於罰鍰部分撤銷，認事用法即無違誤。上訴意旨猶主張：本件新北市環保局及上訴人對被上訴人所為之裁處非屬同一行為，自無管轄權衝突問題，亦即本件無行政罰法第31條第1項規定之適用云云，亦無可採。

(四)原處分雖另令被上訴人指派其環境保護權責人員羅國驤接受8小時之環境講習，惟依前揭環境教育法第23條之規定，處分機關應令接受環境講習係以被上訴人有違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分，經處分機關處5千元以上罰鍰者為構成要件，本件原處分依據水污法第52條規定裁處罰鍰部分既有違誤，並經原審撤銷，有如前述。則有關環境講習部分自已失所附麗，原審就原處分及訴願決定此部分併予撤銷，自有所據。上訴聲明雖請求廢棄原判決，然就此部分原判決究竟如何違背法令，則於所具之行政訴訟上訴狀及行政訴訟上訴理由狀未為具體指摘，此部分上訴仍應併予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異