最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第364號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第364號

上訴人

台灣宇博數位服務股份有限公司

代表人

Rob van der Woude

訴訟代理人

郭雨嵐律師

訴訟代理人

謝祥揚律師

訴訟代理人

劉景嘉律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年9月7日臺北高等行政法院106年度訴字第639號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）查得上訴人以網路平台招募司機，分別於原判決附表所示日期，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度附表所載車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由上訴人拆帳分配金額予接受調度車輛之司機，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事。經被上訴人分別以106年1月3日第20-20B00714號、第20-20B00715號、第20-20B00716號、第20-20B00717號、第20-20B00718號、第20-20B00719號、第20-20B00720號、第20-20B00721號、第20-20B00738號處分書（下合稱原處分），各裁罰上訴人新臺幣（下同）15萬元，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業。上訴人遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴（另被上訴人所為之106年1月3日第20-20B00698號處分書，業經其以106年3月14日路授北市監稽字第1060028706號函撤銷，故上訴人此部分之訴願，經交通部為不受理之決定，上訴人就此部分未提起行政訴訟）。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠「汽車運輸業」之經營行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類行為。就公路法規範目的而言，該經營行為屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益同一，應評價為一行為。原處分就上訴人對發生地點相同（均為台北市、新北市、高雄市地區）、發生時間彼此接近之違章行為，認定為不同行為，並對各該行為分別處罰，顯將原應評價為單一行為之同種類行為，逕自割裂為數行為分別裁處，確有違失。又被上訴人前以上訴人有與本件相同之違規營業行為，而於105年12月8日裁罰上訴人（下稱前處分），本件原處分所載之違章行為，均係發生於前處分之前，則上訴人縱有違規營業行為，亦已因前處分之區隔而為「同一行為」，被上訴人自不得再就本件違章行為另為裁處，從而原處分顯違反一行為不二罰及比例原則。㈡被上訴人自始未依職權調查，致無從辨明上訴人與他租車公司司機之合作契約關係內容為何及如何利用租車公司之車輛提供載客服務，在事實未經查明下，驟然認定上訴人有經營汽車運輸業、利用UberAPP軟體並與司機合作而派遣調度車輛載送乘客並收取報酬等違章行為云云，惟此均與事實不符。被上訴人未憑證據，且未盡證據調查職責，即為反於事實之認定，顯違行政程序法第36條及第43條規定與本院39年判字第2號判例意旨。㈢被上訴人認定上訴人與他人故意共同實施違章行為，然並未具體指明上訴人究與何人共同實施違反行政法上義務之行為，亦未提出具體事證證明上訴人與該人間確有共同實施違章行為之故意，原處分泛指上訴人與他人故意共同實施違反行政法上義務之行為，且僅原判決附表編號第9號之處分書於備註欄記載「依行政罰法第14條處罰之」等語，然亦未認定所謂之共同行為人，故原處分欠缺明確性，其認事用法均有違失。㈣上訴人係以管理顧問及資料處理服務與電子資訊供應服務等事項為業，被上訴人卻認定上訴人經營汽車運輸業，顯與實情不符。又Uber APP平台係由總部設於荷蘭之UberInternational Holding B.V.公司（下稱Uber B.V.公司）透過行動通訊網路經營維護，上訴人無從介入，亦非該軟體平台之經營主體。上訴人僅係Uber B.V.公司在臺灣成立之100％子公司，雖與其同屬Uber集團而為關係企業，惟僅受其委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台，上訴人未曾涉入該軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用該軟體之司機簽署契約。況「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論上訴人或Uber集團之任一公司，均未曾擁有車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛，被上訴人認定上訴人有經營汽車運輸業之行為，顯欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違等語，求為「訴願決定（主文第1項）及原處分均撤銷」之判決。

三、被上訴人則以：㈠上訴人未依法登記經營汽車運輸業，而加入Uber APP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，上訴人雖未親自駕駛車輛，然加入Uber APP平台之司機確係由上訴人所招募，經其允許後加入，就申請加入之司機是否具有經營汽車運輸業之資格，上訴人亦加以審查，並自使用該UberAPP平台司機處收取費用，處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，上訴人顯有與加入Uber APP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原處分予以裁罰，應屬有據。㈡依本院104年度判字第121號及原法院另案105年訴字第1772號等判決意旨，本件乃上訴人分別與9名不同之汽車駕駛人所共同實施，被上訴人分別就上訴人與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，分別裁罰，並無就同一行為重複處罰之情形。上訴人違規屬實，並嚴重影響消費者權益與汽車運輸業之市場營運秩序，違反汽車運輸業管理規則第138條規定之事實明確，被上訴人依裁處時公路法第77條第2項規定，予以裁罰，並勒令其停止汽車運輸業務，並無違法等語，資為抗辯。

四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由上訴人招募及允許加入，上訴人就申請加入平台之司機是否具有經營汽車運輸業之資格加以審核，亦自使用Uber APP平台司機處收取費用，且處分之案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽。實際上是透過經規劃設計完成的資訊系統，先行審查司機與車輛整合為汽車運輸的供給方，再由系統受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需兩方，需求者所支付之費用透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機。而無論該Uber APP軟體平台係何人研發設計，既由上訴人將該資訊軟體以繁體中文系統方式，運用於中華民國統治之區域，其重心並在於提供司機及車輛供消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的；此與上訴人是否擁有車輛及是否為該軟體平台之研發設計者無關，其既透過該Uber APP軟體平台媒合駕乘雙方之供需，完成運輸功能之實踐，其有經營汽車運輸業之事實，應堪認定。又縱「Uber APP」軟體平台係由Uber B.V.公司透過行動通訊網路經營維護，但既由上訴人實際於國內使用，最後並經由Uber APP平台媒合，與司機完成汽車運輸之目的，上訴人係公司組織，以營利為目的，焉有可能未分配分文酬勞？是上訴人主張乘客係以信用卡付款，付款對象為Uber B.V.公司，上訴人並未收取報酬云云，顯違經驗法則，亦不足採。㈡上訴人藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於上訴人經由Uber APP平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資由系統業者與司機依一定比例取得，參與之汽車駕駛人，係經由上訴人建置之Uber APP得知乘客之資訊，繼而於原判決附表所示時地載運乘客，並與上訴人拆分所得車資，足認係由參與之司機與上訴人共同以汽車經營乘客運輸而受有報酬，該當公路法第2條第14款汽車運輸業之要件。上訴人登記之所營事業，並不包括汽車運輸業，被上訴人認其未經申請核准，於原判決附表所示時地及所示汽車之駕駛人，共同經營汽車運輸業，違反行為時公路法第77條第2項規定，並無違誤。又Uber APP平台系統同時審查「車輛」及「司機」，加入Uber APP平台之車輛所應具備條件（車輛出廠年份必須為西元2006年以後，車長大於4.5公尺、必須為4門車以上，不可為9人座以上），與司機需要準備之文件（良民證〈警察刑事紀錄證明〉、駕駛執照審查證明〈肇事紀錄〉、車輛行照、強制險證明、駕照），然而共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，亦有「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制。上訴人與合作之司機實際上是一種分工，由上訴人提供資訊系統，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統則予以媒合，完成一項共同經營汽車運輸業之行為。是上訴人與合作司機故意共同實施違反行政法上義務之行為，堪予認定。㈢本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱98年決議）內容所涉及之違法營業行為，係由單一行為人（某公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受該公司之指示為公司執行職務，故可認為係某公司反覆實施之營業行為。本件係上訴人與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，共同實施行為時公路法第77條第2項所定違法行為之構成要件，而共同違反該條項所定之行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，駕駛人彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則上訴人與「每一」個別之汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開98年決議。被上訴人就原判決附表所示9次由上訴人與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，分別予以裁罰，並無違誤。至本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱105年決議），乃針對銷售商品之廣告行為所為，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為。本件係上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，上訴人逕將本院對廣告行為個數應如何評價，套用至性質不同之上訴人違法營業行為，亦難採憑。另原處分業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。上訴人已得具體認知原處分之內容，自無違反明確性原則情事。㈣綜上，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之依據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠本院98年決議及105年度判字第576號判決，均係針對行為人「營業行為」所涉行政法上責任為論斷，98年決議並未指明公司投遞郵件營業行為係由何人實施，亦未論斷營業之公司與實際行為人間有無共同違反行政法上義務之情形。原處分既係認上訴人有經營汽車運輸業之營業行為，則前揭決議及判決自有適用。而汽車駕駛人間有無意思聯絡，應與上訴人「營業行為」應如何評價無關。原判決以上訴人與「每一」個別汽車司機合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價為由，而認本件無98年決議之適用，顯有不合。況縱上訴人有經營網路平台，上訴人亦僅有「相同」「單一」之經營平台之主觀意思，不因不同駕駛加入而有不同或多數之主觀意思。又105年決議亦係論斷行為人「反覆」「繼續」實施之營業行為，本件之情形並無不同，應有適用，原判決認本件無該決議之適用，顯誤認該決議意旨。另依公路法第77條第2項規定於106年1月4日之修正理由，立法者已明確表示該條項所稱之「經營」汽車運輸業之行為，具有反覆繼續性之特徵，自社會生活經驗觀之，該行為屬複合式行為，屬「一行為」性質，有一行為不二罰之適用。如認上訴人媒合各車輛駕駛人與乘客間之媒合經營行為，構成經營汽車運輸業之行為，則上訴人媒合對象究竟是否為同一車輛駕駛人，均無礙該媒合行為屬於反覆繼續性之一行為。原判決認本件無「一行為不二罰」原則之適用，顯限縮立法者已明確表示之立法意旨，對於該立法修正理由，則未說明何以不採之理由，亦有判決理由不備暨漏未斟酌重要攻防方法之違法。又原判決認上訴人僅於同一車輛駕駛人共同經營時始構成一行為，與一般社會生活經驗所稱之一行為相悖，且其擅以上訴人與不同汽車駕駛人為行為主體，進而認定本件無一行為不二罰之適用，亦有判決理由矛盾之違法。又被上訴人之所以裁罰上訴人，應係認上訴人透過組成之Uber車隊反覆運送乘客之方式而有經營汽車運輸業之行為，依本院98年決議意旨，上訴人之行為自為一行為，不應重複處罰。原判決任意強加「同一車輛駕駛人及上訴人經營汽車運輸業」之經營行為，方屬一行為不二罰原則中之一行為之限制，顯增加法律所無之限制。㈡縱認上訴人有經營汽車運輸業，本質上亦屬一行為，被上訴人早於103年間即就就上訴人相同之違章行為裁罰，因該次之裁罰，上訴人之義務違背狀態即消失，至上訴人於該次處罰後仍繼續經營汽車運輸業之行為，應屬同一未經申請核准經營汽車運輸業之行為，且在行為時公路法第77條第2項未規定就違反義務之行為得為連續處罰之前提下，被上訴人持續就上訴人之違章行為裁罰，違反本院84年度判字第1600號判決意旨，原判決以上訴人與不同汽車駕駛人共同違法從事汽車運輸業為理由，將該營業行為於無法律依據下拆解成個別之數行為，顯與現行實務見解相悖。至臺北監理所連續舉發之行為，僅為證據蒐集之範疇，不等於違規次數之計算標準，且行政機關連續處罰行為人之違章行為，須有法律明文授權之規定為前提，行為時公路法第77條第2項並未規定「按次」或「連續」等相關字眼，顯見該條項並未賦予被上訴人連續處罰之權利，被上訴人一再對上訴人連續裁罰，顯逸脫法律授權範圍。原判決將秩序罰當作執行罰，單憑行為主體之異同即為不利上訴人之認定，實屬率斷。㈢依公路法第2條第14款、第34條第1項、第37條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項等規定，主事務所在直轄市而經營計程車客運者，其管理權責機關為直轄市公路主管機關，實務上其他因違反行為時公路法第77條第2項而針對「計程車客運業」所為之裁罰，亦由直轄市公路主管機關為之，故被上訴人對於本件違章行為欠缺事務管轄權限，原處分明顯違反行政程序法第11條之管轄法定原則而無效。從而，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定，違反管轄法定原則及法律保留原則而無效。㈣依汽車運輸業管理規則第2條第1項規定，行為時公路法第77條第2項規定所稱之「汽車運輸業」，尚依業務種類而為類型化區分，每種類型所遵循之法令構成要件及注意義務等，均有不同。原判決僅就上訴人有經營汽車運輸業之事實為判斷，未究明上訴人所為係屬汽車運輸管理規則第2條第1項規定所列何種類型，有判決不備理由之違法。㈤經營汽車運輸業，依公路法第2條第14款規定，其「經營」應以從事運輸業行為及「受領報酬」為認定。原判決未調查上訴人是否有收受報酬及如何收取報酬等，即有違誤。且認為上訴人所為「運送乘客之報酬，係由乘客以信用卡支付由Uber B.V.公司收取」之主張不可採，卻未說明其理由，有判決不備理由之違法。另依財政部臺北國稅局大安分局及法務部行政執行署之調查結果可知，乘客以信用卡付款之對象確係Uber B.V.公司，並非上訴人，原判決未見及此，應予廢棄。㈥Uber App平台係總部設於荷蘭的Uber B.V.公司透過行動通訊網路經營維護，上訴人僅受其委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台，未涉入營運。而Uber B.V.公司建立之營運模式為乘客透過信用卡消費時，除支付車資外，尚需給付信用卡於國外刷卡之手續費，乘客既接受這手續費，足見乘客認知運送契約係存在其與Uber B.V.公司間，此乃運送契約主體之重要經驗及論理法則，原判決未及注意，有違背經驗及論理法則之違法。另經查詢結果，原判決所引用之網頁資料，該網站係「Uber Technologies,Inc.」公司所有，原判決未能究明該網站所有人，遽以該網站內容作為不利上訴人之論斷，顯有違失。而Uber App網站究係由何主體經營，與其網頁資訊所使用之語言究為繁體中文或其他語言，乃至於該Uber APP為因應我國法規所為之陳述，均無任何直接關聯，原判決遽以認定Uber App係由上訴人於我國區域內使用，其認事用法顯違反證據及論理法則。㈦無論上訴人有無經營Uber APP平台，上訴人並非實際提供載客服務之行為人，原處分未指明上訴人究與何人共同實施違反行政法上義務之行為，不符行政處分明確性原則。原判決雖以「上訴人與合作司機故意共同實施違反行政法上義務之行為」，然並未調查此所謂「合作司機」究竟為何人，有調查職責未盡之疏漏。原判決既認定上訴人與人共同實施違反行政法上義務之行為，則共同行為人為何人，即攸關原處分所指摘之違章行為之具體內涵。共同行為人究係以「駕駛人」或「車輛所有人」參與原處分所裁處之違章行為，涉及共同實施違反行政法上義務之具體態樣，尚難一概而論，原處分未據認明並記載明確，原判決誤為相反之認定，於法不合等語。

六、本院查：

㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日修正）第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定舉發，至是否符合所謂之「經營汽車運輸業」應依法律規定之構成要件為判斷。

㈡上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入Uber APP平台之司機苟符合上訴人所要求之條件（包含司機及車輛），則准其加入，乘客欲利用Uber APP平台提供之車輛者，亦須加入Uber APP平台為會員。當乘客有使用車輛之需求時即可利用該平台提出需求，再由Uber APP平台媒合供需兩方，將司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將乘客運送至目的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示之車資，並透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機，透過Uber APP平台運送乘客之車輛並非上訴人所有，加入Uber APP平台之司機彼此間各自獨力載客等情，為原判決依法確定之事實，兩造對於司機及乘客利用Uber APP平台之事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎。

㈢查，行為人之行為是否違反行政法上之義務，應以法律所定之構成要件為判斷基準，然由於科技技術之進步與社會經濟環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變之行為狀態，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如何以現行有效之法律規範，判定其行為態樣是否違法，本院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統即Uber APP平台，先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需雙方，再由需求者支付費用，顯以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合，再由加入Uber APP平台之司機提供車輛完成運送乘客之目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為，至以車輛運送乘客部分之行為則由加入Uber APP平台之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之司機之行為自該當「汽車運輸業」。另縱使上訴人與加入Uber APP平台之司機間無任何書面契約，然如上所述，上訴人提供Uber APP平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘之需求予加入平台之司機，由司機依Uber APP平台之訊息前往載客，乘客再付費，乃上訴人、及使用Uber APP平台之司機與乘客間之共識，則上訴人與司機間即有所謂之共同完成運送乘客之共識，從而原判決據以認定上訴人與司機間有共同未經申請核准，而經營汽車運輸業之違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。上訴人仍執詞否認，並主張其未向乘客收取費用，並無收取報酬，與營業之要件不合等語。惟查，乘客利用Uber APP平台而搭乘平台之司機所提供之運送服務，需以信用卡支付費用，乃使用Uber APP平台之條件與使用者間之共識，縱然上訴人主張需求者以信用卡支付之費用係由Uber B.V.公司收取一節屬實，表面上司機亦未從乘客手中收取費用，然UberAPP網頁上亦註明自2016年1月18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％（見原審卷第155頁），故縱因被上訴人礙於法規之故，無法查證需求者以信用卡支付之費用之分配及去向，亦不足為上訴人未收取酬之有利認定，上訴人此部分主張亦無足採，原判決認其主張違背經驗法則，亦屬有據。

㈣對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。原判決認定其附表所示之行為乃數行為，無非以各駕駛人分別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機乃基於自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同，應予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得認為同一行為乙節，固非無見。惟，依行政罰法第14條規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。依原判決認定之事實可知，上訴人以相同Uber APP平台招募欲合作之司機與之合作，分擔攬客及載客任務，完成運送乘客工作，並受有報酬，而共同實施完成經營汽車運輸業（公路法第2條第14款參照），自始即不限於單一司機，亦即上訴人與多數不同司機，分擔攬客及載客之運送工作，本在其一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯意內。上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，可認為是出於違反同法第77條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至上訴人每次與其共同完成運送行為之對象即司機不同，係各司機是否分別與上訴人成立共同違法行為之問題，並不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決依與上訴人合作之司機是否同一作為切割違規行為數依據，未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有理。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事實不明，本院無法自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審法院另為調查後，為適法裁判。

㈤末按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市、縣（市）公路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。又公路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1條規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：汽車運輸業管理規則第139條之1。行政程序法第15條第1項。公告事項：遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入。則上訴意旨指摘被上訴人就本件並無事務管轄權限，違反管轄法定原則及法律保留原則等語，非全然無稽。被上訴人雖亦提出行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，主張其有事務管轄權，然該函並未載明其法律依據，案經發回，原審法院應闡明兩造對此攻防，予以釐清，併此指明。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異