最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第576號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第576號

上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

送達代收人

邱妍菁

訴訟代理人

李元德 律師

被上訴人

侯虹蓮

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年4月21日臺北高等行政法院104年度訴字第1591號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）根據民眾檢舉資料，調查發現登記被上訴人所有車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客並收取費用，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，爰以104年3月20日交公北監字第0000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。上訴人認被上訴人違規屬實，且前於103年12月25日及103年12月28日以系爭車輛違規營業經裁處在案，本次違規為第3次，乃以104年4月22日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並吊扣牌照4個月。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認原處分關於吊扣車牌號碼0000-00號自用小客車牌照之處分違法。」上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）原處分未載明被上訴人違規行為及上訴人認定其違法之理由，驟然裁罰，顯非適法。（二）上訴人裁處所憑檢舉資料，無從作為認定被上訴人有經營汽車運輸業之證明，反適足以證明被上訴人非違規行為人，蓋從事搭載之實際行為人並非被上訴人，車資亦非被上訴人收取。上訴人未經調查，逕對被上訴人作成處分，有認定事實與所憑證據資料不合之違法，並違反行政程序法第36條、第43條規定及本院39年判字第2號判例。（三）被上訴人為自然人，非事業體，無從該當公路法第2條第1項第14款規定之「事業」，且被上訴人並無反覆、繼續性利用所有系爭車輛實施運輸行為，尤非「以經營汽車運輸為業」，不該當公路法所指汽車運輸業之裁罰要件。原處分未查明，認被上訴人有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，認事用法確有違誤。（四）原處分未究明違章行為人與裁罰對象，亦未說明理由及其法令依據，裁罰被上訴人，於法有違。（五）縱認被上訴人所有系爭車輛由訴外人「信宏」用以提供Uber會員搭載服務而違規，然實際從事違規行為之人並非被上訴人，上訴人對車輛所有人即被上訴人作成處分，顯有違反行政罰法第3條、第4條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任主義之違法。（六）縱認系爭車輛於104年2月6日搭載乘客屬未經申請核准經營計程車客運業之行為，然上訴人依據公路法第77條第2項規定，對被上訴人為連續處罰，亦有重複處罰，違反一行為不二罰原則。（七）原處分除裁處被上訴人6萬元罰鍰外，並吊扣牌照4個月，關於吊扣牌照部分，因已執行完畢，無回復原狀之可能，然如容許已執行完畢之處分繼續維持其形式上之存續，則關於上訴人認被上訴人從事前開違章行為是否合法，乃至於上訴人得否依法裁處被上訴人，均將陷於不明確之危險狀態，進而危及被上訴人合法使用所有系爭車輛之權利，被上訴人即有受確認判決之法律上利益等語，求為判決：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分有關吊扣系爭車輛牌照之處分違法。

三、上訴人則以：（一）原處分已就被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違規日期、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚。況臺北監理所已於104年3月20日以北監運字第0000000000C號函敘明認定被上訴人違反之相關法規及事實內容，被上訴人應得具體認知原處分之內容，要無被上訴人所稱欠缺事實及理由之記載。此外，被上訴人並未依該函說明二檢具相關證明文件說明當時駕駛為何人，復於104年6月17日提出訴願理由書承認違規營業的事實，是原處分裁處被上訴人應屬合法，並無不明確及認定事實之錯誤。（二）被上訴人明知系爭車輛係由他人駕駛從事違規載客行為而仍提供該車，應論以共同故意違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，上訴人以被上訴人為受處分人，並無違誤。縱認本案尚有其他實際行為人，然被上訴人係車主，應注意其所有車輛不得提供作為非法違規營業使用，又無不能注意之情事，竟不注意，致其所有系爭車輛成為違規營業之工具，被上訴人應可認定有過失，對被上訴人處以吊扣牌照之處罰並無不當。（三）根據公路法第77條授權訂定關於吊扣牌照之處分，並未逾越法律保留原則，更遑論違反母法之授權範圍，且原處分所為之裁罰符合處罰基準表之規定。（四）本案係被上訴人第3次違規營業行為，與前2件處罰之違規行為非可構成自然一行為或法律一行為，應認乃同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，應依行政罰法第25條規定分別裁處。被上訴人所有系爭車輛違規載運旅客之行為，並非一種持續重複性的不法狀態，在評價上自不可視為同一違法行為，其後之行為當可另行評價。準此，上訴人對多次違規行為採一案一罰方式裁處，並無一行為不二罰之問題。（五）被上訴人未經申請核准駕駛自用小客車搭載乘客之行為，並非一種持續重複性的不法狀態，與本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議所指每日持續反覆之遞送信函、繳費通知單之營業行為態樣並不相同，本件自無該決議之適用等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）原處分已載明受處分為被上訴人及其車號（0000-00）、車種（自用小客車），違規事實為「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，並於備註欄註明「以此自用小客車（0000-00）違規營業載客收費」，違反時間為「104年2月6日」，違反地點為「臺北市中山區」，且於簡要理由欄內記載「上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」。核其所載，客觀上已足使被上訴人瞭解上訴人作成該處分之法律依據及事實認定，可據以判斷上開處分是否合法，尚無不明確或理由不備之情事。（二）惟上訴人認被上訴人有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，無非係以被上訴人所有系爭車輛經民眾檢舉有於104年2月6日在臺北市ＯＯ區搭載乘客收取費用之情，並據檢舉民眾提供之搭乘資料、車資收據及採證照片以為認定。查該資料亦顯示提供該搭載行為之駕駛人為「信宏」（依照片「信宏」為一男性），可見於104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客收取費用之行為人並非被上訴人。系爭車輛雖登記為被上訴人所有，被上訴人並自陳「信宏」為其配偶，然夫妻關係並未使夫、妻為各自獨立之人格主體予以改變，且所有人將車輛交予他人（包括配偶）使用而非自行使用之情亦所在多有，因此尚難僅以被上訴人所有系爭車輛有供做違規使用之事實，即認車主即被上訴人為違規行為人。上訴人逕依檢舉資料，以系爭車輛於上述時地有做為搭載乘客收取費用之交通工具使用之事實，推論被上訴人有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，顯乏所據，且與論理及經驗法則有違，自難採認。上訴人雖曾將舉發通知單寄予被上訴人，惟亦不能以被上訴人接獲該函後未檢具相關證明文件說明當時駕駛為何人，逕認被上訴人為違規行為人。上訴人於訴訟中始主張被上訴人與「信宏」係共同違規行為人云云，非僅與原處分記載上訴人認定之違規事實不符，且未提出任何證據證明，故上訴人僅以被上訴人明知系爭車輛係由他人駕駛從事違規載客行為而仍提供該車，即認應論以共同故意違反公路法第77條第2項規定，亦非可採。（三）被上訴人既非違規行為人，上訴人依公路法第77條第2項規定，以原處分對被上訴人裁處罰鍰6萬元，於法即屬有誤。又被上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，上訴人依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照，固非無據，然系爭車輛前於103年12月28日、同年月25日供做違規非法經營汽車運輸業之營業使用，已據上訴人分別於104年3月6日、104年3月24日作成第1次處分及第2次處分，其中第1次處分業已裁處吊扣被上訴人所有系爭車輛牌照3個月，該處分並於104年3月12日送達被上訴人，則依前開規定與說明，上訴人即不得再就104年3月12日前之行為予以處罰，而本件上訴人據以吊扣被上訴人系爭車輛牌照之違規行為日期為104年2月6日，在104年3月12日之前，是上訴人再以原處分吊扣系爭車輛牌照，違反一行為不二罰原則，於法未合等語，認被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並因吊扣牌照部分已執行完畢而無回復原狀可能，因而訴請確認原處分有關吊扣牌照之處分違法，為有理由，應予准許，乃為被上訴人勝訴之判決。

五、上訴意旨略以：（一）被上訴人於收受舉發通知後，非不能得知其所屬車號000-00自用小客車已由他人從事違規營業行為，客觀上被上訴人對未經申請核准而經營汽車運輸業之行為實現有所助益，主觀上有共同參與違法行為之故意，上訴人依行政罰法第14條第1項、汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定，以被上訴人及實際行為人共同故意違反前開規定一併處以罰鍰並吊扣牌照並非無據。原判決未查，有適用行政罰法第14條第1項不當之違法。（二）原處分所裁罰之行為乃被上訴人於104年2月6日之違規行為，而104年3月12日之第1次處分所裁處之違規行為乃被上訴人於103年12月28日所為，則依司法院釋字第604號許宗力大法官協同意見書意旨，一行為不二罰原則既旨在避免重複處罰，而上訴人於調查後確定被上訴人於103年12月28日確有違規行為，方於104年3月12日作成第一次處分，然囿於調查時間，原處分所涉及104年2月6日之違規行為於第1次處分做成時實際上並未受評價與衡量，原處分針對未受評價與衡量之104年2月6日之違規行為加以處罰，並無違反一行為不二罰原則。若認定此種情形違反一行為不二罰原則，毋寧係逼迫上訴人於事實調查未完備之際，為恐被上訴人繼續從事違法行為，而對其加以裁罰，由是可知，原判決認定原處分違反一行為不二罰原則，有判決適用法規不當之違法等語。

六、本院查：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十

四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」。次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。此處罰之規定，性質上屬行政上之秩序罰，故處罰時應以行為人有故意或過失為限，此亦為司法院釋字第275號解釋所確立。惟關於吊扣、吊銷車輛牌照部分，係基於行政管制之目的，就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

（二）又按行政罰法第1條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2條所規定之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照），再按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」亦為同法第14條第1項所明定。是行政罰法對於共同實施違反行政法上義務之行為人，始可分別予以處罰。而構成共同違反秩序行為人應以具備1、事前之犯意聯絡，以及2、事後行為（利益）分擔之行為。行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」，於此範圍內，為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。上訴人就本件被上訴人與『信宏』有何事前之犯意聯絡、事後行為（利益）分擔之行為，自應負舉證之責。

（三）復按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。上訴人前曾以系爭車輛於103年12月28日、同年月25日供做違規非法經營汽車運輸業之營業使用，已據上訴人分別於104年3月6日、104年3月24日作成第1次處分及第2次處分（訴願卷第149、151頁），其中第1次處分業已裁處吊扣被上訴人所有系爭車輛牌照3個月，該處分並於104年3月12日送達被上訴人（訴願卷第150頁），則被上訴人系爭車輛所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。本件被上訴人系爭車輛之違規營業行為，因上訴人之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，參諸本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人若已對於被上訴人於接獲前處分前所為行為予以處罰，即不得再就屬於接獲該處分書前之系爭本件違規營業再予處罰。從而，上訴人即不得再就104年3月12日前之行為予以處罰，而上訴人據以吊扣被上訴人系爭車輛牌照之違規行為日期為104年2月6日，在104年3月12日之前，是上訴人再以原處分吊扣系爭車輛牌照，違反一行為不二罰原則，於法即有未合。

（四）再者，「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」乃行政訴訟法第201條所明定。依行政訴訟法第125條第1項前段及第133條前段之規定，行政法院固應依職權調查事實關係及證據，並依調查所得之證據認定事實；然斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判斷事實之真偽，為事實審法院之職權，認定事實所需之證據，是否已足以為事實之判斷，為事實審法院之職權。因此，是否尚有調查證據之必要，事實審法院自得依個案之情形予以裁量。又事實審就已知之事證，判斷事實之真偽，如其結果，與論理法則及經驗法則無違，即難認未依當事人之聲請為證據之調查與前開規定有違。

（五）本件臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現登記被上訴人所有之系爭車輛，於104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客，並收取費用，遂以104年3月20日交公北監字第404838號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣上訴人以原處分，裁處被上訴人6萬元罰鍰，並吊扣牌照4個月。惟依上開檢舉民眾提供之搭乘資料、車資收據及採證照片（原審卷第253～254頁）所示，提供該搭載行為之駕駛人為「ＯＯ」（依照片「信宏」為一男性），且乘客可對「ＯＯ」以系爭車輛提供乘車之滿意度評分，可見於104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客收取費用之行為人並非被上訴人，上訴人於原審訴訟中始主張被上訴人與「ＯＯ」係共同違規行為人等詞，非僅與原處分記載上訴人認定之違規事實不符，且未就此提出任何證據加以證明，故上訴人僅以被上訴人明知系爭車輛係由他人駕駛從事違規載客行為而仍提供該車，即認應論以共同故意違反公路法第77條第2項規定，自非可採。原判決因之認原處分及訴願決定違法，均予撤銷；另關於吊扣牌照部分，因上訴人業已於104年3月25日對系爭車輛執行吊扣牌照3個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，被上訴人請求確認吊扣牌照部分之處分為違法，即無不合，為被上訴人勝訴之判決，業已詳述其得心證之依據及理由，依上開之規定及說明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。

（六）原判決已論明本件未經申請核准即擅自以系爭車輛搭載乘客並收取費用而經營汽車運輸業之實際行為人係「ＯＯ」，並非被上訴人，被上訴人既非違規行為人，上訴人依公路法第77條第2項規定，以原處分對被上訴人裁處罰鍰6萬元，即屬有誤。又被上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照，固非無據，然系爭車輛前於103年12月28日、同年月25日供做違規非法經營汽車運輸業之營業使用，已據上訴人分別於104年3月6日、104年3月24日作成第1次處分及第2次處分，其中第1次處分業已裁處吊扣被上訴人所有系爭車輛牌照3個月，該處分並於104年3月12日送達被上訴人，則上訴人即不得再就104年3月12日前之行為予以處罰，上訴人再以原處分吊扣系爭車輛牌照，違反一行為不二罰原則，於法未合。上訴論旨，仍執前詞，謂被上訴人於收受舉發通知後，非不能得知其所屬車號0000-00自用小客車已由他人從事違規營業行為，客觀上被上訴人對未經申請核准而經營汽車運輸業之行為實現有所助益，主觀上有共同參與違法行為之故意，原判決未查，有適用行政罰法第14條第1項不當之違法；一行為不二罰原則既旨在避免重複處罰，原處分所裁罰之行為乃被上訴人於104年2月6日之違規行為，而104年3月12日之第1次處分所裁處之違規行為，係被上訴人於103年12月28日所為，本件原處分所涉及104年2月6日之違規行為於上開第1次處分做成時實際上並未受評價與衡量，原處分針對未受評價與衡量之104年2月6日之違規行為加以處罰，並無違反一行為不二罰原則。原判決認定原處分違反一行為不二罰原則，有判決適用法規不當之違法等詞，均非可憑採。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異