最高行政法院(含改制前行政法院)108年度裁字第249號

最　高　行　政　法　院　裁　定

108年度裁字第249號

抗告人

李增欽等89人（詳如附表所示）

共同訴訟代理人

王東山 律師

上列抗告人因與相對人教育部等間聲請停止執行事件，對於中華民國107年12月20日臺北高等行政法院107年度年停字第6號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件相對人教育部（下稱「教育部」）代表人原為葉俊榮，於民國108年1月14日變更為潘文忠，已經其聲明承受訴訟，應予准許。

二、抗告人經過教育部核准於107年6月30日前退休生效，其退休所得依據當時的學校教職員退休條例（自107年7月1日起不再適用）規定審定在案。後來教育部依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行的公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱「退撫條例」）第34條、第36條、第37條及第39條等規定，以如附表所示文號函及所附同號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱「原處分」）重新審定抗告人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後的退休所得。抗告人不服，提起訴願，遭決定駁回後提起行政訴訟，並聲請停止執行。關於聲請停止執行部分，抗告人於原審裁定駁回後，提起本件抗告。

三、抗告意旨略謂：原處分單由外觀形式觀察，即可確認具有高度違法與違憲的概然性，而且抗告人均為退休人員，有賴退休金以維持老年生活及人性基本尊嚴，隨著時間流逝，抗告人逐漸老邁，身體狀況將更劣從前，在最需要用錢時，國家竟逐年減少原本應給付的退休金，將難以維持抗告人健康照護經費所需而危及老年生存權。又本件若於本案訴訟中勝訴，衡酌本件抗告人有89人，以此計算全體損害，除差額高達新臺幣（下同）231,763,392元外，尚包括判決確定前所生的利息，尤其此次年金改革下受損害的退休軍公教人員高達數十萬人，金額之鉅將難以計算，足證本件已該當難於回復損害的要件，但是原裁定竟割裂損害計算，單以抗告人個人所受損害為審酌依據，認定事實當然有誤。況且原處分適用的退撫條例第28條、第29條、第31條、第32條、第34條、第36條、第37條、第39條及第100條規定已牴觸憲法，原處分的執行重大影響抗告人的退休規劃及家庭經濟，已該當急迫的要件。從而，原處分或決定的執行將發生攸關性命存續之難於回復的損害，且情事急迫。另相對人公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱「退撫基金會」）及相對人臺灣銀行股份有限公司（下稱「臺灣銀行」）受委託辦理公務人員退休所得的優惠存款利息等事項，可視為受託機關，抗告人將其等列為相對人，應無當事人不適格之處；縱認退撫基金會及臺灣銀行非原處分機關而非適格的相對人，亦應裁定命其等輔助參加本件訴訟等語。

四、本院判斷如下：

㈠抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

㈡「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」及「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。上述規定的立法目的，是因為行政機關的處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟繫屬中，如原處分或決定的合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第2項未明文規定），或原處分或決定的執行將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人的聲請，於其針對該處分或決定提起本案行政訴訟終結前裁定停止執行，以兼顧受處分人或訴願人的利益。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度等情而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又所謂「急迫情事」，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行的可能。

㈢關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度，原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟顯會勝訴（即行政處分的合法性顯有疑義），即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；至於，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。本件抗告人以原處分單由外觀形式觀察，即可確認具有高度違法與違憲的概然性以為爭執，然而，原處分是否有抗告人所指的違憲與違法情事，客觀上仍應經實質審理才能判斷，無法僅憑抗告人所述之情形，就足以認定原處分的合法性顯有疑義。原裁定因而認為本件與「行政處分之合法性顯有疑義」的停止執行要件不符，並沒有違法。抗告人仍以相同說詞主張原處分顯然違法與違憲，並據以指摘原裁定違法等語，實不足採。

㈣經查：

1.抗告人經過教育部核准於107年6月30日前退休生效，其退休所得也依據當時的學校教職員退休條例（自107年7月1日起不再適用）規定審定在案，後來教育部依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行的退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定，以如附表所示原處分重新審定抗告人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後的退休所得，實質上減少抗告人每月的退休所得，所以原處分一旦執行，雖然會造成抗告人每月退休金減少的結果，然而這是屬於財產上的損失，依照一般社會上的通常觀念，如果事後抗告人本案訴訟獲得勝訴確定，教育部仍然可以用金錢賠償或回復抗告人所受的損害，所以無法以此推論抗告人將發生難以回復的損害。尤其原處分生效前與生效後，抗告人所得領取的退休所得差額，計算上並不複雜，也沒有困難。何況國家具有多種財政工具及手段可供選擇，依照常理，更沒有難以負擔賠償差額及其利息的可能。所以原處分之執行，不致於會對抗告人造成損害不能回復原狀或到達回復困難的程度。

2.又因每位抗告人的財產及生活都是各自獨立的，所以在認定抗告人因為原處分的執行所受到的損害，以及該損害會不會對其生存權造成急迫的危害時，當然應該各別判斷。而不是將提出本件聲請的所有抗告人，甚至是所有因為此次年金改革而受影響的軍公教退休人員退休所得差額及利息加總計算、合併觀察。因此，抗告人主張本件抗告人有89人，以此計算全體損害，除差額高達2億3,176萬3,392元外，尚包括判決確定前所生的利息，尤其此次年金改革下受損害的退休軍公教人員高達數十萬人，金額之鉅將難以計算，足證本件已該當難於回復損害的要件，但是原裁定竟割裂損害計算，單以抗告人個人所受損害為審酌依據，認定事實當然有誤等語，實不足採。

3.此外，依據抗告人聲請停止執行時所提供的「退休金減損者之名冊」記載（原審卷第115至125頁），抗告人目前每月尚可領得月退休金40,563元至84,826元不等，已高於我國目前每月最低基本工資23,100元及106年（最新統計資料）臺北市（消費最高區域）平均每人月消費支出29,245元。所以，也難以認定原處分的執行，會使抗告人經濟困頓，或對抗告人的生存權造成急迫的危害，而有停止原處分效力的必要。況且抗告人也沒有釋明原處分的執行，究竟有如何難以維持其等健康照護所需的具體急迫危害情形。所以原裁定認為本件聲請與行政訴訟法第116條第2項規定的要件不合，並無違法。抗告人主張其等均為退休人員，隨著時間逐漸老邁，身體狀況將更劣從前，在最需要用錢時，國家竟逐年減少原本應給付的退休金，重大影響抗告人的退休規劃及家庭經濟，將難以維持抗告人健康照護經費所需，而攸關性命存續及危及老年生存權，已該當難於回復的損害且情況急迫的要件等語，亦不足採。

㈤抗告人既然是聲請停止原處分的執行，而原處分又是由相對人教育部所作成，抗告人當然應該以教育部為相對人提出本件聲請，才符合法定要件。而退撫基金會及臺灣銀行，都只是依法受託執行原處分，沒有必要列為本件聲請的相對人，所以，原裁定以聲請人將不是作成原處分的退撫基金會及臺灣銀行列為本件的相對人，屬於當事人不適格，予以駁回，是合法的。至於是否裁定命退撫基金會及臺灣銀行輔助參加本件訴訟，則是受理本案訴訟法院的裁量權（行政訴訟法第44條第1項規定參照），法院更沒有任意將聲請人所列的相對人，直接改列為輔助參加人的法律依據。因此，抗告人主張退撫基金會及臺灣銀行為受託機關，將其等列為相對人，應無當事人不適格之處；縱認退撫基金會及臺灣銀行不是適格的相對人，也應該裁定命其等輔助參加本件訴訟等語，也不足採。

㈥綜上所述，原裁定以本件聲請不合行政訴訟法第116條第2項所定停止執行的要件，而駁回抗告人之聲請，是合法的。本件抗告為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異