最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第399號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第399號

上訴人

反對烏日區前竹區段徵收自救會

代表人

張金城

訴訟代理人

呂緯武 律師

被上訴人

臺中市政府

代表人

盧秀燕

上列當事人間陳情事件，上訴人對於中華民國107年1月29日臺中高等行政法院106年度訴字第365號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人代表人由林佳龍變更為盧秀燕，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件經過：

㈠、烏日都市計畫係於民國61年11月30日發布實施，陸續於77年完成第一次通盤檢討、84年完成第二次通盤檢討，91年完成擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案。其中屬原烏日都市計畫範圍第三次通盤檢討部分，於90年12月4日審議通過、91年12月10日公告發布實施。擴大計畫地區部分，依相關會議結論及計畫目的，重新研擬計畫方案送審議，99年3月30日審決通過，另於99年9月3日發布實施「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）再提會討論」案。計畫範圍內前竹區段徵收地區，於99年9月21日、100年8月23日經審議通過計畫內容，因未於3年內完成開發，經103年11月11日會議同意展延期程。茲因第三次通盤檢討超過通盤檢討年限，以104年發布實施之「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主要計畫及細部計畫分離）案」及「擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」辦理通盤檢討。

㈡、嗣被上訴人以105年11月22日府授都計字第10502413941號公告「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案」（下稱第四次通盤檢討）暨「變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案」自105年12月2日起公開展覽30天，定於105年12月16日舉行公開說明會。上訴人除於106年1月5日提出意見外，並提出106年6月6日陳情書，表示「⒈被上訴人106年5月23日府授都計字第1060107272號函，解釋前竹都市計畫效力，內容牴觸中央法規標準法、行政程序法及都市計畫法等相關條文，請依現行法律、事實完整說明。⒉被上訴人未提出前竹得為區段徵收之法律依據，違背行政程序法第93條規定。

⒊前竹里旱溪與旱溪已斷絕關係，僅灌溉排水，不再疏通洪水，已無辦理前竹區段徵收之理由，也沒有截彎取直之必要，第四次通盤檢討請廢除河道截彎取直，回復原有河道。若為開發前竹土地，應以市地重劃方式開發土地」等語。經被上訴人以106年6月9日府授都計字第1060120337號函（下稱106年6月9日函）復略以「烏日前竹地區於烏日都市計畫發布實施時屬農業區，為配合旱溪河道整治及考量農業區現況已遭破壞，於第三次通盤檢討案變更為可建築用地及公共設施用地。而其開發方式，依行政院函示及土地徵收條例規定係採區段徵收方式整體開發，該行政院函示並未經行政院明定失效；變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案，於99年9月21日、100年8月23日審議通過，訂定3年開發期限，因縣市合併、土地徵收條例修法等因素，致無法在期限內完成書圖報核作業，經103年11月11日會議同意展延期程；關於建議廢除河道截彎取直，已錄案納入第四次通盤檢討辦理，後續將進行審議」。

㈢、上訴人對被上訴人106年6月9日函不服，提起訴願經決定不受理後，提起行政訴訟，聲明求為判決「⑴訴願決定撤銷。

⑵被上訴人應撤銷第四次通盤檢討附記前竹區段徵收（應取消第四次通盤檢討附註3採區段徵收方式開發前竹土地）。

⑶被上訴人應取消第四次通盤檢討之光明路以西、環中路以東、乙種工業區以南的三角形區塊之綠帶，以光明路、環中路自然形成的人為地形為土地使用分區界線，範圍內同樣納編為乙種工業區。⑷被上訴人應撤銷第四次通盤檢討之旱溪排水河道截彎取直案，並檢討使用現有河道以節約土地徵收及施工工程公帑、促進土地利用及繁榮經濟。」（下依序稱聲明1、2、3、4）經原判決駁回後，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原審未經言詞辯論，即判決駁回上訴人在原審之訴，係略以：

㈠、依司法院釋字第742號解釋意旨，都市計畫定期通盤檢討屬法規性質，除非其中有具體項目可認直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，而具行政處分性質，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，方得依法提起行政救濟外，人民尚無請求變更都市計畫通盤檢討之公法上權利，人民為此請求，性質上是促使主管機關發動職權，並非依法申請案件，主管機關之回復函文，即非屬行政處分，人民據以提起之課予義務訴訟，欠缺公法上請求權基礎，其訴即顯無理由。

㈡、第四次通盤檢討係被上訴人依都市計畫法第26條所定，對該都市計畫所作必要之變更，核屬法規性質，並非行政處分。該規定雖課予都市計畫擬定機關法律上義務，惟不當然導出人民有此請求作為之主觀公權利，依保護規範說，必須法規之規範目的，兼具保護個人利益始足當之，而都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，實難導出人民有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公權利，都市計畫法第27條第1項亦應為相同解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。依上訴人提出之第四次通盤檢討宣傳單，其中變更內容僅就都市計畫範圍內各種用地、道路、專區等所為之整體規劃，並有附變更位置示意圖，是上訴人就並無具體項目直接侵害其權益之第四次通盤檢討，尚無請求被上訴人作成變更該通盤檢討之公法上請求權。

㈢、上訴人聲明3、4之請求，僅發生促請被上訴人發動職權裁量是否為特定行為效力，其所稱行政程序法第2、34、168-171條，都市計畫法第2、19、26、58條，土地徵收條例第11條，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第6、39、40條，司法院釋字第742號解釋等法律依據，核均無賦與上訴人請求如聲明3、4之公法上請求權；又區段徵收案，尚未經內政部核准，未存在徵收處分，第四次通盤檢討附註3註記採區段徵收方式開發前竹土地，僅係土地開發方式記載，既未發生區段徵收效力，該註記未直接侵害上訴人權益，上訴人並無請求作成如聲明2之公法上請求權；上訴人聲明2-4，性質係陳情建議，所爭執者乃係就被上訴人職權規劃事項，所為陳情建議應為變更或檢討，查無具體項目直接限制上訴人權益或增加其負擔，上訴人無法律上請求權，被上訴人106年6月9日函自非行政處分，縱上訴人之申請未獲滿足，因其欠缺公法上請求權基礎，所提課予義務訴訟顯無理由。至上訴人聲明1請求撤銷訴願決定，起訴不備要件，於法未合且無法補正，應併予駁回等為論據。

五、上訴意旨以：

㈠、依司法院釋字第742號解釋，都市計畫定期通盤檢討之具體項目，如有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔時，即具行政處分性質，自有請求主管機關作成變更該都市計書定期通盤檢討之公法上請求權。據此，第四次通盤檢討之性質，是否為法規命令或行政處分，應視具體項目有無直接侵害權益而定。原判決在探討保護規範意旨時，針對第四次通盤檢討之具體項目，有無直接侵害上訴人權益，並未進行實質判斷，僅以法規抽象文字否定上訴人之公法上請求權，未盡事實審法院應調查證據以認定事實之職責，違背該解釋意旨而有不正確適用法規之情形，亦理由不備。

㈡、又區段徵收的準備作業階段，包括範圍勘選、土地所有權人意願調查及建築改良物禁止事項之報核、公告，涉及一定區域內特定人或可得確定多數人權益之直接限制，與區段徵收是否已達核准或公告實施階段無關，原判決以未發生區段徵收效力否定上訴人權利，違背司法院釋字第742號解釋。又土地使用分區為住宅區或工業區，關係土地價格，亦影響區段徵收補償費高低，原審應調查綠帶之劃定是否產生此類權益侵害，而非抽象以都市計畫包羅廣泛為由，恣意否定上訴人之公法上權利；另旱溪排水河道截彎取直，勢將涉及新河道流經區域內土地之使用限制，甚有居民遷戶可能，難謂不是直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔之情形，均構成適用法規不當並理由不備。

㈢、依都市計畫法第26條規定，結合都市計畫定期通盤檢討實施辦法各規定，就具體項目加以檢視，不難發現本案存在都市計畫定期通盤檢討之作為或不作為將直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔之情形，上訴人就各聲明享有得提起課予義務訴訟之公法上權利，自屬行政訴訟法第5條依法申請案件，且實體上具公法上權利將因行政機關不作為而受侵害之情形，原判決以上訴人欠缺公法上請求權為由駁回訴訟，並非適法。況上訴人無法律專業，原審如認上訴人主張可能欠缺公法上請求權，應負闡明義務，上訴人原本提起撤銷訴訟，經原審闡明變更為課予義務訴訟，上訴人盡力攻防後，法院就違法性根本未加判斷即逕以欠缺公法上權利駁回，為突襲性裁判，與憲法保障訴訟權意旨相悖，此乃因原審未盡闡明義務所致，自屬違背法令等語。

六、本院查：

㈠、我國行政訴訟係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為本案判決，行政訴訟法第188條第1項即規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」因此，依法應行言詞辯論，而未為之者，行政法院之判決即屬違法。行政訴訟法第107條第3項雖規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」惟所謂在法律上顯無理由，係指依原告起訴主張之事實，不待調查其真實與否，就該事實適用法律，顯不能認為有理由之情形，倘若尚須經調查始能判斷，不能認為是顯無理由，此時仍應基於言詞辯論而為判決，否則即屬訴訟程序之重大瑕疵。

㈡、行政訴訟法第125條第1、2、3項規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」第131條規定：「……第125條……關於法院或審判長權限之規定，於受命法官行準備程序時準用之。」查闡明的功能，在促進訴訟程序之圓滿進行及保障當事人程序、實體上權利的實現，闡明的範圍包括必須促使當事人提出有益的聲明或其他聲請以促進訴訟目的及程序之進行，如不逾越當事人意思，協助更正聲明以符合目的，或在當事人之事實陳述主張不完全或前後矛盾，給予補充陳述機會，或當事人關於法律關係的主張不明瞭或不完足，曉諭其敘明或補充，如未盡闡明之責或未正確合法闡明而逕行裁判，亦屬訴訟程序之重大瑕疵。

㈢、都市計畫之訂定及變更，依都市計畫法規定，原則會歷經計畫之擬定、審議、核定、備案及發布等程序，而都市計畫擬定後審議前，須公開展覽及舉行說明會，讓人民或利害關係人有參與程序、表示意見的機會。又司法院釋字第742號解釋意旨：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」依此意旨，行政訴訟法於109年1月15日增訂「都市計畫審查程序」專章（下稱都計專章）、109年7月1日施行，行政訴訟法施行法第14條之5並規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」可知，只有都計專章施行後發布之都市計畫，才可以適用該專章之規定，至都計專章施行前已發布之都市計畫，則端視是否具行政處分性質，而許其提起行政訴訟以資救濟。

㈣、本件上訴人原於106年1月5日就被上訴人105年11月22日公告公開展覽第四次通盤檢討案計畫書圖，提出陳情建議書，表達前竹里旱溪下游應維持現有河道，無須如通盤檢討案之新設河道，且應取消前竹區段徵收之意見，續提出106年6月6日陳情書，認為前竹里旱溪河道沒有必要截彎取直、前竹地區以區段徵收方式開發是違憲的，應以市地重劃方式開發等語（見原審卷第143、155-158頁），嗣不服被上訴人106年6月9日函之回覆內容，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及第四次通盤檢討之「採區段徵收方式開發前竹土地」、「光明路以西、環中路以東、乙種工業區以南之三角形區塊綠帶」、「旱溪排水河道之截彎取直」（見原審卷第373頁之準備程序筆錄）。從這樣的脈絡來看，上訴人的本意究竟是希望第四次通盤檢討案的擬定機關改變擬定內容，還是不服經核定發布的第四次通盤檢討案，並不明確，且事涉訴訟類型及正確被告機關的選擇。而如為後者，更須進一步查明上訴人所稱之第四次通盤檢討案，是否業經核定發布實施，再就上訴人想要撤銷的第四次通盤檢討案「採區段徵收方式開發土地、綠帶劃定及變更河道」之內容，是否屬都市計畫中之具體項目而具行政處分規制效力為認定。就此不明情節，原判決既未闡明，也未查明，卻不經言詞辯論以「第四次通盤檢討係法規性質，非行政處分。人民沒有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之公法上請求權，所提課予義務訴訟顯無理由」，逕以判決駁回上訴人之訴，依上開規定及說明，在訴訟程序上有明顯適用行政訴訟法第107條第3項規定不當之違法，並有判決不適用行政訴訟法第125條規定之違誤。又關於程序事項為本院應依職權調查之範圍，上訴人雖未予指摘，因原審違背言詞辯論之規定，原判決當然違背法令，自應由本院將原判決予以廢棄，發回原審另為適法之裁判。

㈤、又當事人能力是訴訟當事人自起訴迄訴訟終結，均應具備的訴訟要件，而不論是依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟，或是依同法第5條提起課予義務訴訟的原告，都是以其權利或法律上利益，因行政機關作成或未作成行政處分而受損害為要件。原告須能主張其權利或法律上利益受有損害，亦即須具有訴訟權能，始能合法提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。本件名為「反對烏日區前竹區段徵收自救會」之上訴人，是不是具備當事人能力、是不是具有訴訟權能而為適格之原告，均未見原審為調查審認，於本件發回後，原審法院應予注意，併予指明。

七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異