最高行政法院(含改制前行政法院)110年度抗字第44號

最　高　行　政　法　院　裁　定

110年度抗字第44號

抗告人

黃雅妧

上列抗告人因與相對人衛生福利部間陳情事件，對於中華民國109年12月31日臺北高等行政法院109年度訴字第339號裁定，提起抗告並為訴之追加，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、爭訟概要：

㈠緣抗告人於民國107年3月2日出具陳情函（下稱系爭陳情函）於當時行政院院長略謂：抗告人前於100年8月23日致馬前總統之檢舉函，曾請臺北市政府衛生局檢驗市售食用油、醬油及醬油膏等產品，請馬前總統安排再驗該等產品是否含有危害人體成分，若驗出有害人體成分，其願獲檢舉獎金，經轉由前行政院衛生署食品藥物管理局（102年7月23日改制為衛生福利部食品藥物管理署，下稱食藥署）以100年9月9日FDA消字第1000058789號書函復稱上述產品檢驗結果均未篩驗出超量塑化劑，屬答非所問；抗告人復於102年10月23日及105年4月21日分別具陳情函致當時行政院院長，經轉由食藥署分別以102年11月5日FDA企字第1024015684號書函及105年5月5日FDA企字第1050017502號函復，均無說明上述產品檢驗結果是否含有危害人體成分，然其間政府已於102年10月間查獲業者製造橄欖油違法添加銅葉綠素，及多家違法公司用攙偽方式製造有毒食用油產品，食藥署承辦人鍾○沛及吳○萱依法應執行而不執行，請行政院依公務員懲戒法第24條規定處理其等違法執行職務等意旨。

㈡嗣經行政院以107年3月12日院臺食安移字第1070084720號移文單（下稱107年3月12日移文單）將系爭陳情函移由相對人卓處逕復，相對人乃於107年3月27日以衛授食字第1079007375號函（下稱系爭函）復抗告人略以：針對指稱食藥署承辦人員違法執行職務疑義一事，該署前已敘明具體本案處理意見及法規依據答復，尚符合行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點規定。有關請求檢驗食品油、醬油及醬油膏等產品是否含其他有害人體成分一事，所稱其他有害人體成分一詞，尚非具體，相對人實難認定；食藥署及各地方政府衛生局每年均依年度重點政策及產品風險程度，持續執行市售食品稽查及抽驗，不合格業者及案件由地方政府衛生局依法處辦，相關不合格資訊均公告於食藥署或衛生局網站，倘對於特定違規食品或違規情節有所疑義，建請逕洽食藥署，俾利協助釋疑等語。抗告人不服，提起訴願經決定不受理後，提起行政訴訟，聲明：1.確認系爭函違法。2.相對人應賠償抗告人新臺幣（下同）1億元，及自本件起訴狀繕本送達相對人之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）109年度訴字第339號裁定（下稱原裁定）駁回其訴後，乃提起本件抗告，並追加相對人賠償抗告人1億3千萬元。

三、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其意旨略以：

㈠關於確認系爭函違法部分：　相對人係依行政院107年3月12日移文單轉系爭陳情函辦理，進而作成系爭函。觀諸系爭陳情函之意旨，在促請行政院院長依據公務員懲戒法第24條規定處理食藥署之公文承辦人違法執行職務乙事至明。又細繹系爭函內容，僅係就抗告人陳情食藥署人員就其請求檢驗食用油、醬油及醬油膏等產品結果是否含其他有害人體成分，就所指食藥署承辦人涉違法執行職務疑義事項，說明食藥署前已敘明具體處理意見及法規依據答復抗告人，及關於食藥署、各地方政府衛生局執行市售食品稽查、抽驗作業流程、相關不合格之公開資訊查閱方式詳予說明，核其性質僅屬單純事實敘述或理由說明，對外並不發生法律上效果，自非行政處分。故抗告人訴請確認系爭函違法，於法不合，且屬不能補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應裁定駁回。

㈡關於請求相對人賠償部分：本件確認系爭函違法因有起訴不合法而應裁定駁回，揆諸本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）意旨，抗告人依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償，亦失所附麗，自應併予裁定駁回。又因依民事訴訟程序提起國家賠償訴訟時，依國家賠償法第10條第1項規定應先行以書面向賠償義務機關請求協議，故原審法院無從依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權將抗告人此部分請求裁定移送至有受理訴訟權限之地方法院民事庭，附此敘明。

四、抗告意旨略以：㈠經依食品安全衛生檢舉案件處理及獎勵辦法第4條規定，重新計算抗告人可得「攙偽食用油檢舉獎金」之總額為1億3千萬元，高於原請求之1億元，遂追加聲明相對人應賠償其1億3千萬元。㈡原審法院以109年度救字第249號裁定駁回抗告人所請訴訟救助，業已表明抗告人有「勝訴希望」。又系爭函內容有「否准」之表示，對抗告人有發生法律上效果，自難謂其性質非屬行政處分等語。

五、本院按：

㈠關於抗告人起訴聲明確認系爭函違法部分：

1.「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。據此可知，現行行政訴訟法規定得為確認訴訟之標的，限於行政處分無效或違法，或公法上法律關係成立與否之爭議。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。若行政機關對於人民陳情案件在其權限範圍內闡述法令規定意旨，並告知其正確法律救濟途徑，因非就權限業務事項對人民申請事項行使公權力為決定，並無規制任何法律效果，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。是以，人民提起行政訴訟請求確認非屬行政處分之函文違法，自屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回之。

2.觀諸上開系爭陳情函所載內容（見原審卷第49至55頁），抗告人乃指稱相對人所屬食藥署職員有違法失職情事，前經其提出陳情未獲處理，而向當時行政院院長提出陳情，請其處理等意旨，核其性質僅具促請機關首長發動該項職權之舉發或陳情，而相對人之系爭函（見原審卷第59頁）係依行政院107年3月12日移文單指示，將抗告人陳情事項之處理情形予以回復，亦未規制任何權利義務關係，自非行政處分，抗告人以之為行政處分，而提起行政訴訟請求確認系爭函違法，自不為法所許。從而，抗告人訴請確認系爭函違法，即不備起訴之合法程序要件。則原裁定論斷其起訴不合法，且無從命補正，而駁回其訴，於法並無不合。抗告意旨以上開情詞指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

㈡關於抗告人合併聲明請求相對人應賠償損害1億元部分：1.依行政訴訟法第7條規定，當事人提起行政訴訟，固得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，惟此規定賦予當事人得合併請求，乃因該等合併請求與其所提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，若該行政訴訟經行政法院審理後，認具有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既應裁定駁回其訴，則其依國家賠償法合併請求賠償部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，自得一併裁定駁回，已據本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議在案，目前仍為本院一致採行之法律見解。

2.本件抗告人起訴聲明請求確認系爭函違法部分，既具有起訴不合法應予裁定駁回之情形，其合併請求相對人應賠償損害1億元之聲明部分，自失所依附。則原裁定併予裁定駁回，亦無違誤之處。

㈢綜上，原裁定駁回抗告人在原審之訴，並無違誤。抗告意旨仍執其主觀歧異見解，指摘原裁定不當，難認其抗告有理由，應予駁回。此外，上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴，行政訴訟法第238條第2項定有明文。而不服原審駁回起訴之程序裁定提起之抗告程序，抗告法院係就該程序裁定為審查，並非審判本案訴訟有無理由之事實審法院，抗告人更不得於抗告程序為訴之追加。是抗告人不服原裁定提起抗告，復向本院追加請求相對人賠償之金額，自為法所不許，亦應一併裁定駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由，訴之追加為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異