最高行政法院(含改制前行政法院)113年度上字第421號

最 高 行 政 法 院 判 決

113年度上字第421號

上訴人

羅世福

上訴人

陳木水

上訴人

廖桂蘭

上訴人

黄崇坤

上訴人

曹榮輝

上訴人

陳勇兆（即陳煥維之承受訴訟人）

上訴人

陳瑄文（即陳煥維之承受訴訟人）

上訴人

邱美麗（即陳煥維之承受訴訟人）

上訴人

沈碧琴

上訴人

林光信

共同訴訟代理人

楊翕翱 律師

被上訴人

交通部民用航空局

代表人

何淑萍

訴訟代理人

王俊鈞

訴訟代理人

鄭秀蓁

訴訟代理人

陳修君 律師

被上訴人

內政部

代表人

劉世芳

訴訟代理人

任雅純

上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國113年5月16日臺北高等行政法院111年度訴字第441號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人交通部民用航空局（下稱民航局）為辦理桃園航空城機場園區特定區（下稱機場園區特定區）土地區段徵收案，需用○○市○○區○○段埔頂小段（下稱埔頂小段）22地號等9,871筆土地，面積合計841.1762公頃，經被上訴人內政部以民國109年6月19日台內地字第1090122545號函核准區段徵收，交由訴外人桃園市政府以109年10月29日府地航字第10902616391號公告區段徵收範圍包括埔頂小段22地號等8,995筆私有土地，面積742.23公頃。被上訴人民航局考量機場園區特定區的區段徵收範圍標的量體龐大，為配合先建後遷安置工程及興辦事業施工需要，採行土地及土地改良物分案方式辦理，並將必要優先工程區域列為「優先搬遷地區」，經被上訴人內政部以110年5月10日台內地字第1100262749號函先就「優先搬遷地區」土地改良物核准區段徵收，交由桃園市政府以110年5月26日府地航字第11001232921號公告；其餘用地（含第三跑道用地）則劃設為「其他搬遷地區」，適用先建後遷原則，及規劃於區段徵收後受理自願優先搬遷及相關獎勵措施，經檢具機場園區特定區其他搬遷地區土地改良物區段徵收計畫書及有關附件，函報被上訴人內政部以110年7月9日台內地字第1100263843號函（下稱系爭徵收處分）核准區段徵收○○市○○區○○○段頭前小段68地號等10,833筆土地上的私有土地改良物及公有土地上之私有土地改良物（包含上訴人所有如原判決附表2編號2、3、6、7、16、23、43、45所示土地改良物，上訴人所有者下合稱系爭土地改良物），交由桃園市政府以110年7月12日府地航字第11001669031號公告徵收（下稱系爭公告），公告期間自110年7月15日起至110年8月13日止，並函知各土地改良物所有權人、各他項權利人。上訴人陳勇兆、陳瑄文、邱美麗之被繼承人陳煥維與其餘上訴人，曾於如原判決附表3編號2、3、6、7、16、23、43、46所示日期，提出土地改良物協議價購同意書，再與被上訴人民航局分別簽訂土地改良物協議價購買賣契約（下稱系爭價購契約）暨具領協議價購價金。嗣後上訴人陳勇兆、陳瑄文、邱美麗之被繼承人陳煥維及其餘上訴人提起本件確認訴訟（陳煥維於起訴後死亡，經原審裁定承受訴訟），並聲明：⒈確認被上訴人內政部系爭徵收處分就上訴人所有系爭土地改良物之徵收法律關係（下稱系爭徵收處分法律關係）不存在。⒉確認被上訴人民航局與上訴人間簽訂系爭協議價購契約書之協議價購法律關係不存在。經原審以111年度訴字第441號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯與原判決理由均引用原判決之記載。

三、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：

㈠土地徵收條例第4條第1項第1款、第3款、第4款及第6項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。……三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。……（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第5條第1項、第2項規定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……(第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。……。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第13條之1第1項第5款規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。」第20條規定：「（第1項）徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……（第2項）需用土地人未於公告期滿15日內將應發給之補償費繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該部分土地或土地改良物之徵收從此失其效力。……。」第21條第1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」依前開條例第4條第6項規定授權訂定的區段徵收實施辦法第2條規定：「區段徵收作業程序如下：……二、正式作業：……㈡抵價地比例報核。㈢召開協議價購會議。㈣召開區段徵收公聽會。㈤區段徵收計畫書之報核、審議及核准。㈥區段徵收公告及通知。㈦異議處理及通知。㈧發給抵價地案件之申請、審查及核定。㈨徵收補償費之發放或存入保管專戶。……。」

㈡國家因公用或其他公益目的之必要，經由法定程序徵收人民之土地及土地改良物時，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前（例如於徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見），並及於徵收時（例如辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之程序，以確保土地或土地改良物所有權人及他項權利人知悉相關資訊，俾適時行使其權利）；徵收之補償應儘速發給，否則徵收土地核准案即應失其效力（司法院釋字第763號解釋理由參照）。而土地徵收條例第11條第1項規定徵收前須踐行實質協議價購程序，係為具體體現國家非有必要，應避免以徵收處分取得土地及土地改良物所有權而侵害私有財產權，故將此較為溫和的替代方式納入徵收程序的一環，確保徵收處分為最後不得已採取的手段，此係針對徵收處分應備合法要件加以規範，非協議價購契約能否有效成立之規定。依行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第153條規定：「（第1項）當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。（第2項）當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立……。」倘需地機關與土地所有權人在徵收程序發動後、補償費發給完竣前，就辦理徵收範圍內的土地改良物合意簽立協議價購書面契約，在達成協議係為替代徵收處分之行政目的情形，應屬行政契約性質，其後雙方權利義務原則上即應依該協議價購書面契約之內容而定。

㈢被上訴人民航局為辦理機場園區特定區土地區段徵收案，採行土地及土地改良物分案方式辦理，就需用土地先經被上訴人內政部以109年6月19日台內地字第1090122545號函核准區段徵收及交由桃園市政府公告區段徵收的私有土地範圍，再將必要優先工程區域列為「優先搬遷地區」，經被上訴人內政部以110年5月10日台內地字第1100262749號函就「優先搬遷地區」的土地改良物核准區段徵收，其餘用地（含第三跑道用地）則劃設為「其他搬遷地區」，並規劃於區段徵收後受理自願優先搬遷及相關獎勵措施，經檢具機場園區特定區其他搬遷地區土地改良物區段徵收計畫書及有關附件，由被上訴人內政部以系爭徵收處分核准區段徵收，上訴人所有如原判決附表2編號2、3、6、7、16、23、43、45所示之系爭土地改良物均在系爭徵收處分核准範圍，並經桃園市政府據以辦理系爭公告，公告期間自110年7月15日起至110年8月13日止，及區分合法、非合法土地改良物，分別為「建築改良物拆遷補償費清冊(合法建築改良物)」、「建築改良物拆遷救濟金清冊(其他建築改良物)」之公告內容，暨函知各土地改良物所有權人、各他項權利人；上訴人陳勇兆、陳瑄文、邱美麗之被繼承人陳煥維與其餘上訴人，於系爭徵收處分作成前，曾出具如原判決附表3編號2、3、6、7、16、23、43、46所示其上未記載價金的土地改良物協議價購同意書，於系爭公告所定公告期間內，與被上訴人民航局分別簽立系爭價購契約後具領協議價購價金，其後桃園市政府復以111年11月11日府地航字第11103110971號公告（下稱111年11月11日公告）將系爭公告關於上訴人部分註銷等情，為原審依法確定之事實，且與卷內證據相符。原判決因而論明：被上訴人內政部作成徵收範圍包含上訴人所有系爭土地改良物的系爭徵收處分後，被上訴人民航局於系爭公告之公告期間仍與上訴人分別簽立系爭價購契約，目的乃為透過雙方當事人達成協議此一較為緩和之手段，替代系爭徵收處分，以遂行公共事務（開發機場園區特定區），系爭價購契約明文約定被上訴人民航局應給付的具體交易價金暨其付款方式，上訴人則應配合提出文件及其他應辦事項(包括應於收到建築改良物自動拆遷期限通知時，配合辦理自動拆遷作業)，就彼此權利義務等契約必要之點分項列明，已有具體法律關係安排且彼此意思表示一致，與其前有經上訴人簽名的土地改良物協議價購同意書，但未載明價格，僅係單純向被上訴人民航局表達出賣意願的性質不同，上訴人既係本於自由意志簽立系爭價購契約（書面），且係經被上訴人民航局依約給付價款，而未依系爭徵收處分給付上訴人徵收補償費暨救濟金，系爭價購契約之法律關係當然存在等語，已清楚敘明系爭價購契約乃被上訴人民航局基於行政目的，為替代系爭徵收處分關於徵收系爭土地改良物部分，於補償費發給完竣前與上訴人合意成立的行政契約；針對上訴人於原審主張系爭價購契約的價款約定不明，未給予其等相當審閱期間，通知簽約時間在系爭徵收處分作成後且時程緊接，部分補償費計價尚有爭議，被上訴人與桃園市政府通謀勾串以低價價購其等財產，其等若不簽約，將遭以系爭徵收處分執行，係受詐欺、脅迫且出於錯誤而締約等節，原判決亦具體指明上訴人當時已明知協議價格暨其計算方式，且可選擇不簽約等，並非不公平或受詐欺、脅迫、基於錯誤締約等語，加以指駁。另關於上訴人於原審主張系爭價購契約因締約時間等有牴觸土地徵收條例第11條第1項等規定而無效者，原判決已說明：系爭價購契約之簽立雖於徵收程序中同時進行，依土地徵收條例第11條第1項規定意旨，協議價購既係為避免強制剝奪人民財產權，達成最少損害原則，上開規定亦僅涉及系爭徵收處分合法性問題，被上訴人民航局仍與上訴人簽立系爭價購契約，尚非法所不許，及本件與土地徵收條例施行細則第16條有關機關內部徵收程序的規定無涉，亦未違反行政程序法第139條本文規定，系爭價購契約經雙方合意成立，未有何無效或得撤銷意思表示瑕疵存在等語，並無理由不備、理由矛盾、不當適用法規等違法；基於無補償即無徵收，二者係緊密結合，被上訴人民航局於系爭公告所定期限未屆滿尚得異議前，採取合意約定較高價金方式達成徵收的行政目的，上訴人出於價購仍較有利等考量既已同意締約，自難謂係遭強制締約，或有何締約時已不得替代徵收之完成而應無效等事由，原審因認系爭價購契約的法律關係存在，據以判決駁回上訴人此部分之訴，依前揭規定意旨及說明，核無不合。上訴意旨仍執前詞，主張被上訴人以徵收手段強制其等接受協議價購條件，系爭價購契約有違反土地徵收條例第11條第1項規定等無效事由，係以其一己主觀之見解，指摘原判決為不當，均不足採。

㈣確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項定有明文。而所謂即受確認判決的法律上利益，必須因為法律關係的存否不明確，導致原告在公法上的地位有受侵害的危險，而且此項危險得以確認判決除去之者，即屬存在。上訴人尚訴請確認系爭徵收處分法律關係不存在部分，於原審係主張此與系爭價購契約的法律關係是否成立、存在，因不明確而使其等有財產權受侵害之危險，謂有即受確認判決之法律上利益。惟原判決依被上訴人內政部於原審之陳述及原審卷附桃園市政府111年11月11日公告等資料，業已論明：系爭徵收處分作成後，並未於系爭公告期滿後15日期限內發給上訴人補償費，依土地徵收條例第20條第1項、第2項規定，系爭徵收處分關於系爭土地改良物部分業已失其效力，且桃園市政府亦以111年11月11日公告註銷系爭公告，形同系爭徵收處分已無依法經公告情形，不生徵收效力，並無存否不明確致上訴人公法上地位有受侵害危險，必須以此部分確認判決除去之情等語，據以駁回上訴人此部分之訴，以被上訴人內政部於原審即自陳系爭徵收處分法律關係已不存在之情，原判決此部分理由論斷，亦於法無違。至於上訴意旨尚指摘原判決認定此部分之訴欠缺確認利益，有理由不備之違法，所執系爭土地改良物建物登記謄本上仍存在與系爭徵收處分相關之註記，並不影響被上訴人內政部係認系爭徵收處分法律關係依法已當然失效而無必要向其訴請確認的原判決結論，上訴意旨求予廢棄，仍無理由。

㈤綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

四、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段規定，判決如主文

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異