最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第一二九一號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一二九一號

再審原告

丙○○

再審原告

乙○○○

兼右二人訴訟代理人

甲○○

再審被告

臺北市政府工務局養護工程處

右當事人間因徵收補償事件，再審原告對本院中華民國八十四年三月九日八十四年度

判字第五五三號判決，提起再審之訴。本院判決如左︰

主文

事實

緣再審原告等共有坐落台北市○○區○○段一小段二二五地號土地，位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺道路用地，再審原告等以再審被告未辦理徵收補償，卻擅自興築排水設施及舖設柏油路面為由，於民國八十三年三月三十一日向再審被告陳情，請求辦理徵收補償，經再審被告以⒋北市工養下字第一一二四四號書函否准其請，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以八十四年度判字第五五三號判決（下稱原判決）駁回其訴後，再審原告以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款、第十款之再審原因，對之提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：再審原告起訴意旨及補充理由略以：一、原判決適用法規錯誤：再審原告等共有坐落台北市○○區○○段一小段二二五地號土地，位於台北市○○區○○路與吳興街之都市計畫十一公尺寬道路用地，再審被告未徵得再審原告等之同意，又未辦理徵收補償，卻擅自在上開土地挖掘土地，興築排水設施，埋設直徑一四○公分水泥涵管等排水系統導水引入莊敬路排水幹線，並在其上鋪設柏油路面，供公眾行走，經再審原告請求辦理徵收補償，均遭原處分機關及各級行政救濟機關援引台北市市區道路管理規則第十五條規定予以駁回，惟該規則第十五條業經司法院大法官會議釋字第四四○號解釋違憲及違法不再援用，從而鈞院駁回本案已乏依據，再審原告發現後，爰依行政訴訟法第三十條規定於法定期間提起再審，合先敍明。二、本案再審原告在前訴訟中，曾主張台北市政府所訂台北市區道路管理規則與現行法規相違背，謹再縷陳其牴觸現行各有關法律如左：㈠查依民法第七百七十三條規定：「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下，如他人之干，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」及同法第七百六十五條規定：「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干。」可見依據上開現行民法規定，私有土地所有權無論地上及地下，均不容許他人之侵害，台北市市區道路管理規則，竟規定行政機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，顯與現行法律相違背。㈡土地法第二百三十一條規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作」依上開規定，政府對徵收土地均須補償發給完竣，方得進入被徵收土地內工作，而台北市市區道路管理規則卻規定行政機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，顯與現行法律相違背。㈢建築法第四十九條規定：「在依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物，應依照直轄市、縣（市）（局）主管建築機關指定之建築線退讓」又同法第五十二條規定：「依第四十九條、第五十條退讓之土地，由直轄市、縣（市）（局）政府依法徵收，其地價補償，依都市計畫法規定辦理」，再審原告等所有位於莊敬路與吳興街十一公尺都市○○道路，因兩旁土地需要建築，而退讓形成道路，但該土地仍屬私有，依上開規定政府仍應徵收補償，台北市政府所訂台北市市區道路管理規則竟規定行政機關埋設地下設施物時得不徵購其土地，顯與現行法律相違背。㈣復查全國最高地政主管機關內政部曾於七十年九月十一日（七十）台內地字第三五五三七號函釋：「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之干，無礙其所有權之行使者，不得排除之，民法第七百七十三條定有明文，是既成道路之土地，縱有公共地役關係存在，亦僅不能排除公眾通行而已，於其地下權利之行使，非依法律不得妨害本案排水設施用地，自以依法收購或徵收為宜」，足見最高地政主管機關均認使用民地在地下敷設排水設施，仍應收購或徵收補償，原審竟引用違憲及違法之台北市政府所訂頒之台北市市區道路管理規則第十五條規定將再審原告等之請求予以駁回，顯與現行法令相違背。三、依司法院大法官會議決釋字第四四○號解釋，認「人民之財產應予保障，憲法第十五條設有明文，國家機關依法行使公權力，致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物，妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別犧牲者，自應享有相當補償之權利」由此觀之，再審被告未徵得再審原告之同意，卻擅自在系爭土地內興築排水設施，埋設直徑一四○公分水泥管道等排水系統，自應徵收補償，乃再審被告竟不予徵收，又不協議收購，自屬違法。四、查依民法第一百八十四條規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者負損害賠償責任，故意以背於善良風俗之方法加損害於他人者亦同，違反保護他人之法律者推定其有過失」本案再審被告擅自使用再審原告系爭土地，既無法律上原因，未徵得土地權利人同意及辦理補償，依上開規定自屬侵權行為，應負損害賠償責任，乃參照都市計畫法第四十九條規定補償標準，應賠償再審原告丙○○新台幣（下同）二七、八六○、九八○元，乙○○○三一、三四二、二一四元，甲○○三○、八○六、四二六元之損害金。五、再審原告接獲大法官會議釋字第四四○號釋示後，即向再審被告申請補償，詎再審被告藉詞以依⒊⒈府工一字第八五○一四五○八號函之台北市政府第八四二次會議決議：「本案屬全國性問題，牽涉金額龐大，為免因財源不足，阻礙市政建設，俟地方稅法通則完成立法，並有其他相對財源後，再會全面辦理徵收」，予以畫餅充飢搪塞否准再審原告之申請，惟查台北市政府會議決議，姑無論其有違大法官之釋示對再審原告等無拘束力，且在該府八四二次會議後，同一類似案件即再審被告所處理之台北市○○區○○段四小段四八一－二地號土地亦係因公共設施道路用地，前段徵收後段不予徵收情形下，經當事人向內政部再訴願決定撤銷原處分後，即於八十六年再行補辦徵收，而以協議價購方式處理，竟不談財源有困難，足見再審被告處理類似案件有雙重標準，並厚此薄彼，寧謂公平嗎﹖六、再審被告在系爭土地施築排水系統，自屬水利事業，依土地法第二百零八條規定，亦應徵收補償，再審被告答辯竟謂非公共事業所必須所申請徵收事項與土地法第二百零八條要件不符，顯係曲解法令。七、內政部七十年九月十一日七十台內地字第三五五三七號函釋，係對在私有土地下設置排水系統，引用民法第七百七十三條規定，自以依法收購或徵收為宜，並非創設新規定，從而本案再審被告擅自在私有土地下設置排水系統，依民法規定，應不得違反土地權利人地下權利之行使，故其效力自應依民法公布施行時發生效力，非內政部函釋有其適用，故無不適用內政部七十年所為函釋之問題，再審被告顯係曲解法令，應不足採。請廢棄原判決，並撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，及命再審被告應給付再審原告丙○○二七、八六○、九八○元，乙○○○三一、三四二、二一四元，甲○○三○、八○六、四二六元之損害金等語。

再審被告答辯意旨略以︰一、再審原告甲○○等三人所有坐落本市○○區○○段一小段二二五地號土地，係位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺寬道路用地，於民國六十四年、六十六年間因建築房屋（建照號碼為：六十四建（松山）（三）字第八十二號、六十六建（松山）（吳）字第○○四號），依建築法規規定退縮留設，自然形成已達都市計畫十一公尺寬之道路。由於該地區都市急速發展，人口不斷增加，附近居民請求改善當地環境衛生及解決水患，本處於民國六十八年間就原有已達計畫道路十一公尺寬之道路內之地下，埋設直徑一四○公分水泥管等排水系統，導水引入莊敬路排水幹線，以利附近排水。本處施築該地段之公共排水設施，係依照行為時台北市市區道路管理規則第十五條「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償」規定辦理，因未妨礙該道路原有使用及安全之原則而未徵購其土地。二、該地號土地，係位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺寬道路用地上，已於民國六十四年、六十六年間因建築房屋自行退縮留設，自然形成已達十一公尺寬之道路，供公眾人車通行，且該土地於總登記時，已登記為『道』。本處於該地號土地施築排水系統時，並無依都市計畫主動開闢道路，故非公共事業所必需，所申請徵收事項與土地法第二百零八條徵收要件不符。三、至該地號土地所在路段，中間相隔吳興街之另一道路，即吳興街一五六巷，在三興市○○○○街段之土地，為本處於民國六十六年辦理「三興市○○○道路工程」時因開闢道路工程而辦理徵收，並非為辦理本排水工程所徵收。四、依當時法規，若徵收用地拓築道路，則需徵收工程受益費，若為排水改善工程則不徵收工程受益費。由此本工程僅屬排水支線改善措施，不屬道路拓寬工程，且未妨礙周圍建築使用權，因而未辦理徵收該地段道路預定地土地，亦未徵收工程受益費。五、至再審原告主張依內政部七十年九月十一日七十台內地字第三五五三七號函釋，應予徵收，然該函係本處六十八年施築排水設施之後始函頒，自無該函釋之適用。六、查本市市區○○○○○道路排水設施甚多，政府施築目的無非為促進地區繁榮、交通順暢及公共排水安全，頗受民眾感戴，尤有獻地闢建者，然時過境遷，昔日之德政今日竟被誣指為違法之行徑，實有刻意曲解政府改善人民生活品質及公共環境之責任與良善本意；有關本市已開闢使用達都市○○道路寬度而尚未辦理徵收補償之私有道路土地案件，台北市政府極為重，並於第八四二次市政會議深入討論後決議以：「本案屬全國性問題，牽涉金額龐大，為免因財源不足，阻礙市政建設，俟『地方稅法通則』完成立法，並有其他相對財源後再全面辦理徵收，同時為求執行原則一致，訴願及再訴願部分，亦一併暫緩辦理。」該處理方式兼顧整體市政建設發展、財源狀況及保護相關權益人之公平性，並不違司法院釋字第四四○號解釋所謂「至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理」之意旨。故本處以⒉北市工養下字第八七六○五八八四○○號書函答覆再審原告吳君之內容，自難謂其違法。綜上所述，本件行政訴訟再審為無理由，請予駁回等語。

理由

按原判決適用法規顯有錯誤者，當事人得對之提起再審之訴，行政訴訟法第二十八條第一款定有明文。又確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用法律、命令所表示之見解，經司法院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以適用法規顯有錯誤，依該解釋提起再審之訴，業經司法院釋字第一八五號、第一八八號解釋在案。本件再審原告等共有坐落台北市○○區○○段一小段二二五地號土地，位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺道路用地，再審原告等以再審被告未辦理徵收補償，卻擅自興築排水設施及舖設柏油路面為由，於民國八十三年三月三十一日向再審被告陳情，請求辦理徵收補償，經再審被告以⒋北市工養下字第一一二四四號書函復再審原告等略以：「．．．本案係排水改善工程而非道路新築拓工程。當時並未徵收工程受益費，亦無編列土地補償費，且本市類似情形甚多，俟以後市府財政足够負擔全面徵收時，再予辦理徵收。」等語，否准其所請。再審原告不服，循序提起行政訴訟，原判決以：「按公共交通道路土地不得為私有、前項土地已成為私有者，得依法徵收之，固為土地法第十四條第一項第五款，及同條第二項所規定，惟徵收土地依同法第二百二十四條及第二百二十二條規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書等，報由中央地政機關核准之，是以土地之徵收必須依照法定程序辦理，並非一經土地所有人申請即應優先徵收，且「既成道路或都市○○道路保留地，主管機關埋設地下設施物時，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，得不徵購其用地，惟損壞地上物應予補償。」行為時台北市市區道路管理規則第十五條亦有規定，而有關既成道路內之私有土地應否辦理徵收補償問題，行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函規定：「㈠：：：。㈡政府依都市計畫主動辦理道路拓或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿登載，該土地於總登記時，已登記為『道』地目者，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。：：：」；另同院台六十九內字第二○七二號函就既成道路之辦理徵收事宜，指示其地方政府財政裕情形辦理。則土地之徵收，除必須依法辦理外，並應依地方政府財政狀況定其優先之順序。本件原告（即再審原告，下同）等共有坐落台北市○○區○○段一小段二二五地號土地，係位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺道路用地，六十四年及六十六年間，因訴外人尤鍵等建築房屋（建照號碼為：建（松山）㈢字第八二號及建（松山）（吳）字第○○四號），依建築法規規定留設，自然形成供公眾通行之道路，此有土地登記簿謄本、都市計畫圖及建造執照存根聯等附原處分可按，由於該地區都市急速發展，人口遽增，被告（即再審被告，下同）依附近居民請求改善當地環境衛生及解決水患，乃於六十八年間就原有道路之地下，埋設直徑一四○公分水管等排水系統，導水引入莊敬路排水幹線，以利附近地區之排水，亦有排水改善工程平面配置圖、各項費用明細表及歲出計畫說明書提要附同可稽，因該工程並未妨礙該道路原有使用及安全，且台北市政府當時並無徵收計劃及經費，故未辦理徵收，是原告等於八十三年三月三十一日向被告陳情，請求對上開土地辦理徵收，被告以⒋北市工養下字第一一二四四號書函否准其請，揆諸首揭規定及說明，並無違誤。」等由，駁回再審原告前訴訟程序之起訴。惟按憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。業經司法院釋字第四○○號解釋在案。又都市計畫保留地之徵收或購買，都市計畫法第四十八條規定，依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依（一）徵收、（二）區段徵收、（三）市地重劃之方式取得之。

是關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律可資適用，主管機關基於增進公共利益之必要，依法使用計畫道路用地時，應否予以徵購，須考量其侵害之嚴重性，是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；對土地權利人因此所受損失，並應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。台北市政府於六十四年八月二十二日發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定：「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地。但損壞地上物應予補償。」其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依司法院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，亦據司法院釋字第四四○號解釋理由說明在案。則原判決所適用之台北市市區道路管理規則第十五條及行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函、同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，既經上開大法官解釋與憲法第十五條規定不符部分，不再援用，其適用法規顯有錯誤。又本件系爭土地係位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺寬道路用地上，雖係於民國六十四年、六十六年間因建築房屋自行退縮留設，但仍屬私有土地。而公共交通道路土地，不得為私有，其已成為私有者，得依法徵收之，土地法第十四條第一項第五款及第二項定有明文。再審被告在該道路地下埋設水泥管等排水系統，未予徵購或補償，且該地號所在路段，中間相隔吳興街之另一道路，即吳興街一五六巷之公共設施道路地，業經台北市政府報准徵收，卻獨對依建築法規定退讓而形成之公共設施道路地即系爭土地，排除於徵收補償之外，顯與平等原則相違。原判決依違反憲法第十五條之台北市市區道路管理規則第十五條及行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函、同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函駁回再審原告前訴訟程序之訴，其適用法規顯有錯誤，自有再審理由。再審原告執以提起再審之訴，非無理由，應將原判決廢棄，並將再訴願決定、訴願決定及原處分一併撤銷，由再審被告另為處理，以昭信服。

據上論結，本件再審之訴為有理由，爰依行政訴訟法第三十三條、第二十六條前段、民事訴訟法第五百零五條，判決如主文。

行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 評 事 陳 石 獅評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 阮 桂 芬