最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一九四八號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一九四八號

原告

甲○○

被告

財政部證券暨期貨管理委員會

右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十四日台八八

訴字第一八九○五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣麗正精密電子工業股份有限公司（以下簡稱麗正公司）為股票上市公司，截至八十五年四月三十日止，實收資本額為新台幣九五二、一九○、二三○元，已發行股數總額為九五、二一九、○二三股，依「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（以下簡稱查核實施規則）第二條第二款之規定，全體董事應持有股份九、五

二一、九○二股，惟依該公司八十五年五月十五日函報八十五年四月份公司內部人股權變動表記載，因董事林金龍、胡仲文等人轉讓持股逾選任當時所持有記名股票二分之一當然解任，致該公司全體董事持股總數為七、一三五、六六七股，未達前開成數標準。被告改制前之財政部證券管理委員會（下稱證管會）以八十五年六月十三日台財證㈢字第○一八六二號函通知該公司轉知全體董事於文到次日起一個月內補足持股。嗣該公司於八十五年八月十日函報該公司八十五年七月份內部人股權變動，其全體董事持股仍未補足，且已逾原處分機關所訂一個月補足期限，證管會乃依查核實施規則第八條第一項第三款規定，對該公司董事（包含原告等十六人）以八十五年十月十六日台財證㈢字第○三五三四號等處分書分別處罰鍰二萬元（折合新台幣六萬元）。原告不服，提起訴願，經訴願機關財政部以台財訴字第八六○一二一八五九號訴願決定將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。被告遂以八十六年十月十五日台財證㈢字第○四七二九號處分書併列原告暨麗正公司其餘董事十九人為受處分人處罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，迭遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰查原告雖擔任麗正公司法人董事，即以甲地投資股份有限公司（下稱甲地公司）之代表人之身分當選，但並未持有麗正或甲地公司之股票，依法自非麗正或甲地公司之股東。被告就此項事實竟未以調查，即加以處分，顯有未洽。蓋依公司法第一百九十二條第一項規定，董事係由股東會就有行為能力之股東選任之。原告並非麗正或甲地公司之股東，依法自不能擔任麗正或甲地公司之董事。違反公司法第一百九十二條第一項之規定，其董事之選任，應屬無效。二、次按公司法第二十七條第一、二項之規定，法人為股東時，得被推為執行業務股東或當選為董事（但須指定自然人代表行使職務）；亦得由其代表人當選為董事，代表人有數人時，亦得分別當選。故本件甲地公司縱為麗正公司之法人股東，依公司法第二十七條規定，得由甲地公司之代表人當選為麗正公司之董事。惟依同法第一百九十二條之規定，仍應由甲地公司之股東中指定，始可當選為麗正公司之董事，方符前揭公司法之規定。原告既非甲地公司之股東，則依前述公司法之規定，自不能擔任麗正公司之董事。故被告以甲地公司占麗正公司十二席董事及一席監察人，原告為其中一席董事，自應依公司法第二十七條第二項以代表人身分當選，對原告處以罰鍰，依上所述，顯有違誤。三、另查公司之代表人，應為公司之董事或執行業務股東。原告既非甲地公司之股東，亦非該公司之經理人或清算人，更非公司之發起人、監察人、檢查人等，自非公司法第八條之負責人。故原告並非以甲地公司之代表人身分當選麗正公司之董事，被告不察，遽對原告科處罰鍰，於法自有未合。公司法第二十七條第二項所稱公司之代表人，縱可解釋不限於該公司之原有代表人，惟應不包括公司以外之第三人。易言之，非公司之原有股東，自不可能為公司法第二十七條第二項所稱公司之代表人。四、退一步言，縱非公司之原有股東亦得為公司法第二十七條第二項所稱公司之代表人，該代表人與公司間之法律關係為代理，其法律效果應歸於公司。故在有證券交易法第二十八條及第一百七十八條第一項第四款、第二項之違反情形，所處罰者應為違反該條款之法人，而非基於代理關係之該代表人。本件被告未處罰甲地公司，竟處罰原告，自有違誤。五、末查被告對原告之處罰，原為新台幣六萬元，嗣經原告訴願而由訴願決定機關撤銷該違法處分，另為合法處分。詎被告於重為處分時，竟將原新台幣六萬元罰鍰予以提高新台幣三十萬元，對原告更為不利。按不利益變更禁止原則，為訴訟法所遵守之一大原則。被告對原告之處罰，先後二次之處分，其所引用之法條並無不同，竟未為充分說明其加重之理由，實有違不利益變更禁止原則或信賴保護原則，其處分難謂適法恰當。六、綜上所述，被告所為之處分既有違誤，而訴願決定機關、再訴願決定機關竟仍以維持，自亦有違誤，請求依法併予以撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、查本件事實係麗正公司董事持股成數不足，其處分對象本為麗正公司董事，而非甲地公司董事，故原告陳稱其非甲地公司股東，依法不能擔任甲地公司董事乙節，實與本案無；且據公司法相關規定，亦無限制法人股東依公司法第二十七條第二項所指派之代表人需為該法人本身之股東，從而原告辯其因非甲地公司股東，自不能為甲地公司所指派之代表人而當選麗正公司董事，乃於法無據。至原告本係以甲地公司代表人身分當選麗正公司董事，據經濟部五六、九、八商二三四八六號函釋「政府或法人股東所指派之代表人當選為董事或監察人者，依公司法第二十七條第二項規定其代表人不以具有股東身分為要件」，準此，原告所辯「其非麗正公司股東，其當選該公司董事係屬無效」之詞，顯無可採。二、次查原告為麗正公司法人股東甲地公司依公司法第二十七條第二項所指派而當選麗正公司董事之代表人，此參照麗正公司變更登記事項卡可知，並為原告於起訴狀所自認，故原告既以法人代表人身分當選為麗正公司董事，且於變更登記事項卡上登記為公司董事，則被告依「查核實施規則」第八條第二項規定對其處以罰鍰，自符合證券交易法第二十六條對「全體」董事課賦責任之意旨。再者，證券交易法第二十六條第一項明定公開發行公司其「全體」董事及監察人應持有公司一定成數之記名股票，係為增強董事、監察人對公司之向心力以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，且為落實立法目的，同條第二項授權本會訂定「查核實施規則」，故為避免法人股東變相以代表人充數多席，達到逃避重罰及其應克盡持有一定股數義務之情形，「查核實施規則」第八條第二項以代表人為處罰對象，自符合證券交易法第二十六條之立法意旨，而屬適法。且大法官釋字第四八○號解釋理由書亦指明「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之命令，自為憲法所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之命令是否已超越法律授權，不應拘泥於法條文字，而應就法律本身立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷」，故被告所發布之「查核實施規則」以代表人為處罰對象，係為俾利證券交易法第二十六條所規定董事、監察人應持有公司一定成數之股份以達穩定公司經營之目的，自為執行母法所必要而無逾越母法之限度。綜此，被告依「查核實施規則」第八條第二項規定對原告處以罰鍰，洵無不合。三、又法人是否得為行政法上處罰之對象，雖學說上有正、反不同見解，惟我國目前所採之立法體例大約可分四種：①處罰法人②處罰自然人③兼罰法人及自然人即兩罰規定④單罰自然人或法人規定不甚明顯者，故法人如有違反行政法上之義務時，其應受處罰之對象為何﹖實應從行政罰係為維持行政秩序及達成行政目的之立法意旨加以考量，而非與「代表人」之法理有產生必然之關係。據此，證券交易法第二十六條規定董事、監察人應持有一定成數股份之立法目的既為增強董事、監察人對公司之向心力，則法人股東依公司法第二十七條第二項規定，由其指派之代表人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者為該代表人而非法人本身或其負責人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的，被告乃訂定「查核實施規則」第八條第二項「法人之代表人當選者，處罰該代表人」，藉以處罰代表人，達到貫徹證券交易法第二十六條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行政罰維持行政秩序之目的。從而，原告所稱「渠縱公司代表人，該代表人與公司間之法律關係為代理，其效果應歸於公司，應處罰公司」等，顯然不合法理，尚難採信。四、另被告原依八十五年四月二十九日所發布之「查核實施規則」第八條第一項第三款之規定，針對符合處罰標準之該公司董事，即包含原告等十六人各處罰鍰二萬元，惟該等處分因原告及另一受處分人邊台雄等二人不服向財政部提起訴願，經訴願決定以「原處分分別科處董事、監察人，其與證券交易法第二十六條等規定之立法意旨是否相符，不無研酌之必要」而將原處分撤銷，並命被告另為處分，被告爰依八十六年五月十三日（八六）台財證㈢第○二九二一號函令修訂發布之「查核實施規則」第八條規定（即將原「個別罰」修訂為「全體罰」，重行對麗正公司全體董事，即含原告等十九人（非甲○○個人）處罰鍰十萬元，而核「查核實施規則」由原「個別罰」修訂為「全體罰」，除基於符合證券交易法第二十六條之立法意旨外，並考量當事人權益而作有利於當事人之修訂，故原告所謂「被告重為處分，將原罰鍰由二萬元提高為十萬元，係違不利益變更禁止或信賴利益保護原則」等，顯屬無據。五、綜上所述，本件原告之訴核無理由，請予駁回等語。

理由

按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰．．．違反主管機關依證券交易法第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。有前項第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰，並責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處四萬元以上二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為證券交易法第二十六條、第一百七十八條第一項第四款及第二項所明定。次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：．．．公司實收資本額超過三億元在十億元以下者，其全體董事所持有記名股票之股份總額不得少於百分之十，全體監察人不得少於百分之一。但依該比例計算之全體董事或監察人所持有股份總額低於前款之最高股份總額者，應按前項之最高股份總額計之。」、「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」復為行為時查核實施規則第二條第二款及第四條所明定。查，麗正公司為股票上市公司，截至八十五年四月三十日止，其實收資本額為九五二、一九○、二三○元，已發行股份總額為九五、二一九、○二三股，依查核實施規則第二條第二款之規定，全體董事應持有股份九、五二一、九○二股。惟依麗正公司八十五年五月十五日函報該公司八十五年四月份公司內部人股權變動表核知，該公司因董事林金龍、故仲文等人轉讓持股逾選任當時所持有記名股票二分之一當然解任，致全體董事持股總數合計僅有七、一三五、六六七股，不足二、三八六、二三五股，未達前開成數標準。經被告改制前之證管會以八十五年六月十三日（八五）台財證㈢第○一八六二號函通知該公司轉知全體董事依規定於文到一個月內補足持股報會，嗣據該公司八十五年八月十日（八五）麗財字第一五七號函所報該公司八十五年七月份公司內部人股權變動表核知該公司全體董事持股仍未於期限內補足等情，為原告所不爭執。則被告於原對包含原告等十六名麗正公司董事分別科處罰鍰二萬元之處分，經財政部以八十六年七月十七日台財訴字第八六○一二一八五九號訴願決定書予以撤銷後，另依八十六年五月十三日（八六）台財證㈢字第○二九二一號函令修訂公布之查核實施規則第八條規定，對含原告等十九名麗正公司全體董事處罰鍰十萬元，揆諸首揭規定，即無不合。原告雖對之不服，以其雖擔任麗正公司法人董事甲地公司之法人代表，但並未持有麗正或甲地公司之股票，又無經營權，董事若需執行時，需經過董事會為之，麗正公司之董事會並未正常召開，即以臨時會匆促召開，渠並未出席，縱擬處罰亦應處罰甲地公司云云，提起一再訴願。但查公司法第二十七條第一項所稱以法人股東當選董事或監察人，係指當選一席而言，如有當選多席者，應依該條第二項規定以推派多數代表人分別當選，本案依麗正公司所報內部人持股變動表及變更登記事項卡所列，甲地公司佔十二席董事及一席監察人，原告為其中一席董事，自屬公司法第二十七條第二項規定以代表人之身分當選至明；被告所為罰鍰處分，尚無不合。且查證券交易法第二十六條之立法意旨在規定發行公司全體董事、監察人持有股份總額不得少於公司股份總額之一定成數，以增強其經營理念，健全公司資本結構，並防止其對該公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益，而證券交易法第一百七十八條第一項第四款之立法意旨，係在有效執行發行公司全體董事、監察人持股成數不足或改選等之管理，並參照稅捐稽徵法第四十五條等規定之立法例，增訂得連續處罰直至辦理為止之規定以加強管理，均以全體董事、監察人為規範對象，自不因其身分而有所差別，所訴未持有股票及未出席董事會云云，核不足採。茲原告仍執前詞起訴爭執，經查本件處分之對象係麗正公司董事，而非地公司董事，且查公司法相關規定，亦無限制法人股東依公司法第二十七條第二項所指派之代表人需為該法人本身之股東；則原告訴稱其非甲地公司股東，依公司法第一百九十二條、第二十七條第二項規定，自不能擔任為甲地公司所指派之代表人而當選麗正公司之董事，顯有誤會。次查，依經濟部五六、九、八商二三四八六號函釋「政府或法人股東所指派之代表人當選為董事或監察人者，依公司法第二十七條第二項規定其代表人不以具有股東身分為要件」，準此，原告主張其非麗正公司股東，其當選該公司董事係屬無效云云，顯無可採。第查，證券交易法第二十六條規定董事、監察人應持有一定成數股份之立法目的既為增強董事、監察人對公司之向心力，則法人股東依公司法第二十七條第二項規定，由其指派之代表人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而非法人本身或其負責人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的，被告於查核實施規則第八條第二項訂定：「法人之代表人當選者，處罰該代表人」，藉之達到貫徹證券交易法第二十六條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原告訴稱其縱屬甲地公司代表人，惟與公司間之法律關係為代理，法律效果應歸於公司，應處罰甲地公司云云，顯屬個人對上開法律之歧見，尚難採信。末查，被告於本件重行處分時係對麗正公司全體董事，即含原告等十九人處罰鍰十萬元，並非對原告個人科處罰鍰十萬元，原告主張被告先後二次處分，有違不利益變更禁止原則或信賴保護原則云云，要屬誤會，從而原告所訴各節，均無足採。一再訴願決定遞予維持被告所為處分，俱無不合。原告起訴論旨，難謂為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

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