最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第七二五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第七二五號

上訴人

南良實業股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

臺南縣政府

代表人

乙○○

右當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國九十一年三月十二日高雄高等

行政法院九十年度訴字第一八七三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人設於台南縣永康市○○街四十一巷十號，係從事印染整理業，其工廠排放之廢水，經行政院環境保護署（下稱環保署）於民國八十九年十一月二十一日上午十時四十分至十二時許，派員會同上訴人公司人員於廠內進行稽查，並在上訴人未經申請許可之排放口採取混合廢水乙組送驗，檢驗結果未符合放流水標準，乃移由被上訴人以上訴人違反水污染防治法第七條第一項規定，遂依同法第三十八條規定，裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期於九十年二月六日前改善完妥符合放流水排放標準。上訴人雖於九十年二月二日函送改善完成說明書報請查驗，惟經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於九十年三月九日及三月二十七日派員執行複查採樣，經送驗結果仍未符合放流水標準，被上訴人遂再依水污染防治法第三十八條規定，處以九十年三月九日及九十年三月十日起至三月二十七日止按日連續處罰，每日各六萬元之罰鍰。上訴人不服被上訴人自九十年三月十日起至三月二十七日止之按日連續裁罰處分（即九十年四月二十日九十府環水字第四五二○一號函附府環水處字第一四八至一六五號處分書，計十八日，共一百零八萬元之罰鍰），向環保署提起訴願，經決定駁回，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人依被上訴人之要求，於九十年二月八日提出水污染防治措施計劃，經被上訴人審查結果，於九十年二月二十二日以九十府環水字第一八三八一號函告知「因資料不全，要求在九十年三月二十六日前補正退回，屆期仍未補正者，本申請案件依規定予以駁回並失其效力」，上訴人旋即於三月二十二日以南良環字第○三二二○一號函將補正後之資料送被上訴人鑒查，隨獲被上訴人於九十年三月二十九日以九十府環水字第四四九五七號函覆審查認可。是三月二十六日前即屬法令規定及執行機關的行政裁量權給予上訴人之改善期，此於被上訴人函發之前揭公文中已作明確之表示，是環保稽查員於九十年三月九日到上訴人公司進行採水，仍屬改善期內。被上訴人所為之裁罰，有違水污染防治法施行細則第六十四條規定，按日連續處罰須在改善期限屆滿之翌日仍未改善時始予起算之意旨。上訴人九十年二月八日所提出之水污染防制措施計劃，係依據被上訴人八十九年十二月二十日環水字第二○○八三○號函要求「於九十年二月六日前改善完妥並符合放流水標準」所提出，其目的在使放流水符合國家法令所訂之標準。二者間為同一之案件延伸，焉會有如被上訴人所認定之無相關個案，而訴願機關亦認同此說法，實有未盡調查之責。又環保局人員於九十年三月九日至排放水口（南縣排許字第0206─00號）取水結果，係至第二次到廠稽核時即九十年三月二十七日，方以口頭方式告知水質未符合放流水標準，並於同年四月十一日以正式發文告知，時隔月餘，上訴人始正式收到廢水檢驗報告及處分書。是自三月九日取水檢測至四月十一日正式行文告知檢測不合格期間，上訴人深信認為檢測無問題；另由行政院環保署認可之南台灣環境科技股份有限公司於同日（即同年三月九日）隨後取水檢驗之報告中亦證明水質符合標準。是上訴人既已盡最大注意義務，又被上訴人檢測情形遲未告知，上訴人依據公證檢驗機關檢驗合格報告下，自無理由認為放流水水質未達標準。今被上訴人憑其權力，於任何時間點抽驗，詎不知對當事者之權益影響至鉅。按水污染防治法之罰則，係在處分實質上的危害，未發生危害亦無危害之虞，除法律有明文規定外，即不得予以處罰，亦不得以行政命令方式制定、解釋、補充或以行政裁量權方式做出有損人民權益的行政行為。九十年三月九日至三月二十七日間，上訴人共有五個假日停工並不生產，無生產即無廢水的排放，而原處分並未將之剔除，有違法律公平合理法則。雖原處分引用行政院環境保護署八十六年七月二十八日環署水字第四三一三八號函釋謂「．．．按日連續處罰亦包含國定假日及例假日，事業於按日連續處罰期間之不生產、停止上班當日仍應按日處罰．．．」等語以為答辯。然按行政命令牴觸法律者無效，中央法規標準法第十一條定有明文。水污染防治法並無按日連續處罰包含不生產及停止上班日之規定，即依該法施行細則亦無此規定，今行政院環境保護署為彌補此執行上所遭遇之問題，而逕以行政命令作出危害人民的解釋，依據中央法規標準法之規定，行政院環境保護署前開釋令當然無效。上訴人公司經被上訴人歸列於印染業，然染整作業只是黏扣帶製造過程的一個工段而已，並非以染整為主要生產項目，上訴人投入貳佰餘萬元的經費來增設新的廢水處理設備，誓必將上訴人所製造出的廢水處理達到無害程度，但因上訴人公司係屬舊廠房，在舊設備無力短期內全部汰舊換新，又為了環保責任，不借花費鉅款添購新設備的過渡時期，新舊兩套設備須相互適應和新設備須試機，在運轉上有機械設備所需的磨合期，方能運轉順利，產生最大的效用，故請各級政府能體恤傳統產業現在的經營窘境。本案屬重大限制或剝奪人民權利之行政處分，於作成處分前應以書面通知上訴人，使上訴人有充分陳述意見之機會，而原處分機關未履行此程序，行政處分無效。綜上所陳，被上訴人及訴願機關未詳加審酌，認事用法均顯有違誤，自難令人甘服，請將原處分及訴願決定均撤銷等語。

三、被上訴人則略以：上訴人分別於九十年一月二日及九十年二月二日函報改善完成。其違反水污染防治法第十八條部份，被上訴人所屬環保局於九十年二月二十日派員前往上訴人公司複查，該公司雖已封閉繞流排放口，惟違反同法第七條部份，被上訴人所屬環保稽查人員分別於九十年二月二十日及三月七日執行複查時，均因上訴人公司聲稱廢水設施施工及故障，故而無法採取水樣，直至同年三月九日三度稽查時，於放流口採水樣乙組，經檢驗結果未符合放流水標準，被上訴人乃依水污染防治法施行細則第六十四條規定予以按日連續處罰（因該公司三月九日當日傳真改善後之水質報告，故自三月十日起暫停開立處分書）。並於九十年三月二十七日再次派員執行複查，於放流口採水樣乙組，所採水樣經檢驗仍不符合放流水標準，且水質顯更加惡化。上訴人公司於同日再傳真改善後之水質報告書；被上訴人所屬環保局復於九十年四月十六日派員前往上訴人公司複查，所採水樣符合放流水標準，故被上訴人處以九十年三月十日至三月二十七日之按日連續處罰（自三月二十八日停止按日連續處罰）。按事業排放廢（污）水不符合放流水標準經通知限期改善，限期屆滿後，是否完成改善，係以主管機關之查驗結果為認定之依據，事業於改善期限屆滿前，應檢具符合放流水標準之檢測報告報請主管機關查驗；本件上訴人雖於期限屆滿前，檢送其委請代檢驗機構所驗符合放流水標準之檢測報告報請查驗，惟上訴人於改善期限屆滿後，其所排放之廢水，經被上訴人所屬環保局於九十年三月九日及二十七日二次以無預警之隨機採樣，檢驗結果仍未符合放流水標準，足認上訴人未真正改善完妥，則被上訴人自查驗日起連續處罰，迄上訴人於九十年三月二十七日將符合放流水標準之檢測報告送達被上訴人所屬環保局為止，用以踐行改善之義務，並無違法或不當。至上訴人訴稱依據被上訴人要求，在九十年二月八日提出水污染防治措施計劃乙節，經查被上訴人所屬環保局於八十九年十二月二十日（八九）環水字第二○八三○號函中載明限期「於九十年二月六日前改善完妥並符合放流水標準，屆期仍未完成改善，按日連續處罰。」並「請於改善期限屆滿前，應先檢具符合放流水標準檢驗報告或其他規定之証明文件，報請本縣所屬環保局查驗，屆時如未依規定提報視為未完成改善，依水污染防治法第五十四條規定自期限屆滿之翌日（九十年二月七日）起執行按日連續處罰。」上訴人已依限分別於九十年一月二日以南行總字第九○○一○二號函（九十年一月五日環收字第五七四號）及九十年二月二日以南總行字第九○○二○○一號（九十年二月六日環收字第三五五五號）函報改善完成；是被上訴人所屬環保局雖於改善期限後始進行查驗，惟上訴人於九十年二月八日所提出之水污染防治措施計劃，實係屬於「改善完成」後，所提出之另一申請案，故而，上訴人主張「三月二十六日前即屬法令規定及執行者的行政裁量權給予訴願人之改善期」係為主觀上的錯誤認知，非上訴人所稱仍屬改善期內。再者，依事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第十五條規定：「違反本法第七條第一項規定之事業，於主管機關通知限期改善內，應維持現有設施正常操作，其必須拆除現有設施方能繼續施工者，應取得主管機關之同意。」，上訴人公司提出水污染防治措施計劃應於被上訴人機關所定之限期改善日前完成，而非函報改善完成後，再於九十年二月八日提出變更之申請。且被上訴人所屬環保局承辦人員亦曾與上訴人公司黃姓職員聯繫，並告知應於改善完成前完成變更申請，但黃姓職員表示，主管仍決定於函報改善完成後再提出變更。又上訴人所提之該水污染防治措施計劃經被上訴人所屬環保局審查結果，有諸多明顯不合理之處，被上訴人乃予函退並請補正後再送件審查，上訴人公司自不得以此為由而誤認仍屬改善期內或有違公平法則。被上訴人所屬環保局於九十年三月九日派員複查上訴人公司，在排放水口採取水樣，送驗檢驗報告於同年月二十三日完成；被上訴人所屬環保局於九十年三月二十七日派員執行複查，檢驗報告於四月十一日完成，經呈判後發文通知上訴人公司，程序上並無不合。又上訴人稱三月九日之檢驗結果直至三月二十七日被上訴人所屬環保局執行複查時才以口頭告知等語，經查上訴人於九十年三月二十三日，派所屬何姓課長至被上訴人所屬環保局辦理專責人員之設立時，曾當面詢問被上訴人所屬環保局承辦人員，該公司三月九日之自行檢驗廢水COD為300MG/L，其將面臨之處分為何？被上訴人所屬環保局承辦人告知，將再行執行複查至水質符合放流水標準方能結案，同時告知將予按日連續處分。又被上訴人所屬環保局於八十九年十二月二十日發文上訴人書函之說明四中已明白告知：「於改善期間應將現有廢水處理設施維持在最佳操作狀態，上述期限內環保機關仍將不定期查處。」關於上訴人自行委託檢測機構，檢測結果符合標準乙節，查採樣時間不同（本縣環保局採樣收樣時間分別為九十年三月九日九時四十分及三月二十七日九時四十五分至十時四分許，上訴人採樣時間分別為三月九日十五時十分及三月二十七日十二時十分許）檢測結果自然互異，每次檢驗結果僅針對各該樣品負責，是上訴人自不得以自行採樣委託環保署認可之檢測機構之檢驗結果合格，而推論環保機關複查結果必然合格。行政機關對特定人作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該相對人陳述意見之機會者，旨在避免行政機關之恣意專斷，並確保該相對人之權益，而有行政程序法第一百零二條之規定。惟本件上訴人因違反水污染防治法事件，其違反時間係在八十九年十一月二十一日，被上訴人所為之處分，係於同年十二月二十日以（八九）府環水字第二○○八三○號函附八九府環水字第二八四號處分書，處以上訴人六萬元罰鍰，並限期於九十年二月六日前改善完妥。嗣限期改善屆滿時，上訴人未依規定完成改善，被上訴人爰依同法第三十八條規定，處以九十年三月九日及九十年三月十日起至三月二十七日止之按日連續處罰。是有關本事件為「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，依行政程序法第一百零三條第五款之規定，被上訴人自無須給予上訴人陳述意見之必要，亦即本件上訴人違反水污染防治法第三十八條所定按日連續處罰所根據之事實，為被上訴人上開函附處分書，其違規事實即屬客觀上明白足以確認，而無同法第一百零二條規定之適用。上訴人八十九年十一月二十一日經環保署派員稽查發現，上訴人逕行以未申請許可之排放口繞流排放地面水體，經取樣檢驗未符合放流水標準，顯已違反水污染防治法第七條第一項，第十八條暨事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十四條規定，被上訴人爰依同法第三十八條及第四十三條規定，分別各處罰鍰，並限期於九十年二月六日及一月五日前改善完妥。本縣環保局於九十年三月九日派員複查，上訴人埋設暗管排廢（污）水部份，雖巳改善（封管），惟有關放流水經採樣、送驗結果未符合放流水標準，同年月二十七日再複查結果，其放流水仍未符合放流水標準，有稽查紀錄及檢測報告可稽，上訴人違規事實洵堪認定。被上訴人所屬環保局稽查人員依法執行稽查工作，其採樣、檢驗放流水均依法定程序辦理，被上訴人據以處分上訴人，並無任何違誤或不當之處等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人係從事黏扣帶、橡膠海綿發泡製品作業之印染整理業，經環保署督察大隊於八十九年十一月二十一日派員會同上訴人公司人員於其工廠內進行稽查，並在上訴人未經申請許可之排放口採取混合廢水乙組（顏色呈深藍色）送驗，檢驗結果：懸浮固體９２．７毫克╲公升，未符合放流水標準所定３０毫克╲公升之限值，被上訴人乃認定上訴人違反水污染防治法第七條第一項規定，而依同法第三十八條規定，裁處六萬元罰鍰，並限期於九十年二月六日前改善完成之事實，有被上訴人八十九年十二月二十日（八九）府環水字第二○○八三○號函附八九環水處字第二八四號處分書、環保署委託環境檢測機構質樣品檢驗報告、現場稽查照片及上訴人公司代表人員簽名確認之稽查記錄表等附於原處分卷可憑。又上訴人於九十年二月二日（即被上訴人前函所定之改善期限內）以南總行字第九○○二○○一號函，檢附精湛環境股份有限公司符合放流水標準之檢測報告書報請查驗乙情，亦有該函及檢測報告、照片等附於同卷可按。此外，被上訴人所屬環保局於九十年三月九日派員執行複查採樣，送驗結果化學需氧量為２９５毫克╲公升，逾越１００毫克╲公升之法定標準值，仍未符合放流水標準。同年月二十七日派員複檢採樣，送驗結果懸浮固體５０．５毫克╲公升、生化需氧量為４１毫克╲公升、化學需氧量５７６毫克╲公升、真色色度１３２０毫克╲公升，分別逾越３０毫克╲公升、３０毫克╲公升、１００毫克╲公升、５５０毫克╲公升之法定標準值，併有原處分卷所附被上訴人所屬環保局廢水檢驗報告足憑。是上訴人事業排放之廢水，前經檢驗未符合放流水標準，經被上訴人處罰鍰，並命限期改善，上訴人於改善期限屆滿前，雖已檢具符合放流水標準之證明文件，報請被上訴人查驗，然經被上訴人於改善期限屆滿後進行查驗，仍未完成改善之違章事實，已臻明確。從而，被上訴人依前揭水污染防治法第七條第一項、同法第三十八條、同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條規定，自查驗日即九十年三月九日起，執行按日連續處罰至同年月二十七日止，並無不合。上訴人雖另訴稱：其於九十年二月八日依被上訴人之要求，提出水污染防治措施計劃申請書，經被上訴人審查後，函知上訴人在九十年三月二十六日前補正資料寄回，補正後已獲被上訴人於同年三月二十九日以九十環水字第四四九五七號函覆審查認可，足認九十年三月二十六日前即屬法令規定及執行機關的行政裁量權給予上訴人之改善期，而環保稽查員在九十年三月九日到上訴人公司進行採水，仍屬改善期內，其檢測結果不得作為裁罰之依據云云。惟查，水污染防治法第三十八條所稱「完成改善」，係指事業單位之廢水處理設施於改善完妥期限屆滿後，排放廢水經查驗符合放流水標準而言。茲據前揭被上訴人八十九年十二月二十日（八九）府環水字第二○○八三○號函示內容，已明確指示「於九十年二月六日前改善完妥並符合放流水標準」且「請於改善期限屆滿前，應先檢具符合放流水標準檢驗報告或其他規定之證明文件，報請本縣環保局查驗，屆時如未依規定提報視為未完成改善，依水污染防治法第五十四條規定自期限屆滿之翌日（九十年二月七日）起執行按日連續處罰。」，足認被上訴人通知上訴人限期改善之期限係至九十年二月六日止。且如前所述，上訴人於改善期限屆滿前之九十年二月二日，已檢附精湛環境股份有限公司符合放流水標準之檢驗報告，報請被上訴人查驗。至於該水污染防治措施計劃申請書，係上訴人工廠新增廢（污）水處理設備，而另提報被上訴人審查之申請案，此觀卷附上訴人九十年二月八日（九十）南良環字第○二○八○一號函文及計劃申請書之內容自明。是上訴人於九十年二月八日提出之水污染防治措施計劃書，尚非符合放流水標準之檢驗報告或其他證明文件，且已在改善期限屆滿之後，僅足證明其有改善廢水水質之誠意，但仍無因此解免其於九十年二月六日期限前，應盡改善排放廢水至符合標準值之法定義務。上訴人執此爭執，洵屬誤會。又上訴人於九十年二月二日雖已檢具符合放流水標準之檢測報告向被上訴人函報改善完成，惟上開報告文件等僅為被上訴人發動其查驗職權之輔助依據，至其實際上是否已完成改善，仍應以被上訴人查驗結果為據。因此，未於限期改善期間內確實改善，而僅以申報符合放流水標準及其他證明文件報請查驗者，並不因其提出該證明文件而阻卻處分。上訴人於九十年二月二日檢具符合放流水標準之檢測報告，向被上訴人函報改善完成，然經被上訴人所屬環保局於同年三月九日、二十七日前往上訴人工廠稽查採樣，檢驗結果仍未符合放流水標準，業如前述，足認上訴人並未在前述限期改善完妥，事證已明，被上訴人依法掣單處罰，即無違誤。上訴人又稱：被上訴人稽查人員於九十年三月二十七日赴上訴人工廠進行第二次複檢時，因沖洗回收系統尚未完全改善完畢，故暫時將沖洗濾布之污水從放流口放至水溝，並利用裝置在水溝中之檔水閘擋住污水，使污水逆流回廢水處理系統之地下蓄水池，嗣後再會同生產污水一起處理排放，上訴人所屬人員不諳法令，未向稽查人員說明，致稽查人員將非屬要排放之清洗污水誤認為正常狀況下之放流水採回檢驗，即稽查人員取樣地點係於前置階段，造成檢測結果不正確云云。惟查，水污染防治法第七條規定所稱「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」，係指有廢（污）水排放於地面水體之行為者，即應符合放流水標準而言；又所謂「放流口」，係指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施，須餘留供主管機關自周界外取樣之空間，此觀水污染防治法第二條第十三款規定及「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十五條之規定即明。本件上訴人公司之放流口因上訴人反應無法設置於廠區外承受水體之處，故經被上訴人特許設置於廠區內，而此一放流口距離工廠圍籬約有一、二百公尺，其間僅有一水溝貫流而過，此據兩造陳述在卷，然無論放流口設置於廠區內或廠區外，於放流口所排出之廢（污）水均應合乎排放水標準，此屬必然之理。本件上訴人對於稽查人員取樣地點為其申請許可之放流口既不爭執，取樣檢測結果亦確定該放流水超出排放水標準限值，依法即應受裁罰。再者，上訴人雖執稱，自該放流口排出之「濾布清洗污水」尚須經回流處理始會排出云云，並請求傳訊參與上訴人水污染防治計劃措施之顧問莊和達到庭作證。然查，證人莊和達係到庭證述：「我未參與三月二十七日取樣過程，係依據水質研判，三月二十七日取樣的水質中ＣＯＤ與ＳＳ數值明顯高出三月九日取樣的水質，正常處理流程不太可能產生此結果，．．惟一原因是三月二十七日的取樣是脫水機以清水沖洗濾布的排水，因上訴人污水處理廠範圍狹小，沖洗回收系統在未完全改善前，將排放至水溝的清洗水擋住回流到地下蓄水池，再經處理後排放。」等語，足見證人莊和達在被上訴人採樣時並無在場，且其證言純係基於事後之研判，尚難僅憑其推論而為有利上訴人之論據。況據證人鄭秀萍（即稽查當日之稽查人員）到庭陳稱：「．．．那天我有走到廠區尾端，排放水有往廠區外流，依地勢高低流出去，不可能回流，除非用抽的。」，且表示當日並未見到任何擋水閘之設置等語，益見上訴人所述並不實在。再者，該放流口為採樣之處所，上訴人將回收處理設置於放流口之後，亦與事理有違，要難採信。此外，被上訴人所屬環保稽查人員於九十年三月二十七日稽查當日，上訴人廢水操作人員顏茂允在場並簽名確認無誤，上訴人亦無藉口當日與稽查人員接洽之員工，並非專責人員，而予卸責之理。又按水污染防治法第三十八條規定按日連續處罰之性質，係行政執行罰之一種，與行政罰或秩序罰之「罰鍰」不同，其意乃在促使行為人履行其改善排放水質之公法上義務，以收將來履行義務之效果，並非在處罰行為人個別的違章行為，故前者科處之後，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金，此與罰鍰僅能一行為處罰一次之性質，尚屬有間，是對於不為改善行為，自得按日連續處罰，直到改善完成為止，至是否為國定假日或實際停工，即非所問，此為水污染防治法第三十八條規定之目的。行政院環保署八十六年七月二十八日環署水字第四三一三八號函釋謂：「．．．按日連續處罰亦包含國定假日及例假日，事業於按日連續處罰期間之不生產、停止上班當日仍應按日處罰．．．。」等語，與水污染防治法第三十八條規定目的並不相悖，並未增加法律規定所無之限制。本院八十一年度判字第二七四一號及八十一年度判字第二一八五號判決，均以「水污染防治法第三十八條規定之按日連續處罰，係處罰不為改善行為，凡經通知限期改善，改善期限屆滿仍未完成改善，即得按日連續處罰，至按日連續處罰期間是否有國定休息日，並非所問。」即均採相同之見解。從而，上訴人訴稱九十年三月九日至同年三月二十七日止，上訴人共有五個假日停工並不生產，被上訴人未將該停工日數剔除遽予論罰，有違法律公平合理原則，及前揭函釋牴觸法律應屬無效云云，自無可取。上訴人猶主張：本案屬重大限制或剝奪人民權利之行政處分，依行政程序法第一百零二條之規定，被上訴人於作成處分前應以書面通知上訴人陳述意見，而被上訴人未履行此程序，依同法第一百十一條第七款規定，其處分乃具有重大明顯之瑕疵，應屬無效云云。惟查，行政程序法第一百零二條規定保障「不利益處分」相對人於作成處分前參與表達意見之機會，其意旨固然在於藉此提高行政作用之正確率，進而達成保障人民權益之目的，但行政程序之進行亦須兼顧行政效能之維護，是行政程序法第一百零二條亦明揭以下三種情形，得例外不為陳述意見之通知：１、已依同法第三十九條通知相對人於調查證據時到場陳述者；２、已決定舉行聽證者；３、法規另有免除此項義務之規定者；又同法第一百零三條規定：有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會。．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。即屬於免除此項義務之規定情形。經查，被上訴人作成「按日連續處罰」處分所根據之事實，係上訴人所排放事業廢水經查驗未符合放流水標準，又未於期限內改善完妥，上開違規事實，分別依行政院環保署及被上訴人所屬環保局稽查人員於八十九年十一月二十一日、九十年三月九日、二十七日進行稽查時所查獲，並曾經被上訴人於八十九年十二月二十日命限期改善，此有歷次稽查紀錄、水質樣品檢測報告及被上訴人八十九年十二月二十日（八九）府環水字第二○○八三○號函附於原處分卷可考，顯見本件處分符合行政程序法第一百零三條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」，即無須於作成處分前再給予上訴人陳述意見之機會。抑且，環保署及被上訴人於上述三次稽查當時均有會同上訴人公司人員（顏茂允、林順意等人）入廠稽查，實亦已依行政程序法第三十九條規定給予上訴人公司人員陳述意見之機會，並載明於稽查筆錄中，亦仍符合前揭行政程序法第一百零二條之規定，自無庸於作成行政處分前再給予上訴人陳述意見之機會，以維行政效率。況本件裁罰處分實質上乃執行罰之性質，業如前述，而執行程序貴在迅速終結，如要求被上訴人於作成本件處分前，仍須依次給予上訴人陳述意見之機會，顯然違反執行程序著重簡速之要求，亦難達促使上訴人履行義務之目的，故上訴人指摘被上訴人處分程序具有重大明顯瑕疵乙節，顯係誤解法令所致，洵難採據。綜上所述，本件被上訴人依水污染防治法第三十八條規定，自九十年三月九日起至同年月二十七日止按日連續裁處上訴人罰鍰各六萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞，並主張本案排放廢水經行政院環境保護署督察大隊於八十九年十一月二十一日派員稽查、取樣化驗，結果未符合放流水標準，案由被上訴人據以裁處罰鍰新台幣六萬元，並限於九十年二月六日前改善完妥並符合放流水標準，屆期仍未完成改善，按日連續處罰。同時敘明應於改善期限屆滿前，應先檢具符合放流水標準檢驗報告或其他規定之證明文件，報請台南縣政府環保局查驗，屆時如未依規定提報視為未完成改善，依水污染防治法第五十四條規定自期限屆滿之翌日（九十年二月七）起執行按日連續處罰。雖於九十年二月二日檢具符合放流水標準之檢驗報告報請查驗，惟經被上訴人於九十年三月九日派員複查，仍未符合放流水標準，乃認定未完成改善，依水污染防治法第三十八條處罰。上訴人旋於同日再檢具符合放流水標準之證明文件報請被查驗，被上訴人再於同年月二十七日派員複查採樣，檢驗結果仍未符合放流水標準，乃認定上訴人未完成改善，自查驗日起（九十年三月十日）至同年月二十七日止，每日各處罰鍰六萬元之罰鍰（十八日合計一百零八萬元）。揆之上開水污染防治法、施行細則暨本院九十年度判字第一二五號、九十年度判字第二四四八號、九十一年度判字第二四九號三則判決意旨，明確指出法條既明定為按「日」連續處罰，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被上訴人以九十年三月九日採樣結果未符合放流水標準之事實，迨九十年三月二十七日再行查驗，即據以推定上訴人自九十年三月九日起至九十年三月二十七日均未符合放流水標準，其認定事實及適用法令顯有違法，原處分自有可議，既有上述之違法，而訴願決定未予以糾正，原判決未能正確適用法規，而駁回之起訴，顯有行政訴訟法第二百四十三條之判決適用法規不當之違背法令情狀。請求廢棄原判決並發回原審法院更審，以維權益，而符法治等語。然查「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」水污染防治法第七條第一項及第三十八條定有明文。次按「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」及「事業或污水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗結果符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」復為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條所明定。而本件上訴人係從事黏扣帶、橡膠海綿發泡製品作業之印染整理業，經環保署督察大隊於八十九年十一月二十一日派員會同上訴人公司人員於其工廠內進行稽查，並在上訴人未經申請許可之排放口採取混合廢水乙組送驗，檢驗結果未符合放流水標準所定之限值，被上訴人乃認定上訴人違反水污染防治法第七條第一項規定，而依同法第三十八條規定，裁處六萬元罰鍰，並限期於九十年二月六日前改善完成。嗣上訴人於九十年二月二日以南總行字第九○○二○○一號函，檢附精湛環境股份有限公司符合放流水標準之檢測報告書報請查驗。惟被上訴人所屬環保局分別於九十年三月九日、同年月二十七日派員執行複查採樣，送驗結果仍未符合放流水標準。則上訴人事業排放之廢水，前經檢驗未符合放流水標準，經被上訴人處罰鍰，並命限期改善，上訴人於改善期限屆滿前，雖已檢具符合放流水標準之證明文件，報請被上訴人查驗，然經被上訴人於改善期限屆滿後進行查驗，仍未完成改善之違章事實，已臻明確。從而，被上訴人自查驗日即九十年三月九日起，執行按日連續處罰至同年月二十七日止，揆諸前開規定，並無不合。次查水污染防治法第三十八條所稱之「按日連續處罰」，其起算日及暫停日，同法施行細則第六十四條、第六十五條分別定有明文，而按日連續處罰之規定，乃「行政執行罰」之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期改善完成，對不遵行改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止，用促踐行改善之義務。上訴人因違反水污染防治法事件，經限期九十年二月六日前改善完成，惟上訴人遲至九十年三月二十七日仍未完成改善，依水污染防治法第三十八條規定，即應予按日連續處罰。末查原判決已就本件爭點即上訴人主張九十年三月二十六日前屬於法令規定及執行機關的行政裁量權給予上訴人之改善期，而環保稽查員在九十年三月九日到上訴人公司進行採水，仍屬改善期內，其檢測結果不得作為裁罰之依據；被上訴人稽查人員於九十年三月二十七日赴上訴人工廠進行第二次複檢時，因上訴人所屬員工不諳法令，未向稽查人員說明，致稽查人員將非屬要排放之清洗污水誤認為正常狀況下之放流水採回檢驗，即稽查人員取樣地點係於前置階段，造成檢測結果不正確；上訴人於九十年三月九日至同年三月二十七日止，共有五個假日停工並不生產，被上訴人未將該停工日數剔除遽予論罰，有違法律公平合理原則，且被上訴人處分程序具有重大明顯瑕疵各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開水污染防治法令規定要無不合，尚無上訴人所指判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至於本院九十年度判字第一二五號、九十年度判字第二四四八號、九十一年度判字第二四九號判決，係屬個案，亦非判例，故無拘束本件判決之效力，併予指明。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛