最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一一二七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一一二七號

上訴人

乙○○

訴訟代理人

陳建昌律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

甲○○

右當事人間因違反電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國九十一年七月八

日臺北高等行政法院九十年度訴字第五七一五號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人原申准於桃園縣中壢市○○里○○○路七十二號一、二樓開設「冠豪電子遊藝場」，領有被上訴人核發之桃商登字第○○一二五六九九－七號營利事業登記證，其上所載營業項目為「Ｊ七○一○一○電子遊藝場業（限制級）（賭博性及教育部公告查禁之機台除外）」。民國八十九年十月十一日經桃園縣警警察局中壢分局（中壢警分局）持臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官簽發之搜索票，當場查獲上訴人開設之「冠豪電子遊藝場」涉及賭博案，以八十九年十月十一日中警分刑字第四六七七號刑事案件報告書依賭博罪嫌移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，並以九十年二月十二日中警分行字第○六三二號函送桃園地檢署八十九年度偵字第一五六七四號起訴書等相關資料予被上訴人。被上訴人據以認定上訴人經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同條例第三十一條前段規定，以九十年三月十四日九○府建商字第○四七七五○五號處分書，處上訴人罰鍰新台幣（下同）二百五十萬元，並命其立即停止其營業。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人自行撤銷原處分，重新審酌，以九十年四月二十三日九十府建商字第七三八九五號處分書，改處上訴人罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人於原審主張：冠豪電子遊藝場內所擺設之機台皆為經濟部商業司檢驗合格之機台，豈能將此消費行為逕與賭博犯罪行為同視。又經濟部商業司於八十九年十一月十五日頒布電子遊戲場業管理條例修正草案，將原條例第三十一條修正為「違反第十七條第一項第六款規定經法院判決有罪確定者，廢止其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」被上訴人未俟司法機關判決前，即處上訴人高額罰鍰，係裁量權之濫用。再查八十九年二月三日公布之電子遊戲場業管理條例第三十一條予行政機關在五十萬元至二百五十萬元間之裁量空間。裁量依據應以業者擺設機台數為斷，須依個案為具體之認定，方符公平。然被上訴人所定電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，原先一律處以二百五十萬元最高額之罰鍰，繼於九十年四月三日修正為第一次違反處二百四十萬元、第二次處二百五十萬元，而未就個案分別具體認定，除有違「比例原則」外，亦有「裁量怠惰」之違誤，置該條例之裁量空間於不論，有行政命令牴觸中央法規之違誤。從而被上訴人所為之裁處，難謂適法。為此訴請撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：業者涉及賭博行為即該當於電子遊戲場業管理條例三十一條前段規定，有經濟部八十九年九月一日經（八九）商字第八九二一六一二七號函釋可稽。又被上訴人九十年四月三日修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」係經被上訴人邀集相關單位，按「電子遊戲場業管理條例」及該行業於桃園縣營業情形（98 %有賭博紀錄）所修訂，罰鍰部分第一次違規以二百四十萬元，第二次以後以最高額罰鍰處分，是為制止不肖業者以合法登記從事賭博行為之必要手段，未逾越法令權限。賭博為一違規行為，難以個案分別具體認定，是上訴人訴稱被上訴人未依個案分別具體認定，有「裁量怠惰」及違反「比例原則」情事，容有誤解等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「經營電子遊戲場業者，不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」為電子遊遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條所規定。又中央法規標準法第十八條規定：各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。所謂「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，不包括行政救濟之程序在內（最高行政法院七十二年判字第一六五一號判例參照）。本件上訴人不服被上訴人之處分，循序起訴主張如前。經查：電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所定有涉及賭博之行為，不以經法院判決確定為要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明。故如有具體事證足認上訴人有涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。本件上訴人經營之冠豪電子遊藝場，確係經營賭博性之電子遊戲機，而為警查獲，有中壢警分局刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄附卷可稽，且經桃園地檢署八十九年度偵字第一五六七四號起訴、臺灣桃園地方法院九十年九月二十七日九十年度易字第八五號判決上訴人常業賭博有罪在案，被上訴人認上訴人經營之電子遊戲場有涉及賭博之行為，並無不合。次查依據中壢警分局刑事案件報告書所載內容，上訴人經營冠豪電子遊藝場，提供電子遊戲機供不特定人賭博，兌換賭資，警方臨檢時，當場查獲七靶射擊四十一台、大型賓果馬戲團一台，IC板四十一片、賭資四萬三千三百九十五元、開分洗分表三張、中獎紀錄洗分表四張、員工履歷表十張、員工守則一張及開分鑰匙二支，供不特定人兌換現金賭博行為，其情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，從而被上訴人處以上訴人新台幣二百四十萬元之罰鍰，其依職權所為之裁量，尚難謂有違比例原則。至上訴人稱被上訴人所依據處罰之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，硬性規定違反第一次處二百四十萬元，第二次處罰金二百五十萬元，置電子遊戲場業管理條例之裁量權而不顧，顯有違誤。又本件應適用最近修正之標準處罰云云。惟查本件被上訴人係桃園縣電子遊戲場業之主管機關，依職權於九十年四月三日修正制定該電子遊戲場業違規營業罰鍰標準，乃針對各種態樣為之，且斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為者，而為處罰標準，而本件修正已將原單一處罰二百五十萬元，修正為第一次犯者，處二百四十萬元，第二次犯者，處二百五十萬元，並非未予裁量。此標準規定內容與電子遊戲場業管理條例之立法要旨、目的相符，上訴人稱未顧及母法裁量權，即無足採。另本件原處分係於九十年四月二十三日依九十年四月三日被上訴人所修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準為之，揆諸前述中央法規標準法第十八條及最高行政法院七十二年判字第一六五一號判例意旨，上訴人於該處分時適用行為當時有效之罰鍰標準為之，並無不當。至該罰鍰標準於九十年十月二十五日第二次修正固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被上訴人處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，上訴人請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，自不可採。另上訴人復執他案，指摘本件處罰過重，惟因二案情節各異，尚不得比附援用。綜上所述，被上訴人依上訴人行為時有效之法規，而為科處上訴人罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業之處分，洵無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適等為其判斷之基礎，並說明其證據之取捨，而以上訴人之訴為無理由，予以駁回。

五、本院查：原判決關於停業部分，核無違誤，上訴意旨未就此部分指明原判決有何違背法令情形，此部分上訴為無理由，應予駁回。原判決關於罰鍰部分認原處分依被上訴人九十年四月三日修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準裁罰，並無不當等，固非全然無見。惟行政程序法第一百五十九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」是行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。被上訴人八十九年六月三十日訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，關於違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款者，一律處以二百五十萬元最高額罰鍰，嗣於九十年四月三日修正，亦僅分為第一次處罰鍰二百四十萬元，與第二次以上（含第二次）處罰鍰二百五十萬元而已，雖較修正前略有改進，但與電子遊戲場業管理條例第三十一條關於罰鍰部分之法定範圍五十萬元以上二百五十萬元以下，相去甚鉅。且由附於原處分卷之該電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準觀之，其僅作原則性，或一般性裁量基準之決定，並無作例外情形時裁量基準之決定，自未能達成具體個案之正義，無異於將法定罰鍰數額下限提高高為二百四十萬元，誠難認其符合立法者授權裁量之意旨，此部分之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，於法自有未合。被上訴人依上開標準，裁處上訴人罰鍰二百四十萬元，其裁量顯與法有違，訴願決定及原判決遞予維持，尚有未洽，上訴意旨執此指摘，非無理由，應由本院將原判決該部分廢棄，並撤銷該訴願決定及原處分，由被上訴人依立法意旨，確實裁量，另為處分，以期適法。

六、本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德