最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一三四六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一三四六號

上訴人

乙○○

被上訴人

財政部關稅總局

代表人

甲○○

右當事人間因任用事件，上訴人對於中華民國九十二年六月六日臺北高等行政法院九

十一年度訴字第四一八五號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、緣上訴人現職財政部臺北關稅局（下稱臺北關稅局）辦事員，前應民國八十二年特種考試關稅人員考試丙等考試關務人員技術類紡織科及格，嗣應八十三年專門職業及技術人員高等考試（下簡稱專技高考）紡織工程師及格，並於八十四年九月二十六日派任臺北關稅局服務。上訴人為符合專門職業及技術人員轉任公務人員條例（下稱轉任條例）第五條轉任薦任職務之規定，經臺北關稅局調派稽查組，並由稽查組調派總務課儀器檢查二股，上訴人於八十九年十月三日以實際從事相當專門職業或技術職務已滿兩年為由，向臺北關稅局申請依轉任條例第五條之規定轉任為薦任第六職等職務，經該局人事室函轉被上訴人於九十年一月十八日以臺總局人字第九○一○○四四八號函否准所請。上訴人不服，提起復審及再復審，均遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人依臺北關稅局北人函字第五八六九號函轉據被上訴人說明及行政程序法第三十四條之規定，於八十七年三月二十三日提出書面申請，八十七年四月十五日調任性質相近之工作，以取得轉任條例第五條之「任用資格」，八十九年四月十五日取得依行政慣例擬「任用」的「任用資格」，在現職人員行政慣例擬「任用」所依循的法規未修訂下，同時上訴人工作表現績效優良，在整個事實過程非可歸責於上訴人過失，耽延多時後，將「任用」資格審查為「．．．且嗣後不得再依據轉任條例第五條規定轉任薦任職務」。依司法院解釋，擬任之公務人員，經人事主管機關認為有不合格或降低原擬任官等者及審定之俸級有爭執，得依法提起訴願及行政訴訟。另依轉任條例第五條及第九條規定、公務人員任用法第十三條規定、轉任條例施行細則第五條規定及銓敘部八十二年十一月十日（八二）台華法一字第○九一五九五二號釋示，由本案原處分書所依法據中「轉任」、「改任」一詞皆屬「任用」特性，在上訴人為依行政慣例擬「任用」，提出申請後為行政機關所同意並調任相關性質之工作，於工作表現績效優良且條件成就後，被上訴人將轉任條例施行細則第五條屬高資低用暫時任用條款，任用審查結果屬永久性降低並限制任用條款，當屬憲法保障服公職權利有重大影響，依公務人員保障法第十八條規定與司法院釋字第三二三、三三八號解釋意旨，自得提起行政救濟。憲法第五條、第七條明文揭示保障人民之平等權，而平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，係保障法律地位之實質平等，此迭經司法院大法官所肯定。此外，行政程序法第六條亦明定行政行為之平等原則。行政自我拘束原則乃平等原則之一環，恆以行政機關於做成行政行為時，如無正當理由應受其行為慣例之拘束，否則違反平等原則之適用。行政自我拘束原則應具備下列條件：（一）有行政慣例的存在；（二）行政慣例本身必須合法；（三）必須行政機關享有裁量餘地。行政機關於作成行政處分時，如法律或命令對此情形應如何處理，並未作明確、具體之規定者，行政機關固有其行政裁量權，惟於法律、命令等未廢止或變更之情況下，則行政機關如無正當理由，應受其行政先例或行政慣例所拘束，對相同或具同一性質之案件應採相同之處理方式。本件被上訴人於轉任條例自八十二年八月四日公佈實施以來，海關現職人員符合資格者，被上訴人一概准予轉任薦任職務。甚且上訴人係循被上訴人函文，提供考試及格證書完成登錄工作，為轉任薦任職務並積極申請調任相關性質之工作，並獲得臺北關稅局准許同意。另由於海關無職系說明書，在派任工作時，同職系往往派任不同工作，有與上訴人之為同職系之海關現職人員專技高等考試及格，只因派任工作與轉任條例職系相近工作滿兩年，即轉任為六職等職務。另有海關同事進入海關服務時間後於上訴人，因工作與專技高考性質相近以認定無困難，滿兩年後次日既轉為薦任職務。上訴人進入海關服務未派任與考試職系性質相近之工作，非可歸責於上訴人，上訴人經積極申請並獲准同意調任性質相近之工作，理應依行政先例處理。乃被上訴人於無正當理由的情況下，對於同一性質之案件作不同處理，有違「行政自我拘束原則」及「禁止恣意原則」等行政法上之一般法律原則。按轉任條例第四條及第八條係分別對「新進人員遴用」及「現職人員改任」所作不同規範，八十八年七月十五日所修訂第四條第三項為對「新進人員遴用」之規範，第八條「現職人員改任」並沒有如第四條第三項之限制，轉任條例第五條所規定為取得第六職等「任用資格」未修訂，第八條所規定之對象「現職人員改任」亦未修訂，在行政慣例擬「任用」所依循的法規皆未改變下，被上訴人以上訴人不合轉任條例第四條第三項為由所為處分，顯然於法律邏輯架構上混淆對象闡釋，使得同屬被上訴人的公務員，上訴人與他人產生顯著差別待遇，有違平等原則。就上訴人之學經歷而言，為輔仁大學織品服裝研究所經營管理組碩士畢業，於八十三年專門職業及技術人員高考紡織工程技師第一名及格錄取分數為六十六．一四分，八十九年關務薦任升等考試紡織科報考人數六員錄取五名，九十年關務特考紡織科三等考試考試報考人數六十六員錄取六員，且上訴人從事職務表現優異，八十八、八十九、九十年考績分別為八十四、八十九、八十五分；且近三年查緝績效嘉獎九次、小功乙次，就工作表現而言，亦應考慮優先升遷。本案既係由被上訴人囑臺北關稅局轉知上訴人「將考試及格證書送人事室登載」而起，其聲請程序自應溯自「有意依該考試及格資格轉任薦任職務，向臺北關稅局申請調任性質相近之職務，並獲臺北關稅局准許同意」時起算。況「轉任條例」第四條修正公佈前，臺北關稅局業循上訴人之聲請，先後將上訴人調至「考試類科相近」之工作，該紙申請調任之簽呈之「主旨」已具體表明；其「說明」更詳盡記載及明確表達其「申請轉任」之目的及需求，該局並於八十七年四月二日依上訴人所請調任性質相近之工作，於同月十五日到職，是項職務調任，顯屬為取得「轉任條例」所須資格要件，屬「轉任」之先行程序，殆無疑義。從而上訴人依申請而擔任「與考試類科性質相近工作兩年」之期間，「轉任條例」第四條縱有修正，上訴人依中央法規標準法第十八條規定，亦有「從新從優」原則之適用；另依行政程序法第三十四條而言，行政程序之開始也應如是觀之，即八十九年四月十五日滿兩年後，依行政先例應先依第八條（即轉任條例施行細則第五條）改任，再依法轉任為薦任職等（八十八年關務特考分發完畢，九十年關務特考尚未舉行前），亦即應適用對上訴人有利之法令。本件信賴保護之基礎為被上訴人於轉任條例自八十二年八月四日公佈實施以來，海關現職人員符合資格者，均依該條例第八條改任再依第五條規定轉任薦任職務（同時第八條及第五條均未修訂）之行政先例及被上訴人轉據之函文；信賴表現為依被上訴人轉據函文，為轉任薦任職務經申請並獲臺北關稅局准許同意調任性質相近職務。其信賴基礎與信賴表現間有直接因果關係；且無信賴不值保護之情形。故在八十七月四月十五日行政機關同意調任性質相近之工作，依行政程序法第三十四條之規定，行政程序已開始，然行政慣例擬「任用」（為依轉任條例第八條改任再依第五條轉任薦任職務）所依循之法規亦未變更下，於八十九年四月十五日上訴人條件成就後，而轉任條例第四條及第八條係分別對「新進人員遴用」及「現職人員改任」所作不同規範，且八十八年七月十五日所修訂第四條第三項為「新進人員遴用」之規範，第八條「現職人員改任」並沒有如第四條第三項之限制，轉任條例第五條規定為取得第六職等「任用資格」條件並未修訂，故有行政程序開始者，基於法規一慣性考量及維護行政機關之誠信，應依行政慣例擬「任用」，即先依第八條改任再依第五條「任用資格」轉任薦任職等。又本案應屬審查是否依行政慣例擬「任用」案件與純屬公務人員之職務「派任」有別，何況上訴人依公務人員任用法第二條所稱職務「派任」，以上訴人基本學經歷與工作績效更合乎其要旨。原處分書說明五之任用審查結果，與說明二之擬「任用」行政慣例（先依第八條改任再依第五條之「任用資格」轉任第六職等）有很大的差別，造成上訴人權利受損，其行政行為有違行政程序法第八條及司法院釋字第五二五號解釋之「誠實信用」與「信賴保護」原則。再由轉任條例第五條、同條例施行細則第五條及銓敘部八十二年十一月十日（八二）台華法一字第○九一五九五二號釋示之規定觀之，上訴人依轉任條例第五條規定所取得轉任第六職等職務之任用資格，並不因被上訴人僅依目前所敘委任官等辦理改任（即改敘委任第五職等職務本俸五級三七○俸點）而受影響。轉任條例實施細則第五條規定僅為「暫敘職等」條款，並不排除「以後有升六職等職務」資格，而非以機關首長之名，行「根本不予機會」升六職等職務之實，而依據銓敘部八十二年十一月十日（八二）台華法一字第○九一五九五二號釋示，就本件而言應依行政先例（即依第八條改任再依第五條轉任）轉為薦任職務等語，求為判決撤銷原處分及一再復審決定，並命被上訴人應准上訴人自八十九年四月十五日轉任薦任職職務。

三、被上訴人則以：依八十八年七月十五日修正公布之轉任條例第四條第三項規定，及海關目前皆經由特種考試關務人員考試進用職員之原則，該項考試三等考試技術類列有紡織工程科，並不發生無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用情事。上訴人於八十九年十月三日向服務機關財政部臺北關稅局申請依轉任條例第五條規定轉任薦任第六職等職務，被上訴人依前開規定，於九十年一月十八日以台總局人字第九○一○四四八號函，函復該局否准上訴人之申請，於法並無違誤。次查，專門職業及技術人員考試性質屬「資格考」，應該類考試及格者，非當然可要求國家給予公職，此由轉任條例第五條之規定為「得」，而非「應」可明，縱使上訴人符合轉任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任（最高行政法院八十六年度判字第五八七號判決書參照）。且得否派任薦任第六職等職務，係屬機關首長之任用權限，為機關人事管理之一環，機關首長應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合，依職權派任之，此觀諸公務人員任用法第二條規定亦明。轉任條例部分條文修正於八十八年七月十五日總統令修正公布，其中增訂第四條第三項規定，並自修正條文公布生效日起，各機關進用轉任人員自應適用上開修正規定，上訴人遲至八十九年四月十五日方取得轉任資格，被上訴人以特種考試關務人員考試列有紡織工程科情況下，並不發生無適當公務人員考試及格者可資分發任用或遴用之情事，否准上訴人之申請，並無不當。至於被上訴人對本案與其他在轉任條例修正前已具二年專業年資之現職人員轉任案件作不同處理，係由於法規內容變更，行政機關依法行政所致。上訴人認為被上訴人違反平等原則，顯係誤解。依轉任條例第八條之規定，現職人員若具專技高考及專業年資二年之資格者，被上訴人係依轉任條例施行細則第七條第一項第四款規定，按其現任職務（委任第三至五職等）辦理改任。惟自轉任條例於八十八年七月十五日修正公布，增訂第四條第三項之後，被上訴人對現職人員尚未具二年專業年資者之轉任案件，均依上開規定處理，並未因其為現職人員（非新進人員）身分，於辦理改任後，即再准予轉任薦任職務。再就機關之職缺而言，無論新進人員或現職人員之轉任，機關均須提供新的職缺予其占用，並不因其為現職人員就無重新占缺之問題，且機關亦無提供專技考試及格者相當職缺之義務。故被上訴人否准上訴人之申請，係因依據修正轉任條例第四條第三項規定，而非上訴人工作表現不好，上訴人主張顯有誤解。查信賴保護原則之要件有四：㈠信賴基礎；㈡信賴表現；㈢信賴表現信賴基礎間須有直接因果關係；㈣信賴值得保護。依司法院釋字第五二五號解釋觀之，本案上訴人雖得以轉任條例第五條為其信賴之基礎，然依該條文規定，經專技高考及格後，曾實際從事相當之專門職業及技術職務二年以上，成績優良者，得轉任薦任第六職等職務，故就信賴表現係指取得申請轉任公務人員資格，上訴人遲至八十九年四月十五日始具備申請轉任薦任公務人員二年年資，難謂轉任條例修正時（八十八年七月十五日）已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。是以，專技考試及格人員於轉任條例第四條第三項增訂後，被上訴人依法否准上訴人轉任薦任職務之申請，其性質應屬期待利益之喪失，而非信賴利益遭受損害，故無信賴保護原則之適用等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依公務人員保障法第一條及第二條之規定，雖然公務人員係基於其本身另具其他資格而為申請，並非基於公務人員身分，但其請求之利益，有增益該公務人員官職等級、俸給、工作條件等之結果，自應准該公務人員依本法之程序保障之。本件上訴人雖依轉任條例第五條規定申請轉任，其申請之資格為符合該條例第五條規定，並非基於公務人員身分而為申請，惟若准許上訴人之申請而為轉任，則上訴人之官職等級及俸給均有增益，是本件應依公務人員保障法規定之程序進行。依公務人員保障法第十八條之規定，並參照司法院大法官歷次相關解釋及最高行政法院相關判例（決）意旨，准許公務人員提起行政爭訟之事項限於須足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響之處分，或基於公務人員身分所產生之公法上財產上請求權，始為行政處分，得循復審及行政訴訟程序尋求救濟。查上訴人依轉任條例向被上訴人申請轉任，並非基於公務人員身分而為請求，則被上訴人對上訴人申請轉任之否准，係礙於修正後轉任條例第四條第三項規定，及轉任條例第五條所為裁量權行使，並非被上訴人內部昇遷調動所為管理處置之職務命令。況實務上，對於現不具公務人員身分之專門職業及技術人員依轉任條例之規定向有關機關申請轉任遭否准者，或不具公務人員身分而具任用資格者向有關機關請求任用為公務人員遭否准之案件，均以該否准函為行政處分，准以訴願及行政訴訟等程序處理之，則公務人員兼具專門職業及技術人員身分而為轉任之請求者，自無差別待遇之理由，是本件仍應依復審及行政訴訟程序為爭訟，再復審決定雖認應依申訴程序辦理，而為不受理之決定，惟本件既經復審程序，自無發回之必要，應實體審理之。查本件作為原處分之被上訴人九十年一月十八日臺總局人字第九○一○○四四八號函，固係因被上訴人所屬臺北關稅局於轉任條例修正後，執行上發生疑義呈請釋示，被上訴人所為之函復，惟該函中並否准上訴人轉任薦任職務之申請，自屬行政處分，上訴人對之為不服之表示，自應許其提起本件訴訟。實體方面而言，專技轉任條例立法目的在於借重專門職業及技術人員之專業知能，以補公務人員考試掄才之不足，乃輔助性之用人措施，惟該項考試及格並非當然取得公務人員任用或陞任資格，其轉任及陞任仍應依其他有關法令規定辦理，且該項考試及格人員與依公務人員考試法考試及格者不同，考試機關或用人機關並不予辨理分發任用，縱使上訴人等符合轉任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任，最高行政法院八十六年度判字第五八七號判決可資參照。次按轉任條例立法目的，係借重專技人員之專業知識技能，以補公務人員考試掄才之不足，為輔助性之用人措施。惟施行以來，時有轉任人員能否調任其他職系職務問題，以及政府機關進用轉任人員間有浮濫之情形，且因專技人員考試之錄取率遠高於公務人員考試，不宜成為政府機關用人之常軌，為期機關用人以公務人員高普考試為主要途徑，維護文官制度之正常運作（參照轉任條例部分條文修正草案總說明），是以修正轉任條例第四條增訂第三項，該修正條文僅係將原來進用轉任人員之實務作法予以明文化，所以不只自修正條文生效日起，進用轉任人員應符合上開之規定。在轉任條例第四條增訂第三項前，亦應依上開原則辦理，不因條文增訂而有不同，修正轉任條例第四條增訂第三項既係闡釋性法律，則無上訴人所謂新舊法適用、信賴保護原則等問題，上訴人主張本件應有上開原則適用云云，已屬不合。退萬步言，縱認修正轉任條例第四條增訂第三項係屬新修正之法律，上訴人之主張亦無理由，蓋：上訴人由臺北關稅局調派稽查組，並由稽查組調派總務課儀器檢查二股，從事Ｘ光分析研判工作，此為兩造所不爭。上訴人至八十九年四月間方取得轉任資格，係在轉任條例第四條增訂第三項修正後，則被上訴人依修正後轉任條例第四條增訂第三項規定，以特種考試關務人員考試列有紡織工程科情況下，並無適當公務人員考試及格者可資分發任用或遴用之情事，否准上訴人之申請，並無不合。況縱在轉任條例第四條增訂第三項修正前，被上訴人亦有斟酌用人狀況為裁量之權，上訴人雖符合轉任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任，至於職務調動，係機關基於業務需要，並依關務人員職期調任互調或輪調辦法規定所為，上訴人認上開調動屬轉任條例欠缺補正云云，顯係誤解。另查中央法規標準法第十八條之規定，係各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，始有其適用，本件上訴人於八十七年一月十五日及同年五月七日申請當時，尚未具「曾實際從事相當之專門職業或技術職務，二年以上」之轉任資格，其申請不合法律規定，自無中央法規標準法第十八條「從新從優」原則之適用。轉任條例增訂第四條第三項時（八十八年七月十五日），上訴人未具轉任條例第五條所定之二年基本年資，無法提出轉任為薦任職務之申請，上訴人至八十九年方取得轉任資格，應適用八十八年七月十五日修正後之轉任條例第四條第三項之規定，自無上開中央法規標準法第十八條之適用。上訴人主張不受法規修正之影響，顯係誤解法令規定。至上訴人指稱三相同案件之審查而為相異之處置部分，被上訴人已說明甚詳，本件案情與上開案例並不相同，並無違反平等原則，上訴人執此指摘被上訴人處理不一，核無足採。另按信賴保護原則之要件有四：㈠信賴基礎；㈡信賴表現；㈢信賴表現信賴基礎間須有直接因果關係；㈣信賴值得保護。依轉任條例第五條規定，應經專技高考及格後，曾實際從事相當之專門職業及技術職務二年以上，成績優良者，得轉任薦任第六職等職務，上訴人至八十九年四月十五日始具備申請轉任薦任公務人員二年年資，應適用八十八年七月十五日修正後轉任條例第四條第三項規定，被上訴人並無因法規之變更或授益行政處分之撤銷而具信賴基礎，即無主張信賴保護之餘地。上訴人主張被上訴人否准所請，有違行政程序法第八條規定及司法院釋字第五二五號解釋所揭示之誠實信用與信賴保護原則云云，殊有誤解等語為由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴人除援用原審陳述外，上訴意旨及補充意旨略謂：凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，即應依行政程序法之規定為之。改變公務人員之身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者，仍應依行政程序法之規定為之。上訴人進入海關服務後為依原處分書說明二之行政程序任用，完全依行政機關所規定之行政程序提出申請，並獲得行政機關同意調任性質相近之工作，依上開原則被上訴人有將上訴人依行政程序法任用之義務，非以法律修訂為由，而延遲且阻斷任用行政程序之進行。然上訴人進入海關服務後，行政機關未依﹁行政行為自我拘束原則﹂派任性質相近之工作，非歸責上訴人之過失，而後再次申請調性質相近之工作，並獲同意，整個行政程序皆屬本案有利部分，行政機關依法應當注意。然上訴人屬轉任條例第八條現職人員之改任對象，而轉任條例第四條屬新進人員之遴用，兩者之功能及整個法制中的地位顯然不同，但被上訴人以第四條第三項新進人員遴用之解釋性法規增訂為由，而延遲阻斷任用程序進行，有違上開法律之規定，且在法令解釋上顯有矛盾，且行政程序有差別待遇。原審判決稱本件與上訴人所舉其他案例情形不同，並不違反平等原則云云，然本案之案情確與其他案情不同，不同之處在於上訴人比其他案情更遵守行政程序法之規定，比其他人更早進入海關服務與更早取得專技高考及格證，原審所稱顯然在邏輯思考上有所瑕疵，有違行政程序法第一條之精神。原審稱增訂轉任條例第四條第三項係闡釋性法律，無所謂新舊法適用、信賴保護原則等問題，而上訴人依被上訴人轉據之行政規則，為依原處分書說明二之行政程序任用，並書面申請獲行政機關同意調任性質相近之工作所為之行政程序，及八十七年底考試院公佈八十八年度關務特考招紡織科三等考試人員後，上訴人多次向被上訴人人事室與臺北關稅局人事室洽詢轉任條例之轉任人員相關問題，渠等皆答覆專技高考及格且條件成就後即可依行政慣例之行政程序轉為薦任職務，不需經過考試或受訓即可轉為薦任職務，因此上訴人並未準備八十八年四月之關務特考，以上訴人之基本學經歷，若全力以赴當有機會通過，此信賴利益之部分，應受誠信行為之保障，當適用誠信公平原則，故被上訴人有將上訴人依原處分書說明二行程序任用之義務，然原審一方面採認被上訴人所言，上訴人與所舉各案之差別在於各該案於轉任條例增訂前以取得轉任薦任任用資格，而無其他實質上得予差別待遇之理由，另一方面，卻又認為轉任條例第四條第三項係闡釋性法律，因此無論是適用過去的函釋、習慣或現行法律，並無差別。同時原審亦認為在轉任條例第四條增訂第三項前，亦應依同一原則辦理，不因條文增訂有所不同，可見各該案亦應受轉任條例立法目的之限制，但原審卻認被上訴人准予各該案當事人改任之理由係因法規內容變更，行政機關依法行政所致云云，顯然上訴人在具備申請轉任年資時所應適用之法律，與各該案所適用之實務作法並無不同，既然兩者並無不同，則法律修正與否，對於適用上不應產生歧異，否則即為違背法令，因此原審應審究各該案與本件在事實面是否相同，如果相同，即應同意上訴人轉任，如有不同，則被上訴人應說明不同之理由，且其理由必需是機關目前已無相當職缺供轉任，或有職缺而上訴人工作表現不適合，矧原審不查，先認轉任條例第四條第三項為闡釋性法律，卻未調查並說明原處分是否違法，有無裁量濫用或怠惰等情，繼又認該修正條文得為差別待遇之合理基礎，顯然原審判決有理由矛盾之違法。原審判決稱上訴人雖符合轉任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任，至於職務調動，係業務需要，並依關務人員職期調任或輪調辦法規定所為．．．云云，海關職務調動雖屬機關基於業務需要，並依關務人員職期調任或輪調辦法規定所為，然本案調任乃因上訴人提出申請，並獲行政機關同意，其目的為轉任薦任職務，其過程完全依行政程序法所為，當依行政程序法規定進行任用，如原審判決之見解，顯然違背誠信公平原則，造成上訴人利益受損。原審判決又稱本件無信賴保護之適用云云，本案上訴人申請之過程完全符合信賴保護原則要件，行政法規當包含裁量性或解釋性之行政規則，八十八年七月十五日以前現職人員轉任解釋性行政規則為如原處分書說明二之任用程序之信賴基礎，八十八年七月十五日以後解釋變更為如原處分書說明五及台總局人字第○九二○一○二三一四號函補充說明，而產生延遲且阻斷任用程序進行，當屬解釋性行政規則變更造成上訴人信賴利益受損，有違實質平等，原審稱無法規信賴基礎之變更，顯然有誤。且本案有如司法院釋字第五二五號解釋理由書之情況，即為依原處分書說明二之行政程序法任用，按行政規則提出申請調任並獲行政機關同意，屬﹁具有信賴之客觀具體行為﹂當有信賴保護原則之適用，況本件實際從事相當職務期間如同司法院釋字第五二五號解釋之參與轉任公職考試期間，當有信賴保護原則之適用，從而原審判決及被上訴人顯然有適用司法院釋字第五二五號解釋不當之違法。原審及被上訴人認為本件屬行政機關之用人裁量，惟人事裁量需不違反裁量濫用之情形始為適法，而被上訴人之理由僅有法規前後變更，理由甚為薄弱，故原審判決有不備理由之違法。又參照司法院釋字第五三八號、第五二五號解釋，修正法規如為具有構成要件之條文，而使修正前後之適用有所不同，則立法機關應訂立過渡期間之條款，或對已有信賴行為之行為人提供保障條款，方符合憲法保障人民權利之意旨，否則即有違憲之嫌，然原審卻未論及此點，且未作合憲性審查，顯然為判決違背法令。被上訴人之答辯理由稱上訴人縱使符合轉任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任云云，顯然與行政程序法第一條立法目的相悖。被上訴人稱上訴人應適用八十八年七月十五日修訂後之轉任條例第四條第三項之規定，被上訴人顯然忽略轉任條例第八條與第四條在法條的功能及整個法制地位顯然不同，被上訴人除將其混淆外，同時否定了行政程序法及上訴人依行政程序法規定申請核准調任性質相近之工作，被上訴人所辯有違行政程序法第一條立法目的及第三十四條之規定等語，爰請廢棄原審判決，並發回臺北高等行政法院更為審理。

六、本院按：單純之行政慣例並非行政法之法源，為本院之共同見解，蓋此類慣例究為執行法規之必要措施，抑或官僚體系作業上之便宜措施，其合法性首先發生疑問；若行政慣例行之已久，且有必要使公務員於執行職務時加以遵守，並因已由主管機關依職掌發佈命令或訂定規章，則其性質應屬行政規則，已非慣例。就本件爭議之專技考試及格人員轉任公務人員事件，依依法行政原則，祗能依申請轉任時有效法規辦理，自無行政慣例存在可言。上訴人自提起本件訴訟起，一再主張被上訴人應循「行政慣例」，准其轉任之申請，無非係其主觀行政法見解，核無足採，原審法院未依其主張，審究行政慣例，尚不構成違法。次按轉任條例第五條規定：「經專門職業及技術人員高等考試或相當之特種考試及格後，曾實際從事相當之專門職業或技術職務二年以上，成績優良有證明文件者，得轉任薦任第六職等職務。」又轉任條例八十八年七月十五日修正公布之轉任條例第四條第三項規定：「各機關進用轉任人員，應於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，經分發機關同意始得進用。」本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定專技轉任條例立法目的在於借重專門職業及技術人員之專業知能，以補公務人員考試掄才之不足，乃一輔助性之用人措施，惟該項考試及格並非當然取得公務人員任用或陞任資格，其轉任及陞任仍應依其他有關法令規定辦理，且該項考試及格人員與依據公務人員考試法考試及格者不同，考試機關或用人機關並不予辨理分發任用，縱使該轉任人員於轉任後符合陞任薦任第六職等之規定，服務機關亦無提供相當職缺任用之責任與義務。主管機關因轉任條例施行以來，時有轉任人員能否調任其他職系職務問題，以及政府機關進用轉任人員間有浮濫之情形，且因專技人員考試之錄取率遠高於公務人員考試，自不宜成為政府機關用人之常軌，為期機關用人以公務人員高普考試為主要途徑，維護文官制度之正常運作。轉任條例第四條始於八十八年七月十五日修正時，增訂如前開第三項規定，並自修正條文生效日起適用。又中央法規標準法第十八條「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」之規定，係各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，始有其適用。經查，本件上訴人於八十七年一月十五日及同年五月七日申請轉任當時，依轉任條例第五條規定，應具「曾實際從事相當之專門職業或技術職務，二年以上」之轉任資格，因其申請時，尚不合法律規定，自無中央法規標準法第十八條所謂「從新從優」原則之適用。轉任條例於八十八年七月十五日修正增訂第四條第三項時，上訴人亦未具專技轉任條例第五條所定之二年基本年資，無法提出轉任為薦任職務之申請，上訴人至八十九年四月間方取得轉任資格，應適用八十八年七月十五日修正後之轉任條例第四條第三項之規定，自無上開中央法規標準法第十八條之適用。復因上訴人所舉另三案當事人，均係於八十八年七月十五日修正轉任條例第四條第三項前申請轉任，並均已具上開轉任條例第五條規定之轉任資格，因其應適用法律與上訴人不同，被上訴人為不同處理，無違平等原則。另因上訴人至八十九年四月十五日始具備申請轉任薦任公務人員二年年資，應適用八十八年七月十五日修正後轉任條例第四條第三項規定，被上訴人並未因法規之變更而撤銷上訴人原有之信賴基礎，則上訴人自無主張信賴保護之餘地，被上訴人否准上訴人之申請，亦無違行政程序法第八條及司法院釋字第五二五號揭示之誠信與信賴保護原則。揆諸行政程序法第一條規定立法目的、第六條規定平等原則等規定，被上訴人原處分及一再復審決定符合依法行政原則，原審予以維持，認事、用法均無違誤。上訴人提起上訴，仍持主觀法律見解，為相同之主張，核無足採，本院不擬就上開部分再予贅述。另上訴人指責被上訴人於其八十四年九月間派任臺北關稅局服務時，未能及時派任性質相近工作，係屬「行政行為自我拘束」原則之違反。因派任上訴人擔任性質相近之工作，是否為被上訴人法定義務，未經上訴人於原審主張，此部分既未經原審事實調查，本院無從為法律之判斷。上訴人又稱前揭八十八年七月十五日修正轉任條例第四條第三項規定，僅適用於新進人員，不及於現職人員之改任；惟依該法條僅稱：「各機關進用轉任人員」，並未限定於「進用『新進』轉任人員」，則該條文意旨，當然適用於現職轉任人員之改任。另依前揭中央法規標準法第十八條之規定，係各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，始有其適用。上訴人於八十七年一月十五日及同年五月七日申請當時，尚未具「曾實際從事相當之專門職業或技術職務，二年以上」之轉任資格，其申請不合法律規定，自無中央法規標準法第十八條規定從新從優原則之適用。上訴人指責被上訴人法條之適用，構成裁量濫用、怠惰，以及違反行政程序法第一條規定，構成思考邏輯瑕疵，均屬上訴人主觀法律見解，不足採信。被上訴人並稱，自轉任條例於八十八年七月十五日增訂第四條第三項之後，被上訴機關對現職人員尚未具二年專業年資者之申請轉任案件，均依專技轉任條例第八條：「經銓敘機關審定以技術人員任用之現職技術人員，並應專門職業及技術人員高等考試或普通考試或特種考試及格者，準用本條例及公務人員任用法第二十三條之規定改任，予以任用。」及「專門職業及技術人員轉任公務人員條例施行細則」第七條第一項第四款規定，按其現任職務辦理改任，並未因其為現職人員身分，於辦理改任後，即再准予轉任薦任職務。再就機關之職缺而言，無論新進人員或現職人員之轉任，機關均須提供新的職缺予其占用，並不因其為現職人員就無重新占缺之問題，故專技轉任條例第四條非僅規範新進人員之遴用，凡現職人員擬依本條例相關條文辦理轉任者，亦適用第四條之規定，符合行政程序法第九條就當事人有利、不利均一律注意之規定。至於司法院九十一年四月四日所為之釋字第五三八號解釋，係認定營建管理規則尚未違反憲法第七條、第二十三條規定，亦未違反信賴保護原則。該號解釋理由陳明上開規則第七條至第九條就換領登記證書，設有過渡期間，以為緩衝，兼顧信賴利用之保護而已，並未陳明任何法律之訂定或修改，均應設有過渡期間，上訴人主張包含轉任條例在內所有法律之修訂，均應依該號解釋意旨，訂定過渡期間，否則不生效力，無非以其主觀法律見解，擴張該號解釋意旨，不足採。綜上所述，上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊　俊　亨