最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一七○六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一七○六號

上訴人

丙○○

上訴人

乙○○

共同訴訟代理人

王國慶 律師

共同訴訟代理人

方正儒 律師

被上訴人

國防部軍事情報局

代表人

甲○○

右當事人間因眷舍事件，上訴人不服中華民國九十三年八月十九日臺北高等行政法院

九十二年度訴字第二三○八號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：上訴人原為被上訴人列管之臺北市士林區懷德新村眷戶，經被上訴人以不配合懷德新村與臺北市政府合建國宅為由，依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及「國軍軍眷業務處理辦法」第三十一條第一項第八款規定，註銷上訴人列管原眷戶身分及輔助購宅權益。提起行政救濟後，雖經原審為敗訴之判決，惟（一）原判決違背法令：原判決認定，因懷德新村係由村民同額斥資興建之特殊性，由國防部主管眷村改建之總政治作戰部眷服處處長張將軍，於民國（下同）八十四年十月十二日之「國防部軍事情報局列管懷德新村『重建座談會』」，作成之「在不增加國家任何負擔下，國防部同意土地補償款 69.3%按階級分配，改為住戶均分；另同意改建後之坪型由住戶自選，但超出補助款部分，由住戶自行負擔」之會議結論。以總政治作戰部僅係國防部之下屬單位，該專案改建之結論，難謂已經國防部之同意云云。如認總政治作戰部僅係國防部之下屬單位，依鈞院一向見解，則上開專案辦理之結論即令係總政戰部所為，亦應認係國防部所為，原判決上開認定，違背法令，洵非可採。（二）原判決有判決不備理由之違法：原審認定，上開專案改建結論未經國防部同意云云，然於上開改建結論作成後，國防部主管眷村改建之總政治作戰部，旋於八十四年十月二十七日以（八四）祥祉字第一二一九七號函，將上開專案辦理改建之結論，轉知各相關眷村自治會妥為宣導，被上訴人並進而依上開結論為合建作業意願調查，含上訴人在內，懷德新村全體住戶一致同意，依上開專案改建結論辦理改建，此有被上訴人製作，向國防部總政治作戰部呈報之懷德新村「改建意見調查」統計情形及相關意見簡便行文表可稽，被上訴人乙○○並由其妻徐正英完成認證手續，可證系爭專案辦理改建之結論，確係經國防部同意。原審九十三年五月四日準備程序，上訴人之訴訟代理人，曾請求對由被上訴人所傳喚之承辦系爭專案改建之承辦人陸仲平中校訊問，「請求向證人訊問確認國防部原先是否同意懷德新村按八十四年十月十二日上開會議結論辦理專案改建？」，陸仲平中校答稱：「是」。被上訴人更於其原審答辯狀稱：「懷德新村經核定改建後，．．．經本局函報國防部後，國防部覆以八十四年十月二十七日（八四）祥祉字第一二一九七號函同意專案辦理，同意土地補償款由住戶均分、不分階級自選坪型，．．．」。職是，系爭專案辦理改建之結論，確係經國防部同意。原判決對上訴人所提出之上開證據，置於不顧，更未於理由項下敘明上開證據何以不採之理由，甚至自行推翻被上訴人之自認，逕為上開違背事實及法律之認定，實有判決不備理由之違法。（三）懷德新村係由懷德新村村民所繳交之款項購買土地，再以被上訴人前機關國防部情報局為連帶保證人，向臺灣省政府借貸興建房屋之款項而興建，與一般眷舍有別。有關懷德新村坐落基地，被上訴人無資力購買，乃以上訴人在內之懷德及懷仁新村認購戶所繳交之自備款，用以購買，並由被上訴人擔任連帶保證人，向台灣省政府借貸興建房屋之款項而興建完成，故與一般眷舍土地及建物均為國家所有，大異其趣，業經上訴人提出相關證據，以資證明。職是，被上訴人自應針對懷德新村之特殊性，於改建時為與一般眷舍不同之處理，否則即有違背平等原則。原判決認定無從依系爭專案改建結論辦理改建，係以系爭專案改建結論與「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」規定之配售標準，係按階級分配不合云云。惟上開論述與司法院釋字第四八五號解釋揭示之「不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據」之意旨相違背。「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之規定違反平等原則，應屬無效，將其適用於上訴人，更顯失公平。（四）系爭專案改建結論，係國防部基於合憲法之價值體系、及基於平等原則所作成，並無不符「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之規定。上訴人並非無償取得超過其按階級可補助購買之坪型，系爭專案改建結論並未違反上開按階級選擇坪型之規定。故原判決以八十五年二月間「國軍老舊眷村改建條例」施行後，系爭專案改建結論不符「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，已無適用重建座談結論辦理之依據為由，駁回上訴人於原審之訴，實有判決不適用法規之違法。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

二、被上訴人未提出答辯狀。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件爭點厥為被上訴人以上訴人不配合懷德新村與臺北市政府合建國宅為由，依「國軍軍眷業務處理辦法」第三十一條第一項第八款規定，以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九

六一、二七九六二號函註銷上訴人列管原眷戶身分及輔助購宅權益，是否適法？查懷德新村使用土地，係被上訴人於民國五十二年間價購取得，作為配合國防部興建第八眷舍使用之土地，復為解決工作人員缺舍之需求，遂將上開眷舍興建後所餘之土地，乃再增購土地三百坪，由被上訴人出具土地使用權同意書，將土地撥借當時服務被上訴人機關之上訴人等人，在眷村範圍內公有土地上，自費建築眷舍居住，並列為眷村眷舍管理。嗣經報奉行政院於八十二年九月一日以台八十二內三一六五二號函示：「台北市『懷德新村』現址國有土地，准變更為非公用財產，照內政部會商結論，辦理改建。」被上訴人遂據以正式推動「懷德新村」改建作業各情，有陸軍第五○三一一營產管理所五十二年三月二十六日（五二）忠孝字第○七六三號函、被上訴人所屬第七處五十二年三月二十二日（五二）馴筆一字第五五二一號會文通知單、土地使用權同意書、土地登記謄本、眷村管理證明、行政院八十二年九月一日台八十二內字第三一六五二號函等附卷（被上訴人相關卷宗附件一卷內）可稽，堪認屬實。上訴人於政府提供之公有土地上，自費興建眷舍，參諸上揭國軍老舊眷村改建條例第三條規定及國軍在台軍眷業務處理辦法第一百三十一條、國軍軍眷業務處理辦法第二十九條等規定，係屬眷舍無訛，應列為公產管理。是被上訴人依上揭規定，認上訴人為眷戶，擁有原眷戶身分及輔助購宅權益，自屬無訛。上訴人主張系爭懷德新村係由上訴人斥資購地並貸款興建之房舍，非上揭規定所指之眷舍云云，尚非可採。（二）、上訴人主張系爭眷村改建案，經被上訴人於八十四年十月十二日召開「懷德新村重建座談會」，國防部由主管相關眷舍業務之總政治作戰部眷服處之處長章將軍親自出席，會中達成結論，同意土地補償款六九．三％由按階級分配，改為住戶均分，住戶並自行負擔超過補助款部份，可自由選擇坪型。上開結論作成後，由國防部總政治作戰部（上訴人誤載為國防部）於八十四年十月二十七日以（八四）祥祉字第一二一九七號簡便行文表檢送座談會議建議事項彙覆表，確認懷德新村研採專案改建方式，並要被上訴人對自由選擇坪型部分實施意願調查，被上訴人隨即製作「本局列管懷德新村與台北市國宅處合建作業意願調查表」。上訴人於八十四年十一月四日簽署依該座談結論專案改建之意願調查表等情，固據上訴人提出八十四年十月十二日「懷德新村重建座談會」會議紀錄、座談結論、重建說明書、重建意願調查表、被上訴人八十四年十一月三日（八四）品白字第四八三○六號函、被上訴人八十四年十二月十六日（八四）品白字第五四八五五號函、國防部總政治作戰部八十四年十月二十七日（八四）祥祉字第一二一九七號簡便行文表（檢送座談會議建議事項彙覆表）等為證，並據被上訴人當初承辦人陸仲平到庭結證屬實，復為被上訴人所不爭執；惟查依國軍老舊眷村改建條例第二條明定「本條例主管機關為國防部」，另國軍軍眷業務處理辦法第二條第一款規定：「國防部負責軍眷服務政策之制定」，國軍在台軍眷業務處理辦法第二條第一款規定：「國防部負責軍眷管理政策」；是有關眷舍改建政策事宜，自應得主管機關國防部之同意。茲系爭眷村改建案，於八十四年十月十二日舉辦之「懷德新村重建座談會」中固達成上開結論（土地補償款由住戶均分，可自選房屋坪型）並據國防部總政治作戰部於八十四年十月二十七日以（八四）祥祉字第一二一九七號簡便行文表檢送座談會議建議事項彙覆表予被上訴人轉發該眷村自治會妥為宣導；然國防部總政治作戰部僅係國防部之下屬單位，並非國防部本身，該專案改建之座談結論，並未由被上訴人或國防部總政治作戰部，報國防部核可，尚難謂已經眷村改建主管機關國防部之同意；況國防部總政治作戰部上揭簡便行文表檢送之座談會議建議事項彙覆表，有關懷德新村改建部份，於處理說明欄係記載「一、本部已研採專案方式辦理．．．三、懷德新村之改建仍應循國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理改建。」所謂「研採」專案方式辦理，與「確定」採行專案方式辦理，亦屬有間；更何況該簡便行文表並非主管機關國防部所發，尚難謂國防部已同意該座談結論。上訴人所認，尚有誤解。（三）本件眷村改建案於八十二年已奉行政院核定，已如前述，有關改建事宜，在上揭國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」規定之追認授權下，自應依「國防部原規定」辦理；而所謂「國防部原規定」依同條例施行細則第二十三條之規定，係指該條例施行前，由國防部訂頒或報奉行政院核定（備）有關眷村改建、遷建、計價、核配、預算編列、與收支及輔助購宅之有關規定，自不及上揭八十四年十月十二日重建座談會之結論；上揭重建座談會，關於住戶可自選坪型，不按階級分配；土地補償款亦改為住戶均分之結論，與國防部原規定即上揭「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」伍、三、(三)規定之配售標準，係按階級分配不合；是被上訴人主張於八十五年二月間國軍老舊眷村改建條例公布施行後，應依國防部原規定辦理改建事宜；已無適用上揭重建座談結論辦理之依據，尚屬可採。（四）八十八年間被上訴人重行辦理說明會，依國防部原規定（即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點），改按原階級發放土地補助款及配售眷戶應有之坪型數，進行重建作業程序，惟上訴人拒不配合，拒絕簽訂重建同意書，被上訴人乃提起民事訴訟請求其拆屋還地（已獲一、二審勝訴判決），以利重建事務推行；被上訴人並於八十八年五月五日寄送存證信函通知上訴人：「如不同意改建，將取消輔助購宅權益．．．」，惟上訴人仍不同意簽署同意書，以配合改建，亦未將眷舍交還被上訴人各情，有八十八年四月一日說明會會議紀錄、被上訴人八十八年五月二十四日（八八）品白字第二○六六一號簡便行文表、八十八年五月十七日改建意願協調會會議紀錄、八十八年五月五日第一七六及一七三號存證信函、民事起訴狀、臺灣士林地方法院八十九年重訴字第二○三號民事判決、臺灣高等法院九十一年重上字第二○四號民事判決等附卷可按。是被上訴人援引上揭「國軍軍眷業務處理辦法」第三十一條第一項第八款之規定，分別以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九六一號及第二七九六二號函，撤銷上訴人眷戶身分及輔導購宅權益，洵屬有據。（五）有關眷舍受政府無償撥用土地或眷舍改建，所依據之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」、「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或嗣後修訂之「國軍軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理作業要點」，均係國防部本於職權發布之命令，其頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付。參照司法院釋字第四四三號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「國軍軍眷業務處理辦法」，就有關違反眷舍管理或使用方式，得撤銷眷舍居住權益之規定，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。上訴人主張原處分違反法律保留原則云云，容非可採。（六）經查眷村之改建係為落實國家福利政策、改善老舊眷村生活條件為目的；依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點（國防部六十九年五月三十日頒訂）伍、五、（四）規定：「眷村重建，以獲得全體同意為原則，少數不同意者，由列管單位會同自治會全力疏導說服，如疏導無效，由列管單位依法處理。」，是本件眷舍改建，依上揭規定，既須得全體眷戶同意，對於少數不同意者經疏導無效，應由列管單位依法處理，上訴人既不配合改建，被上訴人如不依法註銷其眷戶身份及權益，顯無法達到眷村改建之行政目的，對於大多數原眷戶權益將造成損害；是被上訴人依法註銷上訴人眷戶身份及權益，係為達成國家福利政策所必須，具有合目的性之考量，且使用之手段亦屬必要而妥當，與比例原則尚屬無違。上訴人謂原處分違反比例原則云云，亦非可採。（七）上訴人主張懷德新村係由上訴人斥資購地並貸款興建之房舍，有別於一般眷舍，自不得與其他一般眷舍採按階級分配坪型方式之處理；且按階級分配，亦違反平等原則云云，查懷德新村使用土地，係被上訴人價購取得後出具土地使用權同意書，將土地撥借當時服務被上訴人機關之上訴人等人，在眷村範圍內公有土地上，自費建築眷舍居住，並列為眷村眷舍管理，已如前述；上訴人謂土地款係伊斥資，尚屬無據；該土地既係被上訴人無償提供上訴人建屋使用，並列為公產管理，上訴人使用該公有土地係基於私法上使用借貸關係，於眷村改建時，老舊房舍既應拆除，自不得執係老舊房屋所有人地位而主張排除眷村改建相關法令之適用，此徵之因上訴人不配合改建，被上訴人尚對之提起民事訴訟，請求拆屋還地自明。又觀諸國軍老舊眷村改建條例第五條第一項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」；同條例第十六條第一項前段亦明文規定：「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準。」其配售標準，依現任或退伍時之階級核計，亦與上揭國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點所採之分配原則相合，此係考量軍旅服務年資及對國家之貢獻而給予之差別待遇，既經立法衡量求取實質平等，依上說明，尚無違背平等原則。（八）上訴人主張伊遵循被上訴人八十四年十月十二日「重建座談會」會議記錄，配合被上訴人之作業程序，填具懷德新村重建眷戶意願調查表（信賴表現行為），做成同意改建之意見（八十四年間依座談會結論之重建意願調查），不容行政機關於嗣後恣意推翻，否則即違反「行政自我拘束原則」及「信賴保護原則」一節，查上揭八十四年十月十二日「重建座談會」會議結論，並未由被上訴人或國防部總政治作戰部，報主管機關「國防部」核可同意，尚難謂已確定發生法律上效力；且上揭重建座談會，關於住戶可自選坪型，不按階級分配之結論，與國防部原規定即上揭「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」伍、三、(三)規定之配售標準不合；於八十五年二月五日國軍老舊眷村改建條例公布施行後，自應依國防部原規定辦理改建事宜；已無適用上揭重建座談結論辦理之依據；再上訴人僅據以填具懷德新村重建眷戶意願調查表，尚難謂係屬實際開始規劃其生活或財產變動，並付諸實施之信賴表現行為；是原處分與行政自我拘束原則、信賴保護原則並無違背。（九）至上訴人主張懷德新村八十二年原核定改建之專案，業經變更，不得依據老舊眷村改建條例第二十八條所定之國防部原規定辦理改建事宜，原處分及原決定於法無據一節，查行政院九十一年四月九日院臺內字第○九一○○一一○一三號號函暨財政部九十一年三月七日台財產管字第○九一○○○五五七三號函僅變更原核定處理方式，係因應情勢變更而改由國防部自行興建，並非否決原核定改建案，有行政院及財政部上揭函附原審卷（原證三十二）可稽；是以，懷德新村仍屬老舊眷村改建條例第二十八條已報行政院核定改建之眷村，其改建案應依國防部原規定「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及「國軍軍眷業務處理辦法」等規定辦理；況原處分（撤銷上訴人眷戶身份及輔助購宅權益）係於八十八年七月十三日作成，處分作成當時之改建案處理方式，並未據變更；上訴人上揭主張，亦非可採。（十）綜上所述，上訴人起訴論旨，容非可採。被上訴人以上訴人不配合懷德新村改建為由，依據「國軍軍眷業務處理辦法」第三十一條第一項第八款規定，以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九六一、二七九六二號函註銷上訴人列管原眷戶身分及輔助購宅權益，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人復執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，因而將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。

四、本院按國軍老舊眷村改建條例（八十五年二月五日公布施行）第三條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：．．．三、政府提供土地由眷戶自費興建者。」同條例第二十八條第一項規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」同條例施行細則第二十三條規定：「國防部原規定係指該條例施行前，由國防部訂頒或報奉行政院核定（備）有關眷村改建、遷建、計價、核配、預算編列、與收支及輔助購宅之有關規定」。又「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓．．．．」、「凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」分別為七十八年六月二十六日修正之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百三十一條及第一百四十一條第三款規定甚明；上揭「國軍在台軍眷業務處理辦法」於八十六年一月二十二日經修正為「國軍軍眷業務處理辦法」，該辦法第二十九條第一項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內之公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理．．．」同辦法第三十一條第一項規定：「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：．．．八、凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不搬遷者。」又國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點（國防部六十九年五月三十日頒訂）伍、五、（四）規定：「眷村重建，以獲得全體同意為原則，少數不同意者，由列管單位會同自治會全力疏導說，如疏導無效，由列管單位依法處理。」；另該作業要點伍、三、（三）規定配售標準：「⒈將官：三十四坪。⒉上校：三十坪。⒊中校以下軍官：二十六坪。⒋士官（士官長）士兵：二十四坪．．．⒌為顧及實際需要，其合住人口（含本人）六口以上者，上校級以下軍官得予增加四坪，士官兵增加兩坪。．．．」本件上訴人原為被上訴人列管之臺北市士林區懷德新村眷戶，嗣經被上訴人以上訴人不配合懷德新村與臺北市政府合建國宅為由，依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及國防部相關規定（被上訴人嗣陳明係依據「國軍軍眷業務處理辦法」第三十一條第一項第八款規定），以八十八年七月十三日（八八）品白字第二七九六一、二七九六二號函註銷上訴人列管原眷戶身分及輔助購宅權益。上訴人不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院九十年度交訴字第六號判決撤銷再訴願決定及訴願決定。嗣國防部重為訴願審理，以九十二年三月三日訴誠字第○九二○○○○二二七號訴願決定書駁回訴願。上訴人猶不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，仍遭臺北高等行政法院判決駁回其訴。上訴人仍表不服，遂向本院提起上訴。原判決以系爭眷村改建案，於八十四年十月十二日舉辦之「懷德新村重建座談會」之座談結論，並未由被上訴人或國防部總政治作戰部報國防部核可，尚難謂已經眷村改建主管機關國防部之同意。況八十五年二月間國軍老舊眷村改建條例公布施行後，應依國防部原規定辦理改建事宜，亦已無適用該座談會結論辦理之依據，而被上訴人於八十八年重行辦理說明會，改依國防部原規定（即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點）進行重建作業程序，該規定所定配售標準係考量軍旅服務年資及對國家之貢獻而給予差別待遇，乃經立法衡量求取實質平等，自不違背平等原則；嗣因上訴人堅不配合，拒簽重建同意書，被上訴人依規定取消其輔助購宅權益，既不違反法律保留、法律優越原則，亦與行政自我拘束原則、信賴保護原則、比例原則不相違背；訴願決定維持被上訴人之原處分，亦無不合，原判決因而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，聲明廢棄原判決，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　郭　育　玎