最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第九○一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十三年度判字第九○一號

上訴人

甲○○

被上訴人

基隆市政府

代表人

乙○○

右當事人間因提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國九十二年三月二十七日臺北高

等行政法院九十一年度訴字第九○三號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、緣上訴人於民國九十年八月二十三日向被上訴人申請影印基隆市政府民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄，被上訴人以法律不溯既往原則及其各單位九十年度行政資訊目錄尚在研擬中，故無法提供資料予上訴人，而為否准之處分，上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：依法務部法九十律第○○五五○二號函，說明欄第三點後段及同函之第六點意旨，足證行政資訊提供請求並無利害關係人之資格限制。被上訴人所屬民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄乃公共財產，乃由納稅人付錢建置而成，影印公共財產不須資格限制，亦無當事人或利害關係人之資格限制。再則，納稅人影印自己付錢建置而成之行政資訊目錄有何不可。被上訴人工作報告之統計部分第六點稱：編制八十四年本市統計資料檔資料目錄，統計資料檔資料目錄當亦為行政資訊目錄；又既為基隆市當亦包括民政局。足證至少在八十四年民政局即有行政資訊目錄存在，同次會議之被上訴人工作報告之統計部分第肆點之二稱：配合省府全國推動鄉鎮市區公所行政資訊計劃，選定基隆市七堵區公所為八十五年度實施機關，七堵區公所之上級機關即為民政局，七堵區公所須將其行政資訊向上報。民政局至少有七堵區公所之行政資訊目錄，如果亦無將之統計與其他區公所分別之，則七堵區公所之行政資訊目錄當然是民政局之行政資訊目錄，才能納入統計資料檔。又本案原審審理時已逾九十一年三月，而年度乃採行年曆制，每年一月一日為年度之始，十二月三十一日為年度之終。被上訴人苟真有所謂的研擬九十年度行政資訊目錄，當能提出參與研擬九十年度行政資訊目錄之會議記錄，行政程序法第四十五條第八款規定，行政機關持有或保管之合議制機關之會議紀錄，應主動公開，該項研擬九十年度行政資訊目錄之會議當得公開，應依行政訴訟法第一百六十四條規定向被上訴人調取該項研擬九十年度行政資訊目錄之會議紀錄。爰請判決將原處分及訴願決定撤銷，並命被上訴人應准上訴人影印基隆市政府民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄等語。

三、被上訴人則以：依行政程序法第四十六條第一項規定，當事人或利害關係人向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，應以主張或維護其法律上利益有必要者為限。另參照法務部八十九年十一月二十七日法八十九律字第○四一六三二號函釋，則上訴人向被上訴人申請影印時，並未提供具體主張或維護其法律上利益有必要之事證，僅泛言申請影印被上訴人所屬民政局八十年至九十年間之行政資訊目錄，故並不符合行政程序法第四十六條第一項所規定申請影印之要件及前揭法務部函就行政程序法第四十六條立法目的所為之解釋。查行政資訊公開辦法係於九十年二月二十一日公佈，該法對行政資訊目錄所應記載者有一定之規範，且該法亦同時規範應主動公開及限制公開之行政資訊種類、公開之方式、申請程序、受理機關處理方式等，實需統籌規劃建置，故被上訴人於該法公布後，係於九十年十二月間依該法完成建置行政資訊目錄事，被上訴人於受理上訴人申請影印民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄時，正研擬製作行政目錄，確實尚未建置。且就此部分亦與上訴人申請影印行政資訊目錄是否符合主張或維護其法律上利益有必要者要件之判斷無關等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行政程序法第四十六條第一項規定，當事人或利害關係人向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，自應以主張或維護其法律上利益有必要者為限。本件上訴人就其所請求影印之資料並非個案之當事人或利害關係人，自不能依該條規定請求影印上述資料。查上訴人係於九十年六月二十三日提出本件申請，當時被上訴人就九十年度之行政資訊目錄尚在研擬，故未能提供該資料，有被上訴人九十年八月三十日（九○）基府民行字第○七六二四一號函在卷可憑。原處分以此未同意上訴人就九十年度行政資訊目錄提供之請求，於法並無不合。又被上訴人就九十年度之行政資訊目錄於建立完成後業已登錄於被上訴人全球資訊網站，並於九十一年一月十一日以（九一）基府民行字第○○二二七○號函通知上訴人請其上網查詢，核已符合行政資訊公開辦法所訂行政機關應主動公開行政資訊之規定。上訴人雖主張被上訴人應影印上開資料或通知上訴人去影印云云。但被上訴人既於全球資訊電腦網站公開，已可供公眾線上查詢，亦可供列印下載（包括未有電腦及上網者，亦可至圖書館利用電腦網路設備上網線上查詢及列印），被上訴人公開方式應已符合行政資訊公開辦法之規定，則上訴人之請求，為無理由。至上訴人請求應准上訴人影印被上訴人民政局八十年至八十九年間所有行政資訊目錄部分，查行政程序法係於九十年一月一日施行，行政資訊公開辦法係於九十年二月二十三日施行，依法律不溯既往原則，被上訴人就行政程序法及行政資訊公開辦法施行前其持有或保管上訴人請求之資訊，依法自得不主動公開，上訴人此部分之請求，亦屬無據等語為由，駁回上訴人之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：原審判決理由稱本件上訴人不能依行政程序法第四十六條第一項規定請求影印資料等語，顯有就未予請求之事項予以判決之違法。按行政資訊公開辦法於九十年二月二十一日發布，並於第十九條規定自發布日施行。被上訴人不依行政資訊公開辦法第六條之規定，反而推託行政資訊尚在研擬故未能提供該資料云云，應為違背法令。而原審判決理由亦採相同見解，認於法並無不合，顯與行政資訊公開辦法第六條之規定不合，應為違背法令。其次，被上訴人於九十年八月三十日（基府民行字第○七六二四一號函）距離行政資訊公開辦法之發布施行已經六個月又九天。研擬一個行政資訊目錄並不需如此之久，顯然被上訴人之說詞不實。再者，行政資訊公開辦法既未有任何遲延之規定，當然是認定行政機關可於法令公佈實行時實施，並不允許任何推託之詞。原審判決之認定顯然違反行政資訊公開辦法公佈施行之規定，應是違背法令。又被上訴人並未提出其於將近兩百天中到底是如何研擬行政資訊目錄之會議記錄或資料以實其說，僅憑一紙公文函示於本件之訟爭事實並無相當之證明力。原審判決顯然以單純論理為臆測之根據，而就訟爭事實為推定之判斷。應是違反最高法院十八年上字第二○九號判例之適用法則不當。又原審稱被上訴人已於全球資訊電腦網站公開，上訴人仍請求被上訴人應影印或通知上訴人影印，為無理由一節。然查本件訴訟並未有任何被上訴人將行政資訊目錄公開於全球電腦資訊網站之資料附卷，況上訴人不會上被上訴人之網站查資料，是原審稱被上訴人公開方式已符合行政資訊公開辦法之規定，有判決不憑證據之違法且不符平等原則。行政資訊目錄依行政程序法第四十四條第二項包括「文字或非文字」之資料，與檔案法第二條定義之檔案資料為「文字或非文字」之資料性質相同。檔案資料亦可視為行政資訊之一種，依檔案法第十二條規定，各機關對於該法施行前未屆滿保存年限之檔案，應於施行後三年內完成檔案回溯編制目錄建檔。檔案資料有回溯並公開之必要，從而依同一法理，行政資訊並無不溯及既往之規定，應以公開為原則之法理，應得溯及既往公開行政資訊，原審認為依法律不溯及既往，與檔案法不合，為違法判決。末查，上訴人請求影印之行政資訊包括應公開與應申請而被動公開之行政資訊。原審並未就已經製作完成之依申請而被動公開之行政資訊判決，且行政程序法第十四條規定，行政資訊以公開為原則，限制為例外，行政資訊並無不溯及既往之規定，故就非屬主動應公開之部分，原審有應受請求而未判決之違法。為此，求為廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應准上訴人影印基隆市政府民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄等語。

六、本院按：本件上訴人於原審起訴時，主張：依據法務部法九十律第○○五五○二號函，說明欄第三點後段稱「行政資訊雖非屬應屬主動公開者，人民亦得請求提供，除符合本辦法（行政資訊公開辦法）第五條第一項限制公開或提供者外，行政機關應予提供」，同函之第六點亦稱「至本法第四十六條第一項規定，係針對當事人或利害關係人於行政程序中個案性質閱覽卷宗之規定，與前述之行政資訊提供請求權係屬二事。」足證行政資訊提供請求並無利害關係人之資格限制。被上訴人所屬民政局八十年至九十年間所有行政資訊目錄乃公有財產，上訴人自得請求影印云云。上訴人所引法務部上開函釋意旨，係針對行政程序法第四十六條第一項所為之說明，且行政資訊公開辦法係由行政程序法第四十四條第三項授權訂定，則本件上訴人申請之法源與該法條有關，原審判決理由依該法條規定意旨，認為當事人或利害關係人向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，自應以主張或維護其法律上利益有必要者為限。本件上訴人就其所請求影印之資料並非個案之當事人或利害關係人，自不能依該條規定請求影印上述資料，於法並無不合。況法院適用法條，並不受當事人意思之限制。本件原審判決自無就未請求事項予以裁判之違法。又行政資訊公開辦法第八條明文規定：「行政資訊之主動公開，除法律另有規定外，其方式如下：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。」以目前網際網路之普及，為最佳資訊公開之方法，原審認定被上訴人將其九十年度行政資訊目錄完成後，登錄於其全球資訊網站，符合主動公開行政資訊之規定，揆諸上開條文第二款規定，尚無違誤。上訴人不得以非每人均會上網查資料之個人智能情節，而認定其為違法。另查，中央法規標準法第十六條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」同法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」係規定適用法規應遵循特別法優於普通法，後法優於前法之原則。惟上開原則僅存在有特別法與普通法併存，或法規有因修訂變更之時。本件行政資訊公開辦法依行政程序法第四十四條第三項規定授權訂定後，別無其他特別法規定存在（檔案法並非行政資訊公開辦法之特別法）。該辦法自九十年二月二十一日由行政院與考試院會銜訂定後，至今未修訂過，則本件原審判決自無違背上開兩法條規定之可能。而八十八年十二月十五日訂定檔案法第十二條規定：「各機關對於本法施行前未屆滿保存年限之檔案，應於施行後三年內完成檔案回溯編目建檔。但有特殊情形報經檔案中央主管機關同意者，不在此限。」同法第二十二條規定：「國家檔案至遲應於三十年內開放應用，其有特殊情形者，得經立法院同意，延長期限。」係明定各機關有關檔案管理，與資訊公開無涉。上開兩法條規定各機關應回溯編目建檔；以及國家檔案至遲應於三十年內開放應用，但並非與行政資訊相同，應對一般公眾主動公開。本件原審判決認定被上訴人以法律不溯既往原則，否准上訴人申請提供八十年至八十九年間所有行政資訊目錄，其理由雖有不妥，惟依前開理由，亦應予維持。另上訴人指摘原審判決認定被上訴人於上訴人提出本件申請時，九十年度行政資訊目錄尚在研擬，否准上訴人之申請，亦無違法乙項，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊 俊 亨