最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01429號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01429號

上訴人

平溪信義股份有限公司

代表人

王振芳

被上訴人

臺北縣政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

乙○○律師

上列當事人間因有關營建事務事件，上訴人對於中華民國92年7月22日臺北高等行政法院91年度訴字第2265號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）上訴人所經營土石方資源堆置處理場（下稱土資場），乃係經被上訴人依法審查合法通過使用者，彼時核准土方量為10,156,277立方公尺，另回填完成後，尚計畫土地再生利用。上揭土方量及回填後之土地可再開發利用，皆為上訴人之財產權，被上訴人僅憑一紙臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點之行政命令，即要終止上訴人之營運，違背憲法第15條規定；而憲法第23條也明文規定除有關公共利益者等因素外，人民之基本權利不得以法律限制，況乎行政命令。原判決對此部分並未論及，顯有行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款所定之違法。（二）地方制度法第19條第6款第6目固規定營建廢棄土之處理屬自治事項，惟財產權係憲法保障之基本人權，行政機關在依法行政之過程中仍不得違憲；再者原判決引被上訴人90年2月8日召開之審查會作為判決依據，然該審查會作成結論之依據為何；何以單憑一次審查會即可損及人民之財產權；上訴人花費多年時間申請設立之土資場才獲核准，期間歷經多少次開會審查，為何要停止使用，僅需一次審查會；為何全未給人民補正的機會。凡此種種，皆與憲法保障人民之基本權利有間，而原判決未予交代，顯有行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款所定之違法。（三）原判決認系爭雜項執照是為配合棄土場使用需要而核發，易言之，系爭棄土場經被上訴人於83年12月27日以83北府工建字第45528號函核准設置，而雜項執照既是為配合棄土場使用需要，則「自開工核准日起暫訂60個月完工」中之「開工核准日」，絕非85年11月13日申報開工之日，應為86年5月27日之核准啟用日。若如原判決所見，從申報開工日起算，將發生2問題：１、與上揭「自開工核准日起暫訂60個月完工」文意不符，蓋開工係「申報」啟用始為「核准」，故所謂「開工核准日」應是「核准啟用日」。２、若啟用日遲遲未經核准，則60個月屆至應如何，即生疑義。顯見原判決將申報開工日視為開工核准日之認定，顯有矛盾及有違常理。

（四）系爭棄土場既是依臺灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點核准設立，則縱使其後因臺灣省政府功能組織精簡，而由被上訴人發布臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處場設置及管理要點（下稱臺北縣土資場管理要點）代之，然上訴人申請系爭棄土場變更使用期限時，依中央法規標準法第18條規定，仍應適用臺灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點規定，而無適用被上訴人所制定之法令之理。況臺灣省並未廢除，依中央法規標準法第22條第2項規定，臺灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點應由臺灣省廢止，而非由被上訴人或內政部為之，故原判決理由顯違背中央法規標準法之規定，而有行政訴訟法第243條第1項所定之違法。（五）上訴人申請系爭棄土場之年限為11年6個月，而被上訴人在雜項執照僅暫訂60個月，又在申報開工後之次年即86年5月27日才獲啟用，期限又因被上訴人要上訴人配合基隆河整治工程暫時停止收受土方（88年5月至同年11月）；又於89年8月因查證北宜高速公路案又中止上訴人營運1個月，故每日進出之車次才會增加，原判決未加斟酌及敘明在此情形下上訴人如何能不增加車次而又能完工之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款所定之違法。又原判決稱被上訴人審查上訴人相關月報表研判，確實對當地交通及環境污染造成影響云云，然被上訴人並未對此詳加舉證，而原判決亦未調查，僅憑車次之增加即空言必造成交通、環保影響，實有違行政訴訟法第189條規定，而有同法第243條第1項、第2項第6款所定之違法。（六）原判決所謂總量管制疑義不斷一節，上訴人於92年5月22日陳報狀、準備書狀中就此已詳載多項證物及相關單位之會議紀錄，已有定論，原判決略而不談，也未交代理由，實有行政訴訟法第243條第2項第6款所定之違法等語，為此求為廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

二、被上訴人則以：（一）系爭棄土場設置係以被上訴人所屬工務局所發85雜字第026號雜項執照為其依據，其上已明確表明該棄土場之使用年限，以雜項執照核准之工程期限或核准收土容量管制二者任一達到，則停止使用。本件雜項執照「規定竣工期限」欄載明：自開工核准日起暫定60個月完工，本件係於85年11月13日申報開工，應自此時計算60個月期限，即於91年11月13日竣工，依原雜項執照所載，系爭棄土場已達工程期限，自應停止使用，基此所衍生者則為上訴人申請營運展延3年，應否准許之問題。上訴人一再爭執棄土場之土石量可作為交易之標的，為上訴人之財產權，應受憲法保障云云，縱認其主張可採，惟查上訴人取得棄土場營運之權，本即受有限制，今既因期限屆至不得再付營運，被上訴人自無侵害其財產權之情形。至於被上訴人以臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理設置及管理要點否准上訴人展延營運之申請，係屬另事，上訴人並非取得展延營運之權後遭被上訴人終止營運，而係展延營運未准，自無權利受侵害情事。又原判決亦認定依該雜項執照竣工期限欄之記載，於91年11月13日竣工，即已肯認上訴人原營運權已依期限終止之事實，而可認定上訴人之財產權並未遭到侵害，原判決自無行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款之情形。況查，本件之爭點實在於上訴人申請展延營運應否准許，此與上訴人前述爭執並無關聯，亦不影響裁判之結果，依行政訴訟法第258條之規定，亦不得依此為上訴理由而廢棄原判決。上訴人上訴理由再主張其權利受到侵害云云，仍係誤將「申請准予展延營運」認定為其既得權利，而忽略其原准予營運之權本即受有限制，因期限屆至必須終止營運之事實。（二）就上訴人爭執系爭雜項執照所載「自開工核准之日起暫訂60個月完工」，所謂「開工核准之日」，應係指86年5月27日之核准啟用日，而非85年11月13日申報開工之日云云，查此部分認定本即法院職權，原判決依職權認定「開工核准之日」係指申報開工之日，並無違誤，況上訴人亦未具體指摘原判決此部分有何違法，其僅空言原審認定顯有矛盾及有違常理，自不足採。（三）依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條第1項規定及內政部之組織介紹可知，88年7月配合臺灣省政府功能組織之調整，將臺灣省原主管之營建業務部分併入內政部營建署，而臺灣省主管之營建業務，則包含土石方處理部分。由此可知臺灣省政府關於土石方處理之營建業務，已由內政部承受，則內政部自有權要求各縣市政府修正原臺灣省政府所訂定之臺灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點。上訴人主張此與中央法規標準法第22條第2項之規定有違，自不足採。至於上訴人主張原判決違反中央標準法第18條部分，依中央法規標準法第18條之規定，係於處理程序終結前，據以准許之法規有所變更者，始有其適用。本件上訴人係於90年8月向被上訴人申請營運展延3年，而臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點則於89年9月19日發布實施，是以上訴人申請營運展延時，原訂之臺灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點已因臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點之發布而停止適用，而非上訴人申請營運展延後始停止適用，自無中央法規標準法第18條之適用。（四）上訴人主張原棄土場申請之年限為11年6個月，而被上訴人在雜項執照僅暫訂60個月，又在申報開工後之次年才獲啟用，故每日進出之車次才會增加云云，此部分原判決已詳為論述，非有行政訴訟法第243條第6款所謂判決不備理由或理由矛盾之情形。至於上訴人一再爭執被上訴人未提出罰單以舉證系爭棄土場對於當地環境造成影響云云，查被上訴人於原審已提出系爭棄土場之建築工程棄土路線及運載表，並援引相關數據說明系爭棄土場對於當地交通之影響，並經原審肯認，原判決亦認定「況是否對交通及公共安全造成影響，亦不以確有開立罰單為必要」，自無違反行政訴訟法第189條之規定。（五）上訴人主張原判決所謂總量管制疑義不斷，在上訴人92年5月22日陳報狀、準備書狀中已詳載之證物及相關單位之會議紀錄，原判決略而不談，也未交代理由，實有行政訴訟法第243條第2項第6款情形云云，惟查原判決依被上訴人所提出系爭棄土場之建築工程棄土路線及運載表及相關數據分析，已可認定被上訴人依臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點否准系爭棄土場展延營運，並無違誤。至於上訴人所爭執之部分，實不影響被上訴人之否准處分，依行政訴訟法第258條之規定，上訴人之主張顯不足採等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人於坐落臺北縣平溪鄉○○段柴橋坑小段、平溪子小段及嶺腳寮小段計144筆山坡地設置土資場，領有被上訴人所屬工務局核發之85雜字第026號雜項執照，核准開工日期為85年11月13日，竣工期限為自開工核准日起暫訂60個月完工（即工程期限至90年11月13日止）。該土資場經被上訴人以86年5月27日北府工建字第193674號函核准啟用，上訴人於工程期限將屆前即90年8月間，向被上訴人申請營運展期3年，被上訴人以經審酌系爭土資場容量雖未飽和，惟對當地交通、環境產生嚴重衝擊，導致平溪鄉鄉民抗爭不斷，被上訴人乃以90年9月4日北府工施字第327896號函（下稱原處分函）否准其展延之申請。（二）按雜項執照係為建築管理之目的而核發，則本件棄土場之設置即應以雜項執照為其依據。依本件被上訴人所核發之雜項執照之記載：「本雜項執照為配合棄土場使用需要，工作期限暫訂5年，借土方暫訂10,126,277立方公尺，予以必要之增減工作期限或土方數量。」另竣工期限欄之記載為：「自開工核准日起暫訂60個月完工。」該雜項執照即已明確記載該60個月期限係自開工核准日起算。因本件係於85年11月13日申報開工，則依該雜項執照竣工期限欄之記載，應自此時起算60個月期限〔即於90年（原判決誤載為91年）11月13日竣工）〕，而非如上訴人主張之自核准啟用日即86年5月27日起算。（三）系爭棄土場係於83年12月27日經被上訴人以83北府工建字第455118號函核准設置，當時所適用者係臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點。惟因配合臺灣省政府功能與組織調整，內政部以89年5月17日台89內營字第8983373號函通知各縣市政府，被上訴人遂於89年9月19日以89北府工養字第355835號函發布實施臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點。依被上訴人前開89北府工養字第355835號函說明2可知，臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點於臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點發布後停止適用。又無論臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點與臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點，均屬行政機關依職權所定之行政命令，臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點係臺灣省政府制定，其功能組織調整後，此部分業務由內政部承受，內政部再授權各縣市政府檢討修正，被上訴人即以臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點取代臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點，是以平溪棄土場之設置管理自有臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點之適用，而無違法律不溯及既往原則。（四）依臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點第33點第2項規定，本件被上訴人依據土資場月報表之記載研判，認定土資場不宜再收容處理；系爭棄土場之每日進場車次數量之大，確實對當地交通及環境污染造成嚴重影響，導致平溪鄉民不斷抗爭，有90年7月31日之陳情會會議紀錄可稽，且此每日進場車次與上訴人申請設置棄土場時所提出之設置計畫書不符，而認定不宜再繼續由該棄土場收容棄土，則被上訴人所為處分完全符合臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置管理要點第33點第2項之規定，上訴人主張其土資場係經政府主管機關審查通過後才取得執照啟用，被上訴人以公共安全、公共交通及公共衛生等理由駁回上訴人申請並不合理云云，自無足採。（五）就系爭棄土場每日進場車次對當地環境之影響，被上訴人已提出相關數據以為說明，況是否對交通及公共安全造成影響，亦不以確有開立罰單為必要，被上訴人依月報表分析，認系爭棄土場已對當地交通造成衝擊為已足，自得依臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點第33點第2項之規定否准系爭棄土場之展延。（六）被上訴人核准平溪棄土場設置營運，係認每日進場車次以設置計畫書觀之，應無影響，今系爭棄土場每日進場車次經月報表評估後，既不符合原設置計畫，被上訴人自難再准予延展。況上訴人既有設置計畫，自應照設置計畫之內容營運，豈可因營運期限暫訂5年，即認每日進場車輛可以超過原設置計畫，是上訴人所為主張自不足採。（七）系爭棄土場於營運期間，其總量管制疑義不斷，亦為被上訴人否准營運之原因：１、依被上訴人90年6月4日90北府工施字第200675號函表示，90年5月15日場區檢查，紀錄棄填土填埋進度至高程310公尺，並以5%坡度向上延伸，此進度經比較核准設置容量，1、2期（至高程325公尺）應為容納492萬餘立方公尺，惟當時申報完成填埋量833萬餘立方公尺（至90年4月底），二者明顯不符，雖其已向臺灣省土木技師公會提出平溪棄土場土方測量、計算等報告鑑定申請，該公會亦指派張清雲土木技師負責辦理，惟迄今測量工作尚未完成，總量管制疑義未消。２、內政部營建署辦理東西向快速公路萬里至瑞濱線第16標工程，以90年1月9日90營署北字第401170號函稱剩餘土石方21萬6千餘立方公尺運置平溪土資場完竣。其於90年2月19日（90）信棄文字第758號函表示未開立該工程餘土同意書、未有該工程餘土運置場內紀錄等，此案至今尚未有定論，總量管制疑義仍存。

３、交通部臺灣區國道新建工程局第三區工程處90年1月30日國工390工字第0570號函稱北宜高速公路第1、2、3標工程各有第1標525,305餘立方公尺、第2標266,013餘立方公尺、第3標240,796餘立方公尺剩餘土石方運置平溪土資場完竣。其於90年3月15日（90）信業文字第018號表示未開具棄土同意書給予該工程相關廠商供其申報，其後經過數次會議仍未有定論，總量管制疑義仍存。另本件依監察院來文囑咐被上訴人查明北宜高速公路第1、2、3標工程剩餘土石方流向及數量。４、依臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點第33點第2項之規定，被上訴人本可隨時終止平溪棄土場之營運，惟考量原雜項執照已載明工作期限暫訂5年，故於5年期限屆至時終止上訴人之營運，此係被上訴人裁量權之行使，非但無違信賴原則，反係基於信賴原則，故至5年期限屆至始終止該棄土場之營運。（八）綜上所述，上訴人之陳詞均不可採，則被上訴人所為否准上訴人申請營運展期3年之處分，揆諸地方制度法第19條第6款第6目及臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點第1點、第33點第2項規定，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「土資場遇下列情況，得於核准期限屆滿3個月前申請營運展期登記：（一）具最終掩埋處理功能，其容量尚未飽和者。．．．」「依第三十一點至第三十三點辦理展期、營運終止或註銷封場者，本府主管機關得會同相關機關經現勘後核定。」臺北縣土資場場管理要點第31點第1項、第33點、第34點分別定有明文。則依前開第31點申請展期營運者，其土資場之營運即係經臺北縣政府為附有期限之核准，核准營運所定期限屆滿，土資場之營運者即喪失營運權利，而此之喪失營運權利，乃核准土資場營運之法定效果，並非臺北縣政府以行政行為予以剝奪。土資場之營運者若欲於原核准期限屆滿後繼續享有營運權利，惟有申請展期營運經臺北縣政府核准後始可，而觀之前開臺北縣土資場管理要點，並無於具備何種要件時，臺北縣政府即應就展期之申請予以准許之規定，僅謂由臺北縣政府核定，亦即臺北縣政府就土資場展期營運之申請，有准許與否之裁量權限，其准否之處分屬裁量處分，而非羈束處分，苟臺北縣政府作成此裁量處分時所為之裁量權行使，未違反法令或濫用權限，即非行政法院所得審究。本院查：（一）本件上訴人於坐落臺北縣平溪鄉○○段柴橋坑小段、平溪子小段及嶺腳寮小段計144筆山坡地設置土資場，並領有被上訴人所屬工務局核發之85雜字第026號雜項執照，竣工期限欄記載為「自開工核准日起暫訂60個月完工」，另執照內附載：「本雜項執照為配合棄土場使用需要，工作期限暫定為5年，借土方10,126,277立方公尺，屆時視現場填土情形，予以必要之增減工作期限或土方數量。」本件雜項工程核准開工日期為85年11月13日，竣工期限為90年11月13日止。本件土資場經被上訴人以86年5月27日北府工建字第193674號函核准啟用，上訴人於90年8月間，以向被上訴人申請營運展期3年，被上訴人審酌系爭土資場目前進場堆置量為8,406,896立方公尺，容量雖未飽和，惟其於營運期間，砂石車出入汐止公路及106號道路，造成塵土飛揚、噪音污染問題，對當地交通、環境已造成嚴重衝擊，導致平溪鄉鄉民抗爭不斷，被上訴人基於維護公共安全、公共交通及公共衛生考量，乃以原處分函否准其所請等情，為原審依法認定之事實。（二）原處分函就本件上訴人展期營運之申請予以否准，已說明其否准之理由，上訴人就此雖執詞謂原處分認定有誤，原判決認原處分並無不合，上訴人所述為不可採，詳述其理由，核無理由不備之處。且被上訴人依上開理由為裁量作成原處分，其裁量權行使並未違背法令，亦未濫用裁量權，本院自應予尊重。（三）依前所述，上訴人得為土資場營運之權利，至核准期限屆滿時即為終止，若未經核准展期，其後已無復存在，被上訴人依其訂定之臺北縣土資場管理要點未准上訴人展期，並無剝奪上訴人憲法上所保障之財產權之可言。又上訴人主張原審適用臺北縣土資場管理要點違反中央法規標準法第18條、第22條一節，原審業已詳載其理由，認為不可採，核無不合，上訴人仍執陳詞就此為指摘，仍無足取。綜上所述，本件原判決並無不合，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異