最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00367號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00367號

上訴人

乙○○

被上訴人

交通部公路總局第二區養護工程處

代表人

甲○○

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年9月23日臺中高等行政法院92年度訴字第137號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：(一)按徵收土地的目的在為公用需要，經由徵收公權力手段，以消滅私人所有權為目的之行政處分。協議價購是土地徵收程序之一環，此觀土地徵收條例第11條或本件行為時土地法第224條及同法施行法第50條第10款，以及臺灣省公路局興辦工程收購用地須知之規定自知。然而此等法規規範的目的，自以協議價購方式取得私人土地所有權，乃屬當然。蓋土地徵收的目的在消滅私人土地所有權 (參酌行為時土地法第235條規定意旨)，倘若只因債權的法律關係取得系爭土地使用權源而足，無顧所有權之問題，勢必牴觸土地法第14條第1項第5款公共道路不得私有之規定，亦與行政院67年7月14日台67內字第6301號函示「道路拓寬道路型態改變者，該道路範圍內之私有土地．．．，一律辦理徵收補償。」之意旨不符。是以法規規範之目的，在為合法行政行為之依據，行政機關有為合法行政之義務，本件被上訴人自應依協議價購方式取得系爭坐落臺中縣大肚鄉○○段山子頂小段118之23地號土地，方為踐行完畢土地徵收必要程序，否則怠惰不行為，以致行政行為之內容有不明確之違法，難符合依法行政之目的，造成行政重大瑕疵。本件原判決以被上訴人辦理本件路基路面拓寬工程用地時，確依臺灣省公路局興辦工程收購用地須知規定，協議價購取得土地之認定，由於被上訴人未取得系爭土地所有權，致判決涵攝錯誤，與上揭法規規範目的不符，即有適用法規不當之違法。

(二)依民法第758條、第760條規定，本件兩造協議價購系爭土地，既未立書面契約又未辦理移轉登記，自不生物權效力，從而原判決理由認定被上訴人既依協議價購方式取得系爭土地所有權，顯屬解釋錯誤，難謂於法有合。蓋經由買賣契約成立之債權，因出賣人交付土地不動產而取得該不動產正當權源，並非等同具有物權效力之所有權，亦即雖出賣人已交付不動產，而在未辦理完畢土地移轉登記前，出賣人不動產所有物權並不因此消滅，所有權人仍具有該所有物權之公法上請求權，否則原審對本件之判決，即應是依當事人不適格而駁回訴訟，不應做實體判決可證，且與我國土地採登記主義原則不符(參酌土地法第43條及土地登記規則第8條規定意旨)，為此原審以被上訴人取得系爭土地之正當權源，而駁回上訴人所有物公法上之請求權，核無可採之判斷，即係解釋錯誤之違法。(三)按中央法規標準法第16條前段及第18條前段規定，而土地法為民法之特別法，土地徵收條例為土地徵收之特別法，有關土地徵收事項自應優先於民法之適用。原判決以協議價購而成立買賣契約之債權法律關系，取得系爭土地正當權源，而認定上訴人基於所有物之公法請求權，而請求依土地徵收條例規定，踐行必要徵收程序處置系爭土地，並予補償等，核無可採之判斷，已牴觸特別法優先普通法及法律從新從優適用之原則，是原判決即有不適用法規之違法。(四)原判決認定上訴人請求之事項，屬行政處分，得為行政訴訟之標的，依司法院釋字第448號解釋意旨，自應依公法關係論斷，而非依私法關係審理，被上訴人雖因協議價購成立買賣契約取得系爭土地正當權源，惟該買賣契約與土地徵收程序的協議價購規範目的不符，又未具物權效力，兩造縱有爭議，亦屬私法上契約行為之爭執，自應循民事訴訟程序解決，與本件公法爭訟無涉。原判決卻以私法的法律關係認定上訴人所有物權之公法上之請求權，核無可採而駁回之判決，其認事用法顯有矛盾之違法。(五)綜上所陳，原判決顯屬違背法令，為此求為廢棄原判決，並判命被上訴人依土地徵收條例第2章徵收程序，踐行必要程序處置上訴人公同共有坐落台中縣大肚鄉○○段山子頂小段118之24地號土地及給付上訴人新台幣4,350,246元，及自民國92年2月20日起至處置完成日止，依該土地當年公告現值10%計算之使用補償費。

二、被上訴人則以：(一)依據土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．，應先與所有權人協議價購或其它方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。即土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨；又協議價購係徵收取得前之必要程序，即非經協議價購，需用土地人不得逕為申請徵收，換言之已同意協議價購之土地，即無徵收補償之適用，查卷附之用地收購補償費印領清冊影本於清冊內土地標示欄位，已明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料，且於地籍圖上可明確標示出其範圍，符合物權客體上之特定性及獨立性，特定買賣標的物已至為明確，故兩造雙方之契約行為顯已成立，應符合並踐行民法第153條及第345條之規定，且系爭土地已為道路使用迄今將屆30年，其經時效完成而有公法上之公用地役關係，其性質係屬原始取得，此基於法律規定而原始取得之公用地役權，既是無負擔之權利取得，上訴人請求給付使用補償費，顯已違時效取得之立法意旨，且行政程序法第131條規定有關公法上請求權及民法第126條規定之金錢請求權，均因5年間不行使而消滅。而消滅時效，自請求權可行使時起算，故上訴人請求被上訴人給付自民國64年4月起至處置完成日止，依該系爭土地當年公告現值10%計算之使用補償費，自無理由。(二)被上訴人於民國60年間辦理拓寬工程用地取得，係依據公路局民國57年所訂臺灣省公路局興辦工程收購用地須知辦理，即以契約方法先與土地所有權人協議價購(即買賣)獲得所需土地，若與土地所有權人經3次協議仍不成立即改以申請徵收方式辦理，以免貽誤工程，又經協議成立價購之土地及地上物，所需各項補償費再撥交當地縣市政府(或鄉鎮公所)代為發放補償價款及辦理土地所有權移轉登記事宜，故本案系爭土地價購當年原土地所有權人孫金波及孫欽賢與被上訴人既已採協議價購在前，且補償價款業親自領取有案，並已交付該標的物予被上訴人作為路基路面拓寬工程使用完畢，故依據民法第144條規定可見請求權的消滅時效完成後，債務人僅有拒絕給付的抗辯權，請求權並非消滅，債務人仍為履行之給付，不得以不知時效為理由請求返還，債權人自有權利受領，故本案當事人或現土地所有權人自應依民法第345條立法意旨，負移轉系爭土地所有權於交通部公路總局為是，與徵收補償無涉。(三)按土地徵收條例第14條、第2條及第19條規定，本件上訴人訴之聲明土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣 (市)政府。基於上述上訴人請求徵收其所有系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部 (最高行政法院92年度判字第24號判例參照)，被上訴人91年9月26日(91)2工用字第9126999號函予以否准，因被上訴人非徵收處分之有權核准機關，該函復自不生行政處分效力，自難認該函為行政處分。本案既無有效行政處分存在，即無從提起訴願或行政訴訟。況本案系爭土地經原土地所有權人同意價購有案，且已領取其價款並交付標的物，其買賣土地之行為即已成立，因上訴人拒不辦理所有權移轉登記，是其為私權爭執事項，並非行政訴訟範圍，至屬明顯等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴人以其與訴外人孫欽賢共有系爭土地為供台1線公路使用之私有土地，於91年9月16日向被上訴人請求徵收補償暨給付該土地自民國64年4月起至91年9月止相當於每年租金之損害賠償，經被上訴人以91年9月26日(91)2工用字第9126999號函復上訴人，被上訴人對於上訴人請求之事項，於該函雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自屬行政處分，得為行政爭訟之標的。(二)被上訴人於64年間辦理台1線176K+394至180K+260段路基路面拓寬工程用地收購案，經系爭土地地主孫金波(即上訴人及孫陳絨、孫欽沂、孫欽賢、孫西煙、孫西守之被繼承人，91年8月20日辦理繼承登記完竣，原因發生日期72年3月27日)、孫欽賢同意價購其等共有系爭土地內面積0.0302公頃土地作為前開路段路基路面拓寬工程用地，並經臺中縣清水地政事務所依據實際價購部分土地分割分筆登記(64年4月19日收件、同日登記完畢)為同段同小段118之24地號，面積0.0302公頃；該價購土地款復由孫金波及孫欽賢等2人於民國64年4月22日親自領取並交付標的物與上訴人施工，完成該項工程等情，有土地登記謄本 (系爭地號土地登記謄本「其他登記事項」上載由118之23地號分割轉載)、複丈分割、合併結果清冊、地籍圖謄本、用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯單(複丈清冊、印領清冊及補償費聯單內均明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料)附於原處分卷可稽，且為上訴人所不爭，足證系爭土地早於被上訴人辦理上揭路段路基路面拓寬工程用地時，確依前述臺灣省公路局興辦工程收購用地須知規定協議價購取得，並於地政機關依據實際價購部分土地分割分筆登記為系爭地號土地，及地主孫金波、孫欽賢領得價購款後，將系爭土地交付被上訴人施工完成該項工程甚明。(三)依民法第345條、第373條規定，及最高法院22年上字第914號、33年上字第604號、85年台上字第389號判例意旨，被上訴人既依協議價購方式取得系爭土地之所有權，並經土地所有權人即出賣人交付被上訴人機關依價購 (買受)目的完成前述路段路基路面拓寬工程使用，被上訴人使用系爭土地自具有正當權源；縱被上訴人當時因故未辦理所有權移轉登記，時隔多年，致請求土地所有權人辦理所有權移轉登記之消滅時效完成，亦僅出賣人(債務人)得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。從而被上訴人以其辦理系爭路段路基路面拓寬工程用地收購案時，系爭土地業由地主孫金波及孫欽賢2人與被上訴人就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，價款亦由孫金波等2人親自領取在案等情，否准上訴人之申請，並無違誤，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：公共交通道路之土地不得為私有，土地法第14條第1項第5款定有明文。此之不得為私有，係指公共交通道路之土地原為公有，不得變為私有而言 (司法院院字第1802號解釋參照)；苟此項土地原為私有，則依同條第2項規定，得予徵收，惟尚非謂若仍維持私有，即違背該法條之規定。又行政院67年7月14日台67內字第6301號函示謂：「道路拓寬道路型態改變者，該道路範圍內之私有土地．．．，一律辦理徵收補償。」無非係重申於興辦交通事業時應遵守憲法第15條及土地法土地徵收一編有關土地財產權保障之規定，惟於興辦交通事業時，如取得私有土地之方法業已對私有土地所有權為完全之保障，自不因所採取之方法非為徵收，即謂係屬違法。次按土地徵收之補償，係因私有土地所有權經國家依法強制取得，致原所有權人受有損失，自應予補償；惟苟國家於就私有土地為占有前，業與該土地原所有權人成立買賣關係，並支付價金，則原所有權人即負有移轉土地所有權之義務，國家應循買賣法律關係為所有權移轉之請求，無須再予徵收；且原所有權人既已受領土地價金，即無何損失之可言，嗣後自不得請求為補償。經查：(一)被上訴人於64年間辦理台1線176K+394至180K+260段路基路面拓寬工程，經徵得系爭土地原所有權人孫金波、孫欽賢同意價購其等共有系爭土地內面積0.0302公頃土地作為前開路段路基路面拓寬工程用地，並經臺中縣清水地政事務所依據實際價購部分土地完成分筆登記為同小段118之24地號，面積0.0302公頃；該價購土地款復由孫金波及孫欽賢等2人於民國64年4月22日親自領取，並交付標的物與上訴人施工，完成該項工程，惟被上訴人因故未辦理所有權移轉登記，嗣孫金波於72年3月27日死亡，上訴人於91年8月20日辦畢繼承登記等情，為原審依法認定之事實。(二)系爭土地原所有權人孫金波既已出賣系爭土地與被上訴人，並受領價金，即有移轉系爭土地所有權及交付系爭土地與被上訴人之義務，被上訴人對孫金波或其繼承人即本件上訴人即有請求移轉系爭土地所有權及交付系爭土地之權，孫金波嗣依契約交付系爭土地予被上訴人，被上訴人自有使用系爭土地之權，而孫金波及上訴人就系爭土地已無任何損失，自無請求被上訴人補償之權。至關於系爭土地所有權部分，被上訴人雖未於移轉登記請求權罹於時效消滅前，完成移轉登記，上訴人得拒絕移轉系爭土地所有權予被上訴人，惟上訴人並無損失之事實並不因之變更。

(三)本件兩造協議價購系爭土地，雖未完成書面契約之簽訂，及尚未完成移轉登記，不生物權變動效力，惟被上訴人已得對上訴人請求完成書面契約之訂立，或逕行請求完成移轉登記，及使用系爭土地，則被上訴人是否已取得系爭土地所有權，對本件上訴人無權請求徵收及損失補償，即不生影響。(四)按有關徵收補償所應適用之法規，為土地法或土地徵收條例，與民法無涉，原無適用民法之餘地，於此自不生比比較民法與土地法何為普通法，何為特別法問題。本件原判決以前述理由，認本件上訴人並無請求徵收系爭土地及補償損失之公法上權利，因而駁回上訴人於原審之訴，並無違背應優先適用特別法之原則，以及以私法之法律關係論斷公法上請求權之違法。(五)綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異