最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第02778號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度裁字第02778號

上訴人

甲○○

送達代收人

乙○○

被上訴人

臺北市政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

劉志鵬律師

區○○路475巷9之1號2樓

　　　　　　李元德律師

上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年6月30日臺北高等行政法院93年度訴字第550號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及表明依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、本件上訴人主張：（一）依最高行政法院91年度判字1930號判決意旨，本件上訴人依土地徵收條例第57條第2項規定，向被上訴人提出申請，被上訴人作成之府工新字第09210519300號函，性質上為行政處分，被上訴人認屬行政機關內部之事實行為，顯有違誤。（二）按土地徵收條例第57條第2項所稱之「事業之興辦」，並非被上訴人所指單為工程施作所需穿越系爭土地地下之「事業之興建」。依臺北市都市計畫說明書之意旨，本件北二高臺北聯絡線信義支線工程之施作即以都市計畫法第27條第1項第4款為法令依據，而將系爭坐落臺北市○○區○○段4小段328之1地號土地之使用由「保護區」變更為「公共設施用地」。又若非因系爭工程之施作，系爭土地亦非得依都市計畫法之規定由「保護區」變更為「公共設施用地」，致其使用受限制，可證系爭工程之興建與系爭土地之利用必須依都市計畫法之規定變更使用分區為本工程「事業之興辦」，故系爭土地已因系爭工程之興辦致不能為相當之使用。（三）依司法院釋字第513號解釋意旨、臺北縣政府辦理土地徵收業務標準作業流程及土地徵收條例第4條規定，得知都市計畫之變更固為行政處分，亦屬完成徵收土地之要件及先前必要之程序，被上訴人如以都市計畫法第48條及土地徵收條例第30條之規定完成徵收，則無違反先前都市計畫變更之行政處分，惟被上訴人以土地徵收條例第57條第1項規定取得地上權，方使上訴人受先前都市計畫變更之行政處分之限制。上訴人並無從預知被上訴人要以何種方式取得土地使用，是以被上訴人要求上訴人預知被上訴人欲以設定地上權方式取得土地使用，對先前都市計畫之行政處分提起行政救濟，並非有理。（四）依土地徵收條例第27條、土地法第231條規定及內政部88年1月16日內地字第8713808號函釋意旨，本件工程並非因公共安全急需先行使用土地，且開工迄今已4年多，施工單位仍未完成徵收，實已違反土地徵收條例第27條及土地法第231條之規定。（五）依鈞院91年度判字890號判決意旨，本件被上訴人2次欲依土地徵收條例第57條第1項規定，以設定地上權方式取得系爭土地，均經內政部土地徵收審議委員會審議後，予以否准，被上訴人復自行以專案方式依土地徵收條例第57條第1項規定取得地上權，顯屬違法。蓋土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業之擬定，客觀就需用土地人之公益及土地所有權人之私益考量，使公益與私權之保障得以兼顧，此乃土地徵收條例第15條設置土地徵收審議委員會之理由。依土地徵收審議委員會專業事實認定，系爭土地事實上使用已受限制，符合徵收條件，上訴人請求被上訴人應依法向內政部請求徵收系爭土地之所有權，被上訴人則要上訴人依都市計畫法第50條及第51條規定，向主管機關申請臨時建築使用，而主管機關亦得隨時命為拆除，顯有違誤，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應依法向內政部請求徵收系爭土地等語。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於原審訴之聲明第1項撤銷訴訟部分：按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實陳述或理由說明，既不因該項陳述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，此有最高行政法院44年判字第18號判例可資參照。復依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條及訴願法第13條規定，及司法院釋字第425號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之2面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。而人民申請行政機關作成行政處分者，行政機關拒絕其申請之回復亦屬行政處分；反之，人民申請行政機關作成事實行為者，行政機關拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。本件被上訴人並非核准徵收之主管機關，則其所作92年4月17日府工新字第09210519300號函，係就上訴人依土地徵收條例第57條第2項規定，請求報請主管機關內政部徵收土地之事項而為答覆，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人請求之事實行為所為事實陳述或理由說明，並非對於上訴人請求徵收系爭土地之事項有所准駁，不因而發生徵收與否之法律效果，揆諸首揭判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。（二）關於原審訴之聲明第2項部分：１、依土地徵收條例第57條第2項之規定請求部分：（1）依土地徵收條例第57條第2項規定，若合於興辦交通事業而需穿越系爭土地之上空或地下之法律構成要件，土地所有權人得向需用土地人請求徵收土地所有權，但因需用土地人並非土地徵收之主管機關，解釋上係以需用土地人為被請求人，以土地所有權人為請求權人，具有機關內部之事實行為之公法請求權，此一請求權之內容為備妥徵收計畫書等（土地徵收條例第13條等）報請徵收主管機關（內政部）核准等。至被上訴人依法報請後，主管機關究應作成核准處分否，事屬主管機關依法處理之權限。（2）土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。」同條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」足見第1項僅規定準用徵收規定取得地上權之情形，並無規定需用土地人就上開土地無法達成地上權之協議，即應為徵收；另第2項規定之徵收要件，僅引用第1項之因興辦交通事業而需穿越上空或地下之土地而已，第1項之取得地上權規定，顯與第2項徵收土地所有權之構成要件無關，上訴人主張因被上訴人與其協議取得地上權不成，被上訴人即應徵收系爭土地之所有權云云，顯係誤解。（3）土地徵收條例第57條第2項規定之請求權要件，應係被上訴人因興辦交通事業需穿越上訴人土地之上空或地下，導致上訴人事實上不能為相當之使用時，上訴人方有請求徵收之權利，若係因其他之原因介入，如都市計畫等行政作為之另行規劃，而因此一原因造成上訴人就該土地不能為相當之使用，而與穿越上訴人土地之上空或地下之事實無相當因果關係者，自不能依上開條文請求徵收。

（4）都市計畫法第50條及第51條規定之意旨，依都市計畫法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用，而公共設施保留地在未取得前，人民得依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法之規定，申請主管機關核准為臨時建築使用，而主管機關亦得隨時命為拆除。經查，系爭土地原依都市計畫法設置為保護區，嗣於89年11月6日公告變更都市計畫，改變為公共設施保留地，此為兩造所不爭執。依上訴人所提內政部91年12月3日台內地字第0910072349號函說明2載明：「．．．案內工程用地既屬依都市計畫法劃設之公共設施用地，土地所有權人就其所有之土地使用，即受該法之限制。．．．」可知，上訴人所有系爭土地之使用受到限制，直接導因於都市計畫指定為公共設施保留地所致，此亦為上訴人所不爭，與被上訴人興辦交通事業時是否需穿越上訴人土地上空或地下並無直接關連性，兩者間並無直接因果關係，則上訴人依土地徵收條例第57條第2項之規定為徵收土地之主張，並非有理。（5）上訴人雖主張：變更使用分區係因系爭工程之施作云云，惟系爭土地之使用分區於89 年11月6日公告由保護區變更為公共設施用地，乃個別都市計畫之變更，依司法院釋字第156號解釋意旨，具行政處分之性質，上訴人若認其權利或利益因該處分受有侵害，應依法提起行政救濟，然上訴人未為任何行政救濟程序，致使該處分效力確定，此為上訴人所不爭，則上訴人權利之限制係因確定之都市計畫變更處分此一獨立條件所致，而非直接因興辦交通事業而需穿越系爭土地之上空或地下之事實，本件上訴人依土地徵收條例第57條第2項之規定向被上訴人請求徵收系爭土地，殊屬不合。（6）上訴人提出之「臺北市南港區○○段315等23筆地號土石方（污泥漿處理）資源分類堆置場水土保持計畫」及經被上訴人以92年4月24日府建4字第09203677500號函通知許可並發給水土保持施工許可證等件，以證明變更為公共設施保留地致系爭土地無法為「相當之使用」云云，惟查系爭土地變更為公共設施保留地係屬都市計畫之獨立行政處分，並非土地徵收條例第57條第2項之規定之因興辦交通事業而需穿越系爭土地之上空或地下而致不能為「相當之使用」，此項證據已不得為上訴人有利之證明。況上開資源分類堆置場水土保持計畫係磊駿開發股份有限公司提出申請，並非上訴人所提出，此觀之該函自明，自無法證明與上訴人之系爭土地有何關聯，更無從據以推論合乎土地徵收條例第57條第2項規定之構成要件事實，上訴人據以主張系爭土地因該系爭工程施作致不能為相當之使用，殊不足採。（7）依卷附之等高線圖可知，系爭土地位於北上線隧道里程碑1K+940至2K+000間；再參以北上線隧道縱斷面圖，系爭土地下方之隧道距離地表最淺深度為162公尺（1K+940處，即以隧道頂端計算），而最深深度為191公尺（2K+000處，即以隧道路面計算）。則依常理推斷，被上訴人於系爭土地地表下162公尺開挖隧道之行為，對上訴人於地上種植農作物、竹木、甚至是興建建物，均無妨礙，上訴人對系爭土地之使用既未因系爭隧道工程遭妨礙，實難認符合土地徵收條例第57條第2項請求徵收土地所有權之不能為「相當之使用」要件。（8）縱認如上訴人主張系爭土地都市計畫變更為公共設施保留地，與因興辦交通事業而需穿越系爭土地之上空或地下有關。惟按屠宰場、垃圾處理場、殯儀館、火葬場、公墓、污水處理廠、煤氣廠等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之，都市計畫法第47條之規定甚明。依此規定，主管機關對於公墓等之設置，即有在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，斟酌邊緣適當地點准駁之裁量權，此參合併辯論之另案林國達等案中，雖曾申請欲規劃為公墓使用，惟經臺北市政府殯葬管理處90年5月16日北市宇4字第9060223600號函復，即使為保護區之土地，仍否准其規劃為公墓使用；且如前所述，本件隧道上方距地表至少在160公尺以上，並不影響上訴人之使用（包括作為公墓使用），上訴人據此請求被上訴人依土地徵收條例第57條第2項之規定辦理徵收，並無理由。（9）土地徵收條例第57條第2項所謂之「相當之使用」，應指土地所有權人對因興辦交通事業而需穿越上空或地下之土地能為事實上通常之利用而言，如對土地行使物權直接使用收益利用等是，若係對土地利用增值之期待，或僅係土地所有權人使用該土地之計畫，而尚未有具體使用行使權利者，應非「相當之使用」。本件上訴人所有之系爭土地既經依都市計畫法指定為公共設施保留地，則上訴人僅得依公共設施保留地之使用方式加以使用，縱上訴人欲主張被上訴人隧道工程穿越其土地上空或地下致其無法為「相當之使用」，上訴人自應先證明其原已有使用該土地之計畫，且該使用之用途已符合都市計畫法第51 條「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法之相關規定，上訴人既未舉證證明前開事實，則其主張就系爭土地不能為「相當之使用」，即屬無據，則其主張其土地不能為「相當之使用」，進而請求被上訴人依土地徵收條例第57條第2項之規定予以徵收，即屬無理由。２、依土地徵收條例第57 條第2項以外規定請求部分：（1）依土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條之規定自明，足證一般人民並無土地徵收之請求權。且土地徵收條例第3條亦明定，國家乃為徵收權之主體。本件上訴人既無請求徵收系爭土地之公法上權利，而被上訴人亦非徵收權之主體或法定之核准徵收機關，則上訴人起訴請求被上訴人向內政部請求徵收上訴人共有系爭土地，顯無理由。另按司法院釋字第400號解釋固稱既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明，此參最高行政法院92年度判字第1389號判決意旨即明。本件上訴人請求被上訴人向內政部請求徵收系爭土地之一般給付訴訟，為無理由。（2）按憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211號及第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意，乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，人民之主觀公權利是否受損仍須依其他公法法規判斷之，此參最高行政法院92年度判字第1436號判決意旨亦明。（3）本件上訴人對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人謂在某一範圍內之私有土地均辦理徵收所有權，僅系爭土地計畫辦理徵收地上權，顯與禁止差別待遇原則相違云云，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬無理由。３、依憲法第15條規定請求部分：按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」。財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則上訴人自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。４、依公路法第16條請求部分：公路法第16 條規定並非土地徵收之構成要件規範，縱被上訴人有違反上開公路法第16條規定，於申請核發施工執照前即施工，亦屬國家賠償法之範疇，與被上訴人是否徵收系爭土地無涉，上訴人以此為由請求徵收，殊不足採。５、依都市計畫法第48條規定請求部分：依都市計畫法第48條規定，行政機關取得公共設施保留地之方式，包括徵收、區段徵收及市地重劃等方式，被上訴人取得系爭土地之方式既不限於徵收一途，都市計畫法中又無關於人民得請求徵收土地之規定，上訴人依都市計畫法第48條之規定為本件請求，亦屬無據。從而，本件上訴人所提一般給付訴訟為無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：觀之本件上訴意旨，上訴人就原審以前開理由駁回其於原審之訴，究竟如何不適用法規或適用法規不當，未為具體指摘，或具體表明合於當然違背法令之事實，所述者無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使指為不當，即難認為已對原判決之違背法令有具體之指摘，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為不合法，應予駁回。

五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第一庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異