最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00015號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00015號

上訴人

鄉安實業有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國93年7月8日臺北高等行政法院91年度訴字第2454號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人經人檢舉其職員於新竹縣一帶推銷瓦斯防爆器，向檢舉人表示強制住戶加裝瓦斯防爆器之法令已經通過，或以檢查瓦斯為名，進入檢舉人住所安裝瓦斯器材，並聲稱係政府規定要安裝，不得拒絕退貨等情。案經被上訴人調查結果，以上訴人假藉瓦斯安全檢查及瓦斯防災宣導名義，達銷售瓦斯器材之目的，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以90年9月19日公處第150號處分書（下稱原處分）命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止該足以影響交易秩序之欺罔行為，並處以罰鍰新台幣（下同）200萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠本件原處分理由載明係以問卷調查結果為處分根據，惟查：問卷調查表貳、問卷之內容三、所列之關於上訴人行銷方式之問題，受調查人無論如何勾選，封閉式之選項幾乎全對上訴人不利，且被上訴人在調查表上註明「可複選」，而不註明「若無合適答案可不勾選；最可議者，乃第14個問題，將公平交易法第24條之構成要件，交由受調查人判斷，更有懈怠職務之嫌。是此等問卷設計內容實屬不當，以致誘導受調查人為上訴人違反公平交易法第24條之勾選，且被上訴人就問卷內容設計得當否以及問卷所得，均未給予上訴人辯明及與檢舉人對質之機會，不符正當行政程序之要求。㈡台灣苗栗地方法院檢察署於91年度偵字第3451號案中，針對上述問卷調查表傳訊受調查人，並於不起訴處分書理由載：「指稱鄉安公司有欺罔效果之人，其中黃有錦乃證稱：該公司業務員向其推銷時，係聲稱政府以後會慢慢逐步換表，並無冒用政府機關之名義，且是否要購買該瓦斯防爆器，由客戶自行決定，並無強迫之情事等語。另證人林瞻鳳、涂敏綜證稱：該公司於安裝後，並未定期維修，且售後服務不佳；而證人吳俊毅則證稱：其本僅想先安裝2年，但該業務員聲稱必須一次安裝5年，所以才勉強安裝等語。經核前開證人所述，與其就該問卷所勾選之指述情形，乃有顯著不同，且亦無任何係受詐欺或強制之指述。」等情，依檢察官之偵查結果，充其量為上訴人之銷售服務不佳，無影響交易秩序可言。原處分理由以上訴人違反「瓦斯安全器材業者銷售行為導正內容」為處分根據。惟查：該導正計畫核其性質乃行政程序法第165條所定之行政指導，並無法律上之強制力，復依同法第166條第2項之規定，相對人拒絕指導時，不得據此為不利之處置，是原處分此部理由，亦於法有違。㈢原處分所指上訴人違反公平交易法第24條之態樣為：「印製及使用記載不實之瓦斯用戶通知單，且偽稱導管瓦斯公司實施安全檢查，並以政府下令安裝名義，強制安裝瓦斯安全定時自動控制器，以錯誤資訊欺瞞消費者，為足以影響交易秩序之欺罔行為」「被處分人顯係刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所做之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的」云云，惟查：⒈關於印製及使用記載不實之瓦斯用戶通知單乙節，本案通知單正面寄件人乃「鄉安實業有限公司」與「桃竹苗區瓦斯防災教育宣導服務處」並列，且字體均一，並無使人混淆之意圖。通知書背面第1點載政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器（煤氣事業管理規則第13條之4參照），與處分書調查結果第1點，除漏未說明新申請用戶外，並無不符。然上訴人銷售之對象乃家庭用戶，非公共場所甚明，於銷售對象並無不實可言。第2點所載「責令」用詞與台北市政府網站上建設局「督導」天然瓦斯公司推廣電腦瓦斯表和緊急自動遮斷閥，用字遣詞或有不同，實質內涵相去不遠，反而被上訴人調查報告第2點僅稱「推廣」與台北市政府政策不符。第3點表明上訴人響應公益團體之活動，乃善盡企業之社會責任，並無不妥。⒉關於偽稱導管瓦斯公司實施安全檢查乙節，問卷上並無此問題之設計，台灣苗栗地方法院檢察署亦無證人為此供述，純屬被上訴人虛構。⒊關於政府下令安裝乙節，證人黃有錦在上開檢察署證稱上訴人銷售人員係聲稱政府以後會慢慢逐步換表，並無冒用政府機關之名義已如上述，然被上訴人之問卷上並無此項選擇，放在問卷上勾選宣稱政府下令全面安裝者，或係在別無選擇之情況下勉強勾選，不無可能。⒋關於強制安裝瓦斯安全定時自動控制器乙節，業經檢察官查明無強制之情形。⒌關於隱瞞其並非導管瓦斯公司事實乙節，經查問卷調查第2個問題，謂通知單上內容會使人誤認為導管業者，然14份問卷，僅3人勾選，足見以1般人標準而言，並無誤認之虞。況通知單背面有「新品瓦斯安全設備股份有限公司」朱紅大印，一望即知，且通知書在到府前三天寄達，不乏預覽時間，謂有誤導，實屬牽強。尤其在購買時要填寫申請書，上面只有上訴人名稱，更無瓦斯導管業者之記載，絕無誤導之可能。㈣大台北瓦斯公司亦有販售與上訴人相同功能之器材，更是供氣之獨佔事業，然可以登門解說微電腦瓦斯表，可以在安檢時販售「材料」，被上訴人卻未如本件予以處理，原處分違反平等原則等語。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：㈠目前政府法令及目的主管機關，從未對於「桶裝」瓦斯用戶是否應加裝瓦斯漏氣遮斷設備有所規範或為政策指示，用戶可自行考量其必要性，決定是否購置。至於「導管」（天然）瓦斯方面，亦僅針對公共營業場所、十樓以上建築物及供公眾使用場所之「新申請」用戶，要求裝設緊急或自動遮斷設備，尚未對於所有使用導管瓦斯用戶，有所規範，而台北市政府建設局亦未規定瓦斯用戶必須自行加裝瓦斯安全器材。然上訴人卻於其使用之瓦斯用戶通知單上先記載「政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器」，復記載「台北市政府建設局曾責令本市各瓦斯公司於現有輸氣管線上加裝緊急遮斷裝置，各瓦斯公司對需加裝緊急遮斷裝置之用戶應善宣導協調裝設之責」，後記載「本單位全面響應中華民國瓦斯災害防治協會防災運動」等等，此等作法，在用戶不瞭解政府法令情況下，足使瓦斯用戶誤認係政府機關下令安裝，並誤認係公益團體之推廣活動。復按上訴人自承，該公司業務員會親自先投遞通知單至住戶信箱，3日內會至住戶府上按門鈴，向住戶表示來作瓦斯安全宣導、免費輔導檢查，然後請住戶帶至廚房檢查瓦斯爐具是否漏氣，足證上訴人顯係刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所作之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的。據上，被上訴人綜合上訴人陳述、問卷調查結果及其他相關事證，認定上訴人假藉瓦斯安全檢查及瓦斯防災宣導名義，達銷售瓦斯器材之目的，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，洵無違法不當。㈡被上訴人接獲民眾檢舉上訴人違法情事，即依公平交易法第26條規定進行調查處理，為釐清案情，遂於89年11月30日函請上訴人至被上訴人接受調查，並表明被上訴人係為瞭解上訴人被檢舉不正當方式推銷「瓦斯遮斷器」，涉及違反公平交易法乙案所為之調查，此觀上訴人89年11月30日陳述紀錄可知。復按上開陳述紀錄，被上訴人除針對營業額及抽佣情形等事項外，亦請上訴人針對銷售方式及手法加以說明，被上訴人事前已給予上訴人充分陳述之機會，當無疑義。再者，被上訴人亦曾發函向相關主管機關查詢瓦斯用戶加裝瓦斯安全器材之規範情形，且針對由上訴人裝設安全器材之住戶進行問卷調查，被上訴人綜合上訴人陳述紀錄、問卷調查結果及相關調查所得有利及不利上訴人之事證，判斷上訴人有無違反公平交易法之規定，被上訴人實無上訴人訴稱違反行政程序法第9條規定之情事。有關被上訴人問卷設計部分，其有多重選項供受訪者勾選，受訪者可依所經驗之事實填寫問卷，且受訪者倘認為上訴人均無問卷三所列行銷方式，亦可勾選「其他」1項加以敘明，上訴人訴稱問卷設計不當，顯無理由。㈢檢視被上訴人回收之14份問卷中，除分別有11位民眾證稱，上訴人宣稱目前政府已下令全面加裝，上訴人公司人員以穿著類似導管瓦斯公司之制服及佩帶識別證，表明是瓦斯安全檢查，復有多位受訪民眾自行以書寫方式說明上訴人銷售行為如下：⑴未經同意強行安裝。⑵不願安裝還被指責不懂法令，沒有安全常識。⑶有欺騙消費者及強迫安裝其銷售之產品。⑷應該讓這種惡劣的銷售手法得到嚴罰，這些男性業務員專挑婦女為欺騙對象，強制安裝與同夥硬要你交錢出來。⑸3人1組，2人強制推銷，1人強制安裝，安裝完畢要求拆除時，表示要收工資才可拆除，語帶恐嚇，拆除須收工資800元。上開內容並非問卷題目之選項，而係受訪者於自由意識下所為之意見表達，上訴人訴稱被上訴人誘導受訪者回答，實屬臆測，不足採信。況問卷調查結果並非原處分之唯一依據，而參考此一問卷調查所得之資料，皆與檢舉人檢舉上訴人違法之事實相符，依前所述，被上訴人綜合檢舉人檢舉事證、上訴人陳述及消費者問卷等所為之處分，應無違誤，本案上訴人未就其無原處分所稱違反公平交易法第24條之情事提出具體事證反駁，只是一再空言指摘被上訴人未給予程序保障，實屬事後卸責之詞，核無可採。至上訴人所稱台灣台北地方法院檢察署之不起訴處分書，乃針對刑事案件所為之調查，與被上訴人依據公平交易法獨立行使職權所為之行政處分無涉。㈣被上訴人實施之行業導正，係源於若干行業舊習行之有年，間有違反公平交易法或有違反之虞者，因個案論處難收通效，故以行業導正之方式促使特定行業改正是類違法行為，而與不具強制性之行政指導並不相同。況被上訴人最終據以判斷行為人有無違法之依據，係公平交易法第24條，而非上開行業導正。是本案上訴人訴稱原處分違反行政程序法，洵屬無據。末按本件原處分客體並非上訴人銷售行為，而係上訴人以導管瓦斯公司實施安全檢查，及政府下令安裝名義，強制安裝瓦斯安全定時自動控制器，以錯誤資訊欺瞞消費者，違反公平交易法第24條之規定，上訴人不察，訴稱原處分違反平等原則，實屬誤解等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」又第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」所謂「欺罔」，即以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。至於行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以實際交易行為為要件，只須行為客觀上構成欺罔即可。㈡本件之爭執，在於上訴人是否有以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會？經查：⒈就上訴人不爭為其投遞之「瓦斯用戶通知單」之外觀加以觀察，其雖在通知單上印有上訴人公司之全部名稱「鄉安實業有限公司桃竹苗瓦斯防災教育宣導服務處」，惟其內容則略以：「為杜絕板橋氣爆；衛爾康餐廳氣爆、可磨坊麵包店瓦斯強烈爆炸災難，政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器。為加強防震避免地震時，因瓦斯外洩引發災變，台北市政府建設局曾責令本市各瓦斯公司於現有輸氣管線上加裝遮斷裝置，各瓦斯公司對需加裝緊急遮斷裝置之用戶應善盡宣導協調裝設之責。本單位全面響應中華民國瓦斯災害防治協會防災運動，協會曾呼籲政府應鼓勵全民家家戶戶裝設瓦斯防爆氣閥……本單位服務處謹訂於……特派輔導員（均穿著制服、佩戴識別證）至府上做瓦斯安全宣導及辦理瓦斯安全設備登記。敬請屆時密切配合，共同消除瓦斯災害維護公共安全，……除申辦保安制度外，所做任何服務均為免費，若有另行收費行為，請來電檢舉……」等語，使收受通知單之瓦斯用戶不瞭解相關法令情況，誤認係政府機關下令安裝，並誤認上訴人所為之安全檢查係公益團體之推廣活動，且刻意以「辦理登記」「申辦保安制度」之文字隱瞞其推銷瓦斯防爆器材之商業性。⒉復按上訴人代表人於被上訴人調查程序陳述：「本公司業務人員會親自先投遞本公司通知單至住戶信箱（所有區域瓦斯用戶），投遞本公司通知單3日內，本公司業務人員會至住戶府上按門鈴，向住戶表示來做瓦斯安全宣導、輔導檢查（係屬免費服務），然後請住戶帶本公司業務人員至廚房檢查瓦斯爐具，管線是否漏氣或管線氧化，若是天然瓦斯住戶，本公司則用瓦斯漏氣偵測器，先行檢查是否漏氣，另桶裝瓦斯住戶，可用本公司瓦斯安全定時自動控制器上的自動測漏裝置檢查是否漏氣。」此有陳述紀錄附於原處分卷可證，足見被上訴人認上訴人係以刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所作之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的，非屬無據。⒊本件上訴人以上揭引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，並使競爭者喪失交易機會之行為，堪足認定，原處分並無違誤，亦無裁量逾越及裁量怠惰之情事等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨略謂：由被上訴人所頒公平交易法第24條案件處理原則六之規範內容可知，公平交易法第24條乃規範「欺罔」之行為，而非「有欺罔之虞」之行為；且依該原則六之規定，判斷是否欺罔，尚須考量相對人之判斷能力，不能純為抽象思辯之操作。原審據以認定之通知單，背面印有「新品瓦斯安全設備股份有限公司」朱紅大印，一望即知非導管業者，且通知書到府前三天寄達，不乏供預覽時間，謂有誤導，實屬牽強。尤其在購買時要填寫申請書，上面只有上訴人名稱，更無瓦斯導管業者之記載，絕無誤導之可能。又查問卷調查第2個問題為「通知單上內容會使人誤認為導管業者」，14份問卷，僅3人勾選，未過半數，足見客觀上難認有欺罔可言。原判決未採上訴人之此等主張，又未說明何以不採之心證理由，有理由不備之違法；另原判決於上訴人有無欺罔之認定上，僅就抽象思辯，未將交易相對人之判斷能力考慮在內，致問卷調查多數人不認通知單之內容會誤認上訴人係導管業者，而原審卻認係欺罔，實屬認定事實與證據不符之理由矛盾。又原判決認公平交易法第24條之「欺罔」，無須以實際交易行為為要件，未考量相對交易人判斷能力之標準，無異將「欺罔」擴張解釋為「有欺罔之虞」，亦屬適用法規不當，為此，請將原判決廢棄改判。

五、本院按：所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。經查原判決依上訴人於原審不爭執為其投遞之「瓦斯用戶通知單」內容所載，認定收受通知單之瓦斯用戶足以誤認係政府機關下令安裝，並誤認上訴人所為之安全檢查係公益團體之推廣活動，且刻意以「辦理登記」「申辦保安制度」之文字隱瞞其推銷瓦斯防爆器材之商業性，另依上訴人代表人於被上訴人調查程序陳述：「本公司業務人員向住戶表示來做瓦斯安全宣導、輔導檢查（係屬免費服務），然後請住戶帶本公司業務人員至廚房檢查瓦斯爐具，管線是否漏氣或管線氧化，若是天然瓦斯住戶，本公司則用瓦斯漏氣偵測器，先行檢查是否漏氣，另桶裝瓦斯住戶，可用本公司瓦斯全安定時自動控制器上的自動測漏裝置檢查是否漏氣」等語，認上訴人係以刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所作之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的，已就本件爭點即上訴人是否有以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會乙節，明確詳述其得心證之理由，與本件行為時公平交易法第24條規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法，亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人訴稱其投遞之「瓦斯用戶通知單」並無誤導之可能，及問卷調查第2題，14份問卷，僅3人勾選，未過半數，足見客觀上難認有欺罔云云，然此係上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異