臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第二四五四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二四五四號

原告

鄉安實業有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月二十五日院臺

訴字第○九一○○八三三二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告經人檢舉其職員新竹縣一帶推銷瓦斯防爆器，向檢舉人表示強制住戶加裝瓦斯防爆器之法令已經通過，或以檢查瓦斯為名，進入檢舉人住所安裝瓦斯器材，並聲稱係政府規定要安裝，不得拒絕退貨等情。案經被告調查結果，以原告假藉瓦斯安全檢查及瓦斯防災宣導名義，達銷售瓦斯器材之目的，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第二十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以民國（下同）九十年九月十九日（九十）公處第一五○號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之欺罔行為，並處以罰鍰新台幣（下同）二百萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：原告是否有以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會？

㈠原告主張之理由：

⒈行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」，又依學者研究所得，所謂「正當行政程序」應包含四個要素：⑴受告知權⑵聽證權⑶公正作為義務⑷說明理由之義務。

⒉若以上述之標準來檢視的話，則我們必需說的是：我們受到了被告極不公平之對待；也就是說，我們是在「不正當的行政程序」中受罰，對此，我們實在難以心服，也因此有必要藉由提起訴訟來澄清一些事實。

⒊首先，被告藉由謝姓民眾之檢舉來作為開啟調查原告公司市場行銷手法之促因，企圖將個案消費糾紛提昇為通案性之不公平競爭案型；對此，原告雖覺得被告此舉有點小題大作，但也無法多加置喙。現原告有微詞的是，被告在作出對原告不利處分之前的調查程序，是既粗糙又充滿不客觀的偏見，例如：

⑴在前述檢舉案的調查程序中，被告並未賦予原告充分辯明及檢舉人對質之機會，此從原告代表人甲○○於被告傳訊到場說明時，被告所問之問題即可知。蓋被告所問之內容皆在公司營業額、銷售抽佣情形打轉，至於原告實際銷售方式為何，反不受該會青睞；然而弔詭的是，公司銷售方式卻又是被告據以處罰原告公司之主因。現被告不在主因上著力，並令原告就此有辯明與對質之機會，反倒是在無直接關聯性的事實上著墨，被告此舉實顯有可議。

⑵原告代表人甲○○到被告陳述事實時，按理此時被告應尚無原告是否觸法之心證才是，然從被告所屬人員一開始即詢問原告每月銷售額及對照被告處罰金額係依據公司銷售額所得而出，原告不禁恍然，原來被告在原告派人說明前，已有處分原告之打算，至於原告是否派人說明已無關宏旨了，然而，原告公司實難甘服於該會這種未審先判之處分。

⑶被告若真有心想調查原告公司之行銷手法，則其所採的方式應該是實地去調查瞭解各個安裝用戶當初的交易情形，而非僅以問卷來充數。今姑不論該問卷之樣本數是不夠多、是否有代表性？單就問卷內容之設計得當否，即應給原告質疑之機會；再就問卷所得，亦應給原告申辯之機會，這都是民主法治國程序權保障的基本要求，而顯然地，原告上述之基本權已遭被告無來由地剝奪了。

⒋至於所謂「政府已通過強制安裝瓦斯器材法令」，這部分實無偽稱不偽稱可言，蓋相關法令之有無，不查即知，連被告亦不能否認有這樣的法令存在，詳台灣台北地方法院檢署不起訴處分書，詳載政府確有下令加裝‧‧‧；同時，原告從沒有聲稱政府有要求所有住戶皆需安裝瓦斯安全器材，因此被告所指原告「偽稱」之說辭，顯然與事實不符，實無法令人接受。

⒌另原告所屬業務員行訪問買賣時，都是以推銷為名，而行瓦斯安全檢查之實。即原告的業務員登門拜訪民眾時，就已明白地表示係為推銷瓦斯安全器材而來；至於瓦斯安全檢查則是附帶之無償服務，此何錯之有？若被告對此有爭執或懷疑其真實性時，大可實際去訪視調查，並給原告申辯的機會就行了，現被告捨此正道，卻又另闢蹊徑，這不但無法真正的澄清事實，反而以犧牲原告程序權保障作為代價。

⒍本件處分調查程序違法。

⑴公平交易法第二十六條固規定被告得為調查，惟行政程序法第四條規定，「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第九條規定，「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」本條規定稱「有利不利應予注意原則」或「兩面俱呈原則」，乃屬所謂之「一般法律原則」。

⑵處分書事實欄二、調查結果㈢載：「本會為瞭解被處分人之銷售行為，針對已安裝器材之用戶做問卷調查‧‧‧」，可知問卷調查人乃被告所採用之調查方法；理由欄㈢並以問卷調查結果為處分根據。惟查：問卷調查表貳、問卷之內容三、所列之關於原告行銷方式之問題，幾乎全部均對原告不利，誘導受調查人為原告違反公平交易法第二十四條之勾選。按：一般人既接受問卷調查，即會回答問題，在被告問卷之設計下，無論如何勾選，均對被告不利。且被告在調查表上註明「可複選」，而不註明「若無合適答案可不勾選」，於此情況下，原告能免於不利之調查者幾稀。

⑶台灣苗栗地方法院檢察署於九十一年度偵字第三四五一號案中，針對上述問卷調查表之結果傳訊受調查人，調查結果於不起訴處分書理由載：「指稱鄉安公司有欺罔效果之人，其中黃有錦乃證稱：該公司業務員向其推銷時，係聲稱政府以後會慢慢逐步換表，並無冒用政府機關之名義，且是否要購買該瓦斯防爆器，由客戶自行決定，並無強迫之情事等語。另證人林瞻鳳、涂敏綜證稱：該公司於安裝後，並未定期維修，且售後服務不佳；而證人吳俊毅則證稱：其本僅想先安裝二年，但該業務員聲稱必須一次安裝五年，所以才勉強安裝等語。經核前開證人所述，與其就該問卷所勾選之指述情形，乃有顯著不同，且亦無任何係受詐欺或強制之指述。」又載王自宏在問卷所勾選之情形，與實際購買之情況，乃有顯著之差異。

⑷由上述檢察官之偵查結果可知，問卷調查之結果，與事實不符，而其所以如此，純係因被告誘導式之調查法所致。而依檢察官之調查結果，充其量乃原告之銷售服務不佳，無影響交易秩序可言。最可議者，乃第十四個問題，將公平交易法第二十四條之構成要件，交由受調查人判斷，更有懈怠職務之嫌。綜上所述，系爭問卷調查表，實係罪狀羅織表，違反行政程序法第九條規定，甚為明顯。

⒎處分理由欄二、以原告違反「瓦斯安全器材業者銷售行為導正內容」為處分根據。惟查：該導正計畫核其性質乃行政程序法第一百六十五條所定之行政指導，並無法律上之強制力；復依第一百六十六條第二項之規定，相對人拒絕指導時，不得據此為不利之處置。因此，此部分之理由，亦於法有違。

⒏處分書所指原告違反公平交易法第二十四條之態樣為：「印製及使用記載不實之瓦斯用戶通知單，且偽稱導管瓦斯公司實施安全檢查，並以政府下令安裝名義，強制安裝瓦斯安全定時自動控制器，以錯誤資訊欺瞞消費者，為足以影響交易秩序之欺罔行為」「被處分人顯係刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所做之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的」云云，惟查：

⑴關於印製及使用記載不實之瓦斯用戶通知單通知單正面寄件人乃「鄉安實業有限公司」與「桃竹苗區瓦斯防災教育宣導服務處」並列，且字體均一，並無使人混淆之意圖。通知書背面第一點載政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器（煤氣事業管理規則第十三條之四參照），與處分書調查結果第一點，除漏未說明新申請用戶外，並無不符。然原告銷售之對象乃家庭用戶，非公共場所甚明，於銷售對象並無不實可言。第二點所載「責令」用詞與台北市政府網站上建設局「督導」天然瓦斯公司推廣電腦瓦斯表和緊急自動遮斷閥，用字遣詞或有不同，實質內涵相去不遠，反而被告調查報告第二點僅稱「推廣」與台北市政府政策不符。第三點表明原告響應公益團體之活動，乃善盡企業之社會責任，並無不妥。

⑵關於偽稱導管瓦斯公司實施安全檢查問卷上並無此問題之設計，台灣苗栗地方法院檢察署亦無證人為此供述，純屬被告虛構。

⑶關於政府下令安裝證人黃有錦在上開檢察署證稱原告銷售人員係聲稱政府以後會慢慢逐步換表，並無冒用政府機關之名義已如上述，然被告之問卷上並無此項選擇，放在問卷上勾選宣稱政府下令全面安裝者，或係在別無選擇之情況下勉強勾選不無可能。

⑷關於強制安裝瓦斯安全定時自動控制器業經檢察官查明無強制之情形。

⑸關於隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所做之安全檢查。問卷調查第二個問題，謂通知單上內容會使人誤認為導管業者，然十四份問卷，僅三人勾選，足見以一般人標準而言，並無誤認之虞。況通知單背面有「新品瓦斯安全設備股份有限公司」朱紅大印，一望即知，甚為明顯，且通知書在到府前三天寄達，不乏預覽時間，謂有誤導，實屬牽強。尤其在購買時要填寫申請書，上面只有原告名稱，更無瓦斯導管業者之記載，絕無誤導之可能．

⒐本件處分違反平等原則。行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」此即所謂的平等原則，違反此原則之行政處分乃恣意的行政處分，係行政訴訟法第四條第二項濫用權力之違法。準此，

⑴大台北瓦斯公司亦有販售與原告相同功能之器材，更是供氣之獨佔事業，然可以登門解說微電腦瓦斯表，可以在安檢時販售「材料」，也從事瓦斯安全宣導，但是消費者毫無討價還價之餘地。其他民營天然氣瓦斯公司亦然。

⑵本件處分之客體乃原告之銷售行為，雖然天然氣瓦斯公司獨佔供氣，卻不能獨佔其銷售之方法。其利用獨佔之優勢銷售，更有政策保護，同屬原告之類之業者，毫無招架之力，揉合天然氣瓦斯公司之銷售方法行銷，乃是為求生存不得已的方法。被告之職責乃在維護公平之競爭秩序，而非在保護既得利益。瓦斯氣爆時有所聞，顯然給予天然瓦斯業者得天獨厚之寵愛並未能得到應有之效果。於此情形下，仍以不當之行政手段，妨礙瓦斯安全器材之競爭秩序，疑有官商勾結乃是恰如其分。綜上所述，本件處分乃程序違法之濫用權力之處分，應予撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈原告確已違反公平交易法第二十四條規定。查目前政府法令及目的主管機關，從未對於「桶裝」瓦斯用戶是否應加裝瓦斯漏氣遮斷設備有所規範或為政策指示，用戶可自行考量其必要性，決定是否購置。至於「導管」（天然）瓦斯方面，亦僅針對公共營業場所、十樓以上建築物及供公眾使用場所之「新申請」用戶，要求裝設緊急或自動遮斷設備，尚未對於所有使用導管瓦斯用戶，有所規範，而台北市政府建設局亦未規定瓦斯用戶必須自行加裝瓦斯安全器材。然原告卻於其使用之瓦斯用戶通知單上先記載「政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器」，復記載「台北市政府建設局曾責令本市各瓦斯公司於現有輸氣管線上加裝緊急遮斷裝置，各瓦斯公司對需加裝緊急遮斷裝置之用戶應善宣導協調裝設之責」，後記載「本單位全面響應中華民國瓦斯災害防治協會防災運動」等等，此等作法，在用戶不瞭解政府法令情況下，足使瓦斯用戶誤認係政府機關下令安裝，並誤認係公益團體之推廣活動。復按原告自承，該公司業務員會親自先投遞通知單至住戶信箱，三日內會至住戶府上按門鈴，向住戶表示來做瓦斯安全宣導、免費輔導檢查，然後請住戶帶至廚房檢查瓦斯爐具是否漏氣，足證原告顯係刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所作之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的。據上，被告綜合原告陳述、問卷調查結果及其他相關事證，認定原告假藉瓦斯安全檢查及瓦斯防災宣導名義，達銷售瓦斯器材之目的，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，洵無違法不當之處，合先陳明。

⒉原告訴稱被告違反行政程序法第九條規定乙節，純屬卸詞，不足採信。

⑴按被告接獲民眾檢舉原告違法情事，即依公平交易法第二十六條規定進行調查處理，而為釐清案情，遂於八十九年十一月三十日函請原告至被告接受調查，並表明被告係為瞭解原告被檢舉不正當方式推銷「瓦斯遮斷器」，涉及違反公平交易法乙案所為之調查，此觀原告八十九年十一月三十日陳述紀錄可知，足證被告業已表明該次調查目的，原告對此當無不知之理。復按上開陳述紀錄，被告除針對營業額及抽佣情形等事項外，亦請原告針對銷售方式及手法加以說明，被告事前已給予原告充分陳述之機會，當無疑義。再者，被告亦曾發函向相關主管機關查詢瓦斯用戶加裝瓦斯安全器材之規範情形，且針對由原告裝設安全器材之住戶進行問卷調查，被告綜合原告陳述紀錄、問卷調查結果及相關調查所得有利及不利原告之事證，判斷原告有無違反公平交易法之規定，被告實無原告訴稱違反行政程序法第九條規定之情事。

⑵有關被告問卷設計部分，其有多重選項供受訪者勾選，受訪者可依所經驗之事實填寫問卷，且受訪者倘認為原告均無問卷三所列行銷方式，亦可勾選「其他」一項加以敘明，原告訴稱問卷設計不當，顯無理由。又檢視被告回收之十四份問卷中，除分別有十一位民眾證稱，原告宣稱目前政府已下令全面加裝，原告公司人員以穿著類似導管瓦斯公司之制服及佩帶識別證，表明是瓦斯安全檢查，復有多位受訪民眾自行以書寫方式說明原告銷售行為如下：

①未經同意強行安裝。②不願安裝還被指責不懂法令，沒有安全常識。③有欺騙消費者及強迫安裝其銷售之產品。④應該讓這種惡劣的銷售手法得到嚴罰，這些男性業務員專挑婦女為欺騙對象，強制安裝與同夥硬要你交錢出來。⑤三人一組，二人強制推銷，一人強制安裝，安裝完畢要求拆除時，表示要收工資才可拆除，語帶恐嚇，拆除須收工資八百元。上開內容並非問卷題目之選項，而係受訪者於自由意識下所為之意見表達，原告訴稱被告誘導受訪者回答，實屬臆測，不足採信。況，問卷調查結果並非被告處分之唯一依據，而參考此一問卷調查所得之資料，皆與檢舉人檢舉原告違法之事實相符，依前所述，被告綜合檢舉人檢舉事證、原告陳述及消費者問卷等所為之處分，應無違誤，本案原告未就其無原處分所稱違反公平交易法第二十四條之情事提出具體事證反駁，只是一再空言指摘被告未給予程序保障，實屬事後脫免責任之詞，核無可採。至原告所稱台灣台北地方法院檢察署之不起訴處分書，乃針對刑事案件所為之調查，與被告依據公平交易法獨立行使職權所為之行政處分無涉。

⒊按九十年一月一日施行之行政程序法第一百六十五條對行政指導有明確定義，行政指導是一種非正式的行政行為，透過資訊提供、建議、勸告等非強制性的柔性手段，達到行政目的，與訂定行政命令及作成行政處分最大之區別，即在於手段之非強制性，以及不發生法律效果。惟被告實施之行業導正，係源於若干行業舊習行之有年，間有違反公平交易法或有違反之虞者，因個案論處難收通效，故以行業導正之方式促使特定行業改正是類違法行為，而與上開不具強制性之行政指導並不相同。況，被告最終據以判斷行為人有無違法之依據乃係公平交易法第二十四條，而非上開行業導正，是以，本案原告訴稱原處分違反行政程序法，洵屬無據。

⒋末按本件原處分客體並非原告銷售行為，而係原告以導管瓦斯公司實施安全檢查，及政府下令安裝名義，強制安裝瓦斯安全定時自動控制器，以錯誤資訊欺瞞消費者，違反公平交易法第二十四條之規定，原告不察，訴稱原處分違反行政程序法第六條平等原則，實屬誤解，核無可採。

理由

一、按「當事人得委任代理人為訴訟行為。但每一當事人委任之訴訟代理人不得逾三人。行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有左列情形之一者，亦得為訴訟代理人：依法令取得與訴訟事件有關之代理人資格者。具有該訴訟事件之專業知識者。因職務關係為訴訟代理人者。與當事人有親屬關係者。前項第二款、第四款之訴訟代理人，行政法院認為不適當時，得以裁定禁止之。」行政訴訟法第四十九條定有明文。查莊榮兆並非律師，且查其亦非受雇於原告，與原告間並無職務上受僱關係，業經本院於九十二年三月十六日裁定其禁止代理在案。原告於言詞辯論期日再提出委任狀，以莊榮兆係公司之隱名股東為由委請莊榮兆為訴訟代理人，惟查此仍非上開法條所稱之職務關係，且依原告之代表人甲○○於歷次準備程序期日及言詞辯論期日均能為完全之聲明及陳述等情，有各該期日筆錄及錄音在卷可證，是本院禁止莊榮兆代理訴訟，未損害原告之訴訟權，爰仍裁定禁止之，合先敘明。

二、按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」又第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」茲所謂「欺罔」，即以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。至於行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以實際交易行為為要件，只須行為客觀上構成欺罔即可。

三、本件兩造不爭之原告有投遞新品瓦斯安全設備股份有限公司（下稱新品公司）所設計提供瓦斯用戶通知單，且有銷售新品牌瓦斯緊急遮斷裝置安全氣閥等情，且有瓦斯用戶通知單及原告之代表人甲○○於八十九年十一月三十日到被告陳述紀錄附於原處分卷可稽，堪信為真實。是本件之爭執，厥在於原告是否有以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會？

四、經查：

㈠就原告不爭為其投遞之「瓦斯用戶通知單」之外觀加以觀察，其雖在通知單上印上原告公司之全部名稱「鄉安實業有限公司桃竹苗瓦斯防災教育宣導服務處」，惟其內容則略以：「為杜絕板橋氣爆；衛爾康餐廳氣爆、可磨坊麵包店瓦斯強烈爆炸災難，政府下令公共場所重要瓦斯管線應加裝瓦斯安全遮斷器。為加強防震避免地震時，因瓦斯外洩引發災變，台北市政府建設局曾責令本市各瓦斯公司於現有輸氣管線上加裝遮斷裝置，各瓦斯公司對需加裝緊急遮斷裝置之用戶應善盡宣導協調裝設之責。本單位全面響應中華民國瓦斯災害防治協會防災運動，協會曾呼籲政府應鼓勵全民家家戶戶裝設瓦斯防爆氣閥：：：本單位服務處謹訂於：：：特派輔導員（均穿著制服、佩戴識別證）至府上做瓦斯安全宣導及辦理瓦斯安全設備登記。敬請屆時密切配合，共同消除瓦斯災害維護公共安全，：：：除申辦保安制度外，所做任何服務均為免費，若有另行收費行為，請來電檢舉：：：」等語，使收受通知單之瓦斯用戶不瞭解相關法令情況，誤認係政府機關下令安裝，並誤認原告所為之安全檢查係公益團體之推廣活動，且刻意以「辦理登記」「申辦保安制度」之文字隱瞞其推銷瓦斯防爆器材之商業性。

㈡復按原告代表人於被告調查程序陳述：「本公司業務人員會親自先投遞本公司通知單至住戶信箱（所有區域瓦斯用戶），投遞本公司通知單三日內，本公司業務人員會至住戶府上按門鈴，向住戶表示來做瓦斯安全宣導、輔導檢查（係屬免費服務），然後請住戶帶本公司業務人員至廚房檢查瓦斯爐具，管線是否漏氣或管線氧化，若是天然瓦斯住戶，本公司則用瓦斯漏氣偵測器，先行檢查是否漏氣，另桶裝瓦斯住戶，可用本公司瓦斯全安定時自動控制器上的自動測漏裝置檢查是否漏氣。」，此有陳述紀錄附於原處分卷可證，是亦足見被告認原告係以刻意隱瞞其並非導管瓦斯公司之事實，企圖誤導住戶，以為係導管瓦斯公司所作之安全檢查，藉以達成銷售商品之目的，非屬無據。

㈢是本件以上揭引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，並使競爭者喪失交易機會之行為，堪足認定。

五、綜上所述，原告之主張，尚無可採。原處分認原告有違反公平交易法第二十四條之規定，依同法第四十一條前段之規定命原告立即停止上開之欺罔行為，並處原告以罰鍰二百萬元，認事用法，均無違誤，亦查無裁量逾越及裁量怠惰之情事。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法無據，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　王　立　杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭 聚 恩