最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第3697號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度裁字第3697號

抗告人

甲○○

抗告人

丙○○

抗告人

丁○○

抗告人

戊○○

抗告人

己○○

抗告人

庚○○

抗告人

辛○○○

抗告人

壬○○

抗告人

癸○○

抗告人

子○○

抗告人

丑○○

抗告人

寅○○

抗告人

卯○○

抗告人

辰○○

抗告人

巳○○

抗告人

午○○

抗告人

未○○

抗告人

申○○

抗告人

酉○○

抗告人

戌○○

抗告人

亥○○

抗告人

天○○

抗告人

地○○

抗告人

宇○○

抗告人

宙○○

抗告人

玄○○

抗告人

黃○○

抗告人

Ａ○○

抗告人

Ｂ○○

抗告人

Ｃ○○

抗告人

Ｄ○○

抗告人

Ｅ○○

抗告人

Ｆ○○

抗告人

兼 共 同

送達代收人

乙○○

上列抗告人因與相對人宜蘭縣礁溪鄉公所間土地徵收補償事件，對於中華民國96年8月3日臺北高等行政法院95年度訴字第2116號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以抗告人因土地徵收補償事件，對相對人民國94年3月7日礁鄉工字第0940002689號函（含會議記錄）不服，提起訴願，遭訴願機關為不受理之決定後，提起本件行政訴訟，請求將訴願決定、相對人94年3月7日礁鄉工字第0940002689號函（含會議紀錄）均撤銷；並命相對人應比照同路段陳姓地主土地徵收當年度公告地價加五成模式辦理抗告人等34人坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段共計14筆道路用地徵收。經查，本件係相對人與抗告人等所組自救會於94年1月27日召開四城3號道路（育龍路）土地協調會議，就系爭道路納入生活圈爭取上級補助辦理用地徵收進行協商，會議結論係由自救會研討相對人所提方案後，以書面通知相對人辦理，會後相對人將會議紀錄以94年3月7日礁鄉工字第0940002689號函送抗告人等，核該函及會議紀錄所載意旨，僅係單純事實陳述，並非對抗告人所為發生法律效果之行政行為，亦非對抗告人之主張有所准駁，尚不對外發生法律效果，不屬於行政處分。訴願機關為不受理之決定，並無不合，抗告人復對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。又抗告人於起訴後之96年6月1日以書狀追加聲明：「請求相對人應比照同路段陳姓地主土地徵收當年度公告地價加五成模式辦理抗告人等34人坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段共計14筆道路用地徵收」部分，未得相對人之同意，且非適當，不合於行政訴訟法第111條第1項規定；且抗告人所提撤銷之訴，為不合法，則此部分於撤銷聲明之後併追加之聲明，即無從合併，亦非合法，應予駁回。

三、抗告意旨略謂：（一）由原裁定理由，可證實相對人20年來應作為卻未作為屬實，原裁定未將抗告人所提出舉發撤銷徵購等諸事證列入攻防理由，作為裁定論據，逕採信訴願決定認本件不構成行政處分而拒絕受理，未依事實適用法律，顯屬偏頗，有失公允。（二）相對人開闢使用抗告人之土地後，屢藉口籌措財源而未依法補辦徵收，觀諸其撤銷徵購後，在88年間函告地主刻籌措財源依法辦理徵收，及94年續提出諸多涉及公共建設行為之方案，意圖向中央籌措財源種種行跡，足認係相對人承認有公法上應作為責任之表示，然其至96年尚未辦理徵收即是不作為，自構成訴願法第2條第1項應作為而不作為之訴求要件。訴願決定、原裁定從程序上駁回抗告人請求，顯然違法。按依本院69年判字第234號判例，損害權益乃實體上應審究之事項，不得以程序駁回其訴願。據此，相對人在75年間先行使用系爭土地迄今20年尚未依法辦理徵收，侵害抗告人等財產權益明確，訴願決定、原裁定皆未依證據審究，逕從程序上駁回，顯有違上開判例，更有違行政訴訟法第1條行政訴訟保障人民權益之宗旨。相對人主張94年2月24日協商紀錄並非行政處分，乃諉責之辯詞，該紀錄乃相對人為解決系爭土地補辦徵收所責成之實施方案，將已開闢未徵收之土地納入生活圈道路系統向中央籌款，是為實現依法徵收應作為責任，與抗告人等權益直接發生利害關係，已構成單方行政處分行為，豈容狡辯。該方案迄今停擺近3年不作為，足證處分不當損害權益明確存在，乃實體上應審究依法裁判之事項。原裁定卻認不構成行政處分，從程序上駁回所訴，亦屬違法。（三）抗告人土地被政府闢路使用20年，相對人未依法徵收，顯係公法上應作為而不作為，抗告人訴請政府依法辦理徵收是憲法第15條、第16條所賦予之基本權利，此觀司法院釋字第400號解釋意旨即明。原裁定卻謂一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，其援引不適用於本案之法諭為其論據，指責抗告人無請求權，顯牴觸憲法第15條、第16條規定意旨。（四）抗告人因為發現原訴願之弊端，構成訴願權遭駁之情事變更主因，遵循行政訴訟法第111條第3項規定而為訴之聲明追加，是為保全財產權益受到法院公正裁判之權利，依法有據。原裁定竟也偏頗剝奪抗告人合法權利，顯非合法。（五）宜蘭縣政府訴願審議委員會主任委員陳源發，是本事件宜蘭縣政府76年1月21日76府地用字第4806號函，核簽違法協議徵購決行者，涉案人職掌主審乃裁判兼球員，嚴重觸犯訴願法第55條以及行政訴訟法第19條第2項等規定，經舉發未見原審審究議處。又陳主委主掌審議期間隱瞞所決行案，在77年2月12日已撒鎖徵購處分在案，在明知尚未依法徵收確有損害權益之事實，竟違背實體上應審究之職責，從程序上駁回抗告人之訴願違法在先，瀆職圖利相對人逃避土地徵收公法上應盡之責任在後。就同路段陳姓地主之補辦徵收發放補償請求，陳主委於訴願決定亦為與本件不同之主張，顯有違本院81年度判字第1006號判例意旨。綜上，訴願決定陳源發主委涉案違法主審、瀆職圖利相對人濫權之決定本為無效，原審經舉發卻未依法審究實情撤銷訴願決定，反採信濫權之決定，顯與上開判例精神有違云云。

四、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，觀之行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。系爭94年3月7日礁鄉工字第0940002689號函係相對人函抗告人等，其主旨記載：「檢送94.02.24礁溪鄉四城都市○○○○號道路納入生活圈協調會議紀錄，請查照。」該函僅係單純表明檢送會議紀錄之事實，並非行政處分，至為明確。而依該函檢送之會議紀錄結論記載：「由自救會研討公所提出三方案何者可行後，以書面通知公所辦理。」該紀錄亦非屬行政機關作成之決定，自非行政處分。抗告人以該函及會議紀錄為相對人作成之行政處分，作為本件爭訟之標的，訴請原審法院予以撤銷，則其起訴自屬不合法。又抗告人追加聲明請求相對人應比照同路段陳姓地主土地徵收當年度公告地價加五成模式辦理抗告人等34人坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段共計14筆道路用地徵收部分，原裁定業已敘明不合於行政訴訟法第111條第1項規定之要件，其追加之訴，亦不合法。又行政法院於受理訴訟時，應先從程序上加以審核，合於法定程序者，方能進而為實體上之審理，其不合法定程序而無可補正者，即應予以駁回。抗告人所舉本院69年判字第234號判例，所指「人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，即得提起訴願，至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願」，係以有違法或不當之行政處分為前提，亦即認定訴願並無不合法之情形，核與本件抗告人係對非行政處分所為之爭訟不同，本件自無適用上開判例之餘地。從而，原裁定以系爭函及會議紀錄並非行政處分，抗告人提起行政訴訟及其追加之訴均屬不合法，因而將抗告人之訴駁回，於法核無違誤。本件起訴既不合法，則訴願審議委員會主任委員對於訴願事件是否有利害關係而應行迴避，自不影響於原裁定之結果，至抗告人其餘實體理由之主張，本院無從審究。抗告論旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異