最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第3917號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度裁字第3917號

抗告人

張美英

抗告人

甲○○

抗告人

均兼附表所示其餘

共同訴訟代理人

李漢中律師

相對人

銓敘部

代表人

乙○○代理部長）

相對人

教育部

代表人

鄭瑞城

相對人

臺灣銀行股份有限公司

代表人

丙○○

上列當事人間優惠存款事件，對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第590號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、相對人銓敘部於民國63年12月17日訂頒「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點），嗣因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，造成部分同時具有新舊制年資、選擇支領月退休金之人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，造成政府財力嚴重負擔，經相對人銓敘部邀請相關單位多次審議，並陳報考試院審議結果，退休公務員每月退休所得，依其任職年資之長短，不宜超過現職人員在職每月所得85%至95%，為期軍公教人員一致，相對人銓敘部擬定退休所得合理化方案，增訂優惠存款要點第3點之1，針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之退休人員訂有退休所得替代率上限百分比，超過所得替代率上限者需減少公保養老給付優惠存款之金額。相對人教育部亦報經行政院核准，相對人銓敘部、教育部即發布均自95年2月16日起實施。抗告人以優惠存款要點之修正致渠等每月優惠存款利息產生減少之損害，認上揭優惠存款要點及抗告人與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）間之優惠存款契約均為行政契約，遂提起本件給付及將來給付訴訟，聲明：⒈相對人銓敘部與臺灣銀行應連帶給付選定當事人林月珠等共19人，於換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5%計算之利息。⒉相對人銓敘部與臺灣銀行應連帶給付甲○○及選定當事人等共9人，自換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5%計算之利息。

⒊相對人教育部與臺灣銀行應連帶給付抗告人張美英及選定當事人等共245人，於換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5%計算之利息。⒋相對人教育部與臺灣銀行應連帶給付選定當事人王淑霞等共41人，自換約之翌日起每月減少之優惠存款利息及至清償日止，按年息5%計算之利息。

三、原裁定以：（一）按相對人銓敘部之前訂頒之優惠存款要點，及嗣後相對人銓敘部、教育部擬訂之上揭退休所得合理化方案暨增訂優惠存款要點第3點之1，係對於不特定之多數人反覆實施之作用，並未直接對外發生法律效果，自非屬行政處分，亦非經與特定人民間雙方意思表示一致所達成之行為，自亦非屬行政契約。抗告人主張優惠存款要點係屬行政契約云云，委無可採。相對人銓敘部、教育部果依上揭優惠存款要點第3點之1重新核定抗告人可優存之公保養老給付金額，並通知抗告人及臺灣銀行於前優惠存款契約到期後續存時應依新核定金額辦理，此時始對抗告人等直接發生法律效果，依相對人銓敘部查報抗告人及選定當事人中有甲○○等14名已重新核定，核定函後載明「台端如不服本核定函，得依訴願法相關規定，於收受本函之次日起30日內，提起訴願。」相對人教育部亦查報抗告人及選定當事人中有古紹鑫等16名已重新核定，核定函後亦載明「依學校教職員退休條例施行細則第30條之規定，退休人員對於本案審定結果如有不服，得依訴願法或準用公務人員保障法規定提起救濟。前項審定，如有行政程序法第128條所定重新開始程序之原因者，得依其相關規定辦理。」故抗告人及被選定當事人應待重新核定後，如不服該核定，認其權利受損，自應循訴願或復審等前置程序辦理，苟不服訴願或復審決定，始得依行政訴訟法第4條第1項、第8條第2項規定提起撤銷訴訟，併為給付請求。詎抗告人逕依行政訴訟法第8條第1項規定對相對人銓敘部、教育部提起本件給付及將來給付訴訟，揆諸上揭說明，即非合法。（二）又抗告人聲明第1項中之選定當事人林月珠等19人，及第2項中之甲○○及選定當事人等9人中，有林月珠、李研慧、鍾和秋、高碧玉、陳暖嬌、劉素美、陳麗桂、鄭水津等8名非屬銓敘部核定之退休公務人員，其退休金及優存差額利息支給機關並非銓敘部。另抗告人聲明第3項中之抗告人張美英及選定當事人等245人，及聲明第4項中之選定當事人王淑霞等41人中，僅有古紹鑫、林世良、李永志、姚尹玲、歐陽文章、董耀揚、顏允武、吳美麗、盧文朱、石慧芬、林郁芬、蕭影、王增英、黃江清、陳美秀、鄭春玉、李山林、許能巧、康翀瑜等19人係自國（省）立學校退休，應由教育部（國庫）支給退休金及優存差額利息者僅該19名，其餘267名抗告人張美英及選定當事人部分均非由教育部（國庫）支給。故抗告人聲明第1、2項中有關林月珠等8名選定當事人部分列銓敘部為給付請求之相對人，聲明第3、4項中除古紹鑫等19名以外之其餘267名抗告人張美英及選定當事人部分列教育部為給付請求之相對人，亦為不合法。

（三）另臺灣銀行係受政府機關委託辦理軍公教退休（伍）金優惠儲蓄存款業務，僅立於受理存款機關之地位，配合行政機關所決定之政策受理退休軍公教人員辦理優惠存款之儲存，對於公保養老給付優存金額及利息並無核定權，此無涉公權力之行使，臺灣銀行與抗告人及選定當事人（退休教育人員）間所簽訂之存款契約，並無可認定為行政契約，又其簽訂存款契約之目的僅在辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，並非行政契約。抗告人認其與臺灣銀行間所簽訂之存款契約係屬行政契約云云，自非可採。故臺灣銀行與抗告人間應屬私法上契約之法律關係，自非屬行政法院管轄，行政法院並無審判權。

四、本件抗告意旨略謂：（一）本件抗告人等與相對人教育部及銓敘部間所適用之系爭優惠存款要點法律關係屬行政契約，從而本件即無行政訴訟法第8條第2項所定之情事。況本件相對人教育部及銓敘部均一致主張系爭優存要點之修正非屬行政處分，乃原裁定竟認銓敘部之前訂頒之優惠存款要點，及嗣後銓敘部、教育部擬訂之上揭退休所得合理化方案暨增訂優惠存款要點第3點之1，非屬行政處分，亦非行政契約，認定事實適用法律顯然違背法令。(二)相對人臺灣銀行既受相對人銓敘部及教育部之委託辦理本件抗告人等優存利息之事件，自屬本件受委託行使公權力之私法人無誤。原裁定核認為民法上之消費寄託與消費借貸契約，而非行政契約，自有判決適用法則不當之違背法令。（三）本件優惠存款要點之修正既屬攸關公共利益之重大事項，揆諸司法院釋字第443號解釋，自應有法律或法律授權之命令為依據，非得由相對人擅自變更或修正。銓敘部及教育部逕認係行政自由形成空間，實乃卸責之詞，不足採信。姑不論本件優存要點之修正與變更是否為行政處分，至少應肯認為措施性命令而應受法院審查。況中央法規標準法第5條第2、4款規定，關於人民之權利、義務及其他重要事項應以法律定之。則本件優存要點既屬中央法規標準法第5條所定之事項，自應以法律定之，方為適法。（四）系爭優存要點中並無預先定有施行期間，且抗告人等因信賴系爭優存要點，且客觀上已有具體之行為構成表現信賴動作，則相對人擅行變更或修正優存要點，自屬侵害抗告人等因信賴而生實體上利益之損害，且未採取合理之補償措施，或訂定過渡期間條款，未符合憲法保障人民權利之意旨。系爭優存要點自應適用於修正後辦理退休之教師或公務人員，始為適法。乃相對人竟以優存要點修正前所領取之利息，毋庸繳回，資為並無違反溯及既往原則之辯解，實有違誤。相對人辯稱系爭優存要點之修正，係符合情事變更原則而無信賴保護原則之適用云云，實與情事變更原則內涵迴異外，其所援引之內容又係與本件性質相間之另案判決理由。抗告人等就系爭優存要點修正，類推適用民法連帶債務之法理，起訴請求相對人等連帶給付如訴之聲明等請求，要屬有據。爰請求廢棄原裁定，並准如抗告人起訴所聲明等語。

五、本院查：

㈠關於相對人臺灣銀行應與相對人教育部、銓敘部連帶給付抗告人及選定當事人優惠存款及利息部分：按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」96年8月15日修正施行之行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。經查本件原裁定就此部分係認屬私法事件，依法應循民事訴訟程序向普通法院訴請裁判，原法院無審判權限為由，裁定駁回其訴，依裁判時行政訴訟法第107條第1項第1款規定，原本並無不合。抗告意旨仍以臺灣銀行係受銓敘部、教育部委託辦理優惠存款，而與抗告人及選定當事人訂立存款契約，自屬行政契約云云，惟查原裁定業就臺灣銀行僅立於受理存款機關地位，配合行政機關政策辦理優惠存款之儲存，對於公保養老給付優存金額及利息並無核定權，並無涉公權力之行使，其簽訂存款契約之目的僅在辦理優惠存款之儲存，性質屬民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，並非行政契約等情甚詳，此部分抗告意旨主張固無理由。惟原裁定作成後之96年8月15日修正施行之行政訴訟法第12條之2第2項，增訂行政法院就事件無受理訴訟權限者，應裁定移送至有受理訴訟權限之管轄法院之規定，此為原審所不及適用，逕予駁回，即有未合，抗告人提起抗告，雖未指摘及此，惟此項法律適用，原屬本院職權，本院自得予以斟酌。從而，抗告人指摘原裁定違誤，求為廢棄，應認為有理由，爰將原裁定此部分廢棄，並將該部分移送至有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院。

㈡相對人銓敘部、教育部部分：按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」依此規定，行政處分係行政機關就個別具體事件所為之行政行為，此即行政處分與行政命令主要區別所在，故行政行為之對象為不特定多數人，且其內容為一般、抽象之規範者，為行政命令；若行政行為之對象為特定多數人，且其內容為個別具體事件者，即屬行政處分。經核相對人銓敘部增訂發布公保優存要點第3點之1條文，相對人教育部亦報經行政院核准適用，且均定自95年2月16日實施，係屬發生法規範效力之一般、抽象之規定，並非行政處分。再相對人銓敘部、教育部僅公布該公保優存要點第3點之1條文，亦非經與特定人民間雙方意思表示一致所達成之行為，自亦非屬行政契約。抗告人主張二造間依優惠存款要點之法律關係係屬行政契約云云，自無可採。從而原審裁定以：相對人銓敘部、教育部果依上揭優惠存款要點第3點之1重新核定抗告人可優存之公保養老給付金額，並通知抗告人及臺灣銀行於前優惠存款契約到期後續存時應依新核定金額辦理，此時始對抗告人等直接發生法律效果，故抗告人及被選定當事人應待重新核定後，如不服該核定，認其權利受損，自應循訴願或復審等前置程序辦理，苟不服訴願或復審決定，始得依行政訴訟法第4條第1項、第8條第2項規定提起撤銷訴訟，併為給付請求。因而駁回抗告人依行政訴訟法第8條第1項規定對相對人銓敘部、教育部提起本件給付及將來給付訴訟，即無不合。抗告論旨，復執前詞，主張二造間依優惠存款要點之法律關係係屬行政契約，無行政訴訟法第8條第2項規定應先提起撤銷訴訟，始得提起給付訴訟之適用，自不足採。至抗告人另主張本件相對人訂定及增訂優存要點應有法律保留原則之適用，並因抗告人及選定當事人對該優存要點因有信賴原要點之存在，而有信賴保護原則之適用等語，惟查該要點之訂定及增訂究有無違反法律保留原則、抗告人及本件選定當事人對該要點有無信賴保護原則之適用，因本件相對人銓敘部、教育部所為訂頒優存要點及增訂該要點，並非行政處分亦非行政契約，抗告人不得提起本件給付訴訟而為救濟，已如前述，從而此部分抗告意旨所指，自應於其另提之撤銷相對人銓敘部、教育部重新核定案件中，另由法院再予審酌，附此敘明。綜上，抗告指摘原裁定此部分不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、依行政訴訟法第12條之2第2項、第104條、第272條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異