最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00326號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00326號

上訴人

甲○○

上訴人

交通部民用航空局

代表人

乙○○

訴訟代理人

張天欽 律師

　　　　　　黃于玶　律師

上列當事人間民用航空法事件，上訴人對於中華民國95年6月29日臺北高等行政法院94年度訴字第2462號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、交通部與國防部及內政部於民國93年5月5日會銜公告（下稱系爭公告）略以，恆春航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿之公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於前述公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請；養鴿戶若逾期未申請、被檢舉或被查獲，及於公告日期後設立之鴿舍，將由恆春航空站先依行為時（下同）民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款、第2項規定處以罰鍰，再送達「民用航空局機場四周禁止飼養飛鴿通知書」（以下簡稱禁養飛鴿通知書）通知養鴿戶於期限內提出鴿舍拆遷補償申請，並限期拆遷。嗣上訴人甲○○（即原審原告）於93年12月31日向上訴人交通部民用航空局(即原審被告，以下稱民航局)申請鴿舍之拆遷補償，經上訴人民航局轉由恆春航空站於94年1月6日以恆字第09400000120號函復略以，逾期未申請者必須先處以新臺幣（下同）30萬元以上150萬元以下之罰鍰，方得接受上訴人甲○○之鴿舍拆遷補償申請，且僅發給核定鑑價金額5成作為拆遷補償費，請上訴人甲○○於該航空站辦理94年度飛鴿禁養查禁作業前，自行拆遷鴿舍以免受罰等語。上訴人甲○○不服，提出申復，經恆春航空站於94年2月21日以恆字第09400000710號函復略以，鴿舍拆遷補償辦理程序係由養鴿戶主動申請，上訴人甲○○逾期未申請，該航空站將處以罰鍰30萬元，並請上訴人甲○○陳述意見。嗣恆春航空站認上訴人甲○○陳述之意見與事實不符，遂以上訴人甲○○違反民用航空法第34條第2項規定，於94年3月8日以恆字第09400000890號函檢附上訴人民航局94年3月8日恆字第0940002號處分書及禁養飛鴿通知書，依民用航空法第118條第1項第4款規定裁處上訴人甲○○罰鍰30萬元，及上訴人甲○○申報鴿舍拆遷補償事宜。上訴人甲○○不服，提起訴願，亦遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以94年度訴字第2462號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷、訴訟費用由上訴人民航局負擔。兩造均不服，遂分別提起本件上訴。

二、上訴人甲○○於原審起訴主張：上訴人甲○○因未參加養鴿公會，家中亦無收看有線電視，遲至養鴿公會會員受領補償金而拆除鴿舍時始獲通知，故未能及時申請拆遷補償，詎上訴人民航局不肯採納前開理由，逕以上訴人甲○○逾期申請拆遷補償為由，核處罰鍰。果上訴人民航局委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳，必係以公函發文，應備有發文稿件之存檔，為何上訴人民航局始終無法提出積極證據證明？顯見上訴人民航局確未委請鄉鎮公所或村里辦公處代為宣傳。又本件罰鍰處分之依據為民用航空法第34條，惟84年1月27日修正公告之民用航空法第34條僅明定「航空器使用航空站、飛行場及助航設備，應依規定繳費；其收費標準，由交通部訂定公告。」，並無核處罰鍰之規定，益證上訴人民航局用法不當。綜上所陳，上訴人民航局於實施新法令之前，未善盡宣導之責，不應逕以上訴人甲○○逾期未申請鴿舍拆遷補償為由，核處上訴人甲○○罰鍰等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人民航局應賠償上訴人甲○○鴿舍之造價90萬元。

三、上訴人民航局則以：系爭公告恆春機場四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿相關事項，並於公告事項3、4明示公告日期前已設立之鴿舍，將由恆春航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於公告日期之次日起30日內，向恆春航空站辦理拆遷補償申請，養鴿戶逾期未申請者，將依民用航空法第34條第2項、第118條第1項第4款規定裁處罰鍰。上訴人甲○○遲至93年12月31日始提出鴿舍拆遷補償之申請，確已逾公告拆遷補償申請之期限，且仍於公告禁止飼養飛鴿之範圍內飼養飛鴿，上訴人民航局依系爭公告裁處上訴人甲○○罰鍰30萬元，應無不合。又系爭公告除於恆春航空站航廈門首公告30日外，恆春航空站亦分別以93年5月11日恆字第09300000720號、93年5月17日恆字第09300000740號及93年5月31日恆字第09300000900號函通知當地養鴿公會、屏東縣恆春鎮公所及車城鄉公所及暨所屬村里辦公室派員參加93年5月19日及93年6月2日之說明會，並請村里長代為廣播通知村里內養鴿戶於93年6月6前向航空站辦理拆遷補償事宜，同時並於有線電視上為廣告宣導，有屏南有線電視股份有限公司廣告上檔通知單附於原處分卷可稽，且上訴人甲○○所屬屏東縣恆春鎮網紗里亦有23名養鴿戶如期申請拆遷補償，應認已善盡宣導告知之責，上訴人甲○○不能以不知公告內容為由，推諉其責。況民用航空法於86年12月16日修正時，即已分別於第34條、第118條明定於航空站或飛行場四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿及相關裁罰規定，嗣於93年6月9日修正時，仍維持上開規定，是上訴人甲○○稱84年1月27日修正公布之民用航空法第34條規定並無規定於航空站公告距離範圍內飼養飛鴿處分罰鍰30萬元一節，應屬誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）國家因飛航安全之需要，依法於航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿公告之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生效力，該公告應自公告文粘貼於公告揭示處或於新聞紙刊登之日期起為生效日期，無論其權利利害關係人對已經張貼之公告事實是否知悉，均不影響公告之效力，其餘程序作業上縱有瑕疵，亦不影響公告之效力。是以，系爭公告於恆春航空站航廈門首粘貼公告（公告30日）之日起即已生效，上訴人甲○○所稱上訴人民航局未善盡宣導告知及通知之責等情縱認屬實，亦不影響其公告效力，合先說明。（二）系爭公告於經公告後固然有效，然因其即成為鴿舍拆遷與核定辦理拆遷補償申請徵收之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為，就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對人民擁有之個別鴿舍有所決定，而係就恆春航空站四周一定距離範圍內之鴿舍，但恆春航空站四周一定距離範圍內之各該鴿舍所有人，均可透過該公告查得，故其發生效力之範圍應具有「一般性特徵可得確定其範圍者」，方能令不特定之相對人知悉確定其鴿舍坐落於公告之一定距離範圍內，毋庸置疑。惟自原處分卷無從得知公告禁止飼養飛鴿之範圍圖示，亦即系爭公告事項「一、恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，『5公里半徑圓至中心點向外左右各35度之連線範圍內（如範圍圖），禁止飼養飛鴿。』」之相關資料圖示付之闕如，且迄本件審理中，上訴人民航局亦無法提出該公告之圖示即範圍圖，是系爭公告於公告時究有無包括範圍圖圖示，即有可議，而上訴人甲○○不知有系爭公告，復未接獲通知，已如前述，故其自無從得知其鴿舍是否坐落於公告之範圍內（即恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，『5公里半徑圓至中心點向外左右各35度之連線範圍內』），亦無從自行丈量其鴿舍是否在該特定範圍內，從而系爭公告發生效力之範圍是否屬「一般性特徵可得確定其範圍者」，及其法律性質是否為行政程序法第92條第2項行政處分中之「一般處分」，而依行政程序法第100條、第110條第1項、第2項規定自公告文粘貼揭示於恆春航空站航廈門首之日起即對限定對象（雖非對一般人，但須其鴿舍在前揭特定範圍內之鴿舍所有人）生效，均不無疑義。（三）又上訴人民航局主張上訴人甲○○所屬屏東縣恆春鎮網紗里亦有23名養鴿戶如期申請拆遷補償一節，經查網紗里其他養鴿戶雖與上訴人甲○○同屬網紗里，然渠等住所分別為恆春鎮○○路、網紗路、樹林路、心興路、草浦路不等，並無人與上訴人甲○○係同屬恆春鎮○○里○○路，此觀卷附鴿舍拆遷戶名冊及查估預定時程表（恆春鎮）第一期（詳原審卷第73頁）影本即明，是自無法以網紗里其他養鴿戶有鴿舍拆遷補償事宜之申報，即逕認同屬網紗里之上訴人甲○○必然知悉查得系爭公告，上訴人甲○○起訴指摘上訴人民航局未善盡宣導告知之責，即非全然泛稱無據。從而上訴人民航局疏未將範圍圖附在公告揭示，令系爭公告效力之範圍不具有「一般性特徵可得確定其範圍者」，而非自粘貼公告於恆春航空站航廈門首之日起即生效，復致特定之相對人無從知悉確定其鴿舍是否坐落於公告之一定距離範圍內，則其以上訴人甲○○遲至93年12月31日始向上訴人民航局申請鴿舍之拆遷補償，即遽認上訴人甲○○逾期未申請，並處以罰鍰30萬元，未免率斷，所為課處罰鍰之處分殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，上訴人甲○○請求予以撤銷，即無不合，應予准許，著由上訴人民航局依原審法院見解本於職權查明後另為適法之處分。（四）至上訴人甲○○訴之聲明第2項賠償訴訟部分，因本件鴿舍迄未拆除，尚無侵害上訴人甲○○之權利或使上訴人甲○○法律上之利益受有違法之損害之情形，自應併予駁回。末以系爭公告辦理拆遷補償之申請期限為30日及養鴿戶若逾該期限未申請即依民用航空法第34條第2項及第118條第1項第4款、第2項規定處罰暨民航局將自申請補償期限截止之次日起30日內完成拆除公告禁養飛鴿範圍內之鴿舍（本件鴿舍迄未完成拆除作業）等節，其裁量期限是否太短，上訴人民航局亦應一併注意等語。

五、上訴人甲○○上訴意旨略謂：原判決主文僅以「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告（按即上訴人民航局）負擔」，惟針對上訴人甲○○請求鴿舍拆遷補償費90萬元漏未宣判，實有用法不當之處等語。

六、上訴人民航局，上訴意旨略以：（一）系爭公告恆春航空站一定距離範圍內禁止飼養飛鴿，其公告事項第一點即載明：「恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，5公里半徑圓至中心點向外左右各35度之連線範圍內（如範圍圖），禁止飼養飛鴿」。換言之，公告係包含範圍圖，上訴人甲○○鴿舍所在位置網紗里，約在半徑2公里內，明顯位在該範圍圖內，原判決竟認系爭公告效力範圍不具有「一般性特徵可得確定其範圍者」，判斷實屬有誤。又上訴人甲○○於原審準備程序中，僅抗辯其不知公告，並未抗辯公告未有圖示或不確知其鴿舍是否在禁養範圍內，兩造於準備程序中未提及此一議題，故上訴人民航局於準備程序中並未提呈該範圍圖予法院。然至言詞辯論程序，審判長突然詢問系爭公告是否附有圖面，上訴人民航局訴訟代理人答稱有此範圍圖，然原審法院竟未命上訴人民航局提出，未進行調查證據程序，未予雙方就此議題進行事實上及法律上完全之辯論，即宣示辯論程序終結定期宣判，嗣以「系爭公告之相關資料圖示付之闕如，且迄本件審理中，上訴人民航局亦無法提出該公告之圖示即範圍圖，是系爭公告於公告時究有無包括範圍圖圖示，即有可議…」判決原處分及訴願決定應予撤銷，有不適用行政訴訟法第121條第1項第2款、第2項，同法第125條第1項、第2項，同法第133條、第134條等規定之判決違背法令之情。（二）系爭公告事項既載明「恆春機場以其機場跑道兩端中心點為中心，5公里半徑圓至中心點向外左右各35度之連線範圍內（如範圍圖），禁止飼養飛鴿」依論理及經驗法則，該公告當然包含範圍圖，然原判決竟無視上訴人民航局訴訟代理人稱有此範圍圖，未命上訴人民航局提出，即認定系爭公告於公告時並無包括範圍圖云云，原判決實有悖於論理及經驗法則。再者，原判決一方面認為「國家因飛航安全之需要，依法於航空站四周一定距離範圍內禁止飼養飛鴿公告之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生效力…，無論其權利利害關係人對已經張貼之公告事實是否知悉，均不影響公告之效力，其餘程序作業上縱有瑕疵，亦不影響公告之效力。是以，本件系爭公告於恆春航空站航廈門首粘貼公告（公告30日）之日起即已生效，上訴人甲○○所稱上訴人民航局未善盡宣導告知及通知之責等情縱認屬實，亦不影響其公告效力。」。然一方面又認：「上訴人甲○○不知有系爭公告，復未接獲通知，已如前述，故其自無從得知其鴿舍是否坐落於公告之範圍內…，從而系爭公告發生效力之範圍是否屬『一般性特徵可得確定其範圍者』，…於恆春航空站航廈門首之日起即對限定對象生效，均不無疑義。」，不啻互相矛盾！蓋原判決既認無論利害關係人對該張貼公告事實是否知悉，均不影響公告之效力，依同樣見解，亦不影響範圍圖之效力。惟原判決竟謂上訴人甲○○不知有系爭公告，復未接獲通知，故無從得知其鴿舍是否坐落於公告範圍內，自有判決理由矛盾之違法等語。

七、本院查：(一)上訴人甲○○部分：判決理由矛盾者，判決當然違背法令，行政訴訟法第243條第2項第6款定有明文。判決理由與主文不符者，亦屬判決理由矛盾。原判決理由載：「被告(按即上訴人民航局)……，其以原告(按即上訴人甲○○)遲至93年12月31日始向被告申請鴿舍之拆遷補償，即遽認原告逾期未申請，並處以罰鍰30萬元，未免率斷，所為課處罰鍰之處分殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，著由被告依本院見解本於職權查明後另為適法之處分。至原告訴之聲明第2項賠償訴訟部分，因本件鴿舍迄未拆除，尚無侵害原告之權利或使原告法律上之利益受有違法之損害之情形，自應併予駁回。」惟主文僅載：「訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。」就理由中駁回上訴人甲○○賠償之訴部分，並未為駁回之諭知，主文與理由矛盾，判決當然違背法令。又上訴人甲○○雖於原審行第1次準備程序時，為訴之聲明：「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應賠償原告鴿舍之造價價格新臺幣900,000元。⒊訴訟費用由被告負擔。」然於言詞辯論時，訴之聲明變更為：「訴願決定、原處分均撤銷，並請求依法補償。訴訟費用由被告負擔。」此上訴人甲○○賠償之請求變更為補償之請求，是否為訴之變更？如為訴之變更，是否合法？原判決未說明理由，仍逕對原賠償900,000元之請求為判決，判決不備理由，亦當然違背法令。因而，原判決關於上訴人甲○○請求賠償部分，有理由矛盾及不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，上訴人甲○○求予廢棄此部分，為有理由。(二)上訴人民航局部分：原判決係以自原處分卷無從得知系爭公告禁止飼養飛鴿之範圍圖示，即系爭公告事項一、之相關資料圖示付之闕如，且迄原審審理中，上訴人民航局亦無法提出該公告之圖示即範圍圖，是系爭公告於公告時究有無包括範圍圖圖示，即有可議，作為撤銷訴願決定及原處分之重要依據。惟上訴人甲○○於原審並未主張公告未有範圍圖之圖示，原審於準備程序中亦未就此爭點提出供兩造為攻擊防禦，嗣於言詞辯論程序時，原審審判長始詢問上訴人民航局，為何原處分卷內沒有系爭公告範圍圖之圖示。上訴人民航局則陳述：「有公告禁養的範圍圖示」、「因為圖示係全開的，所以當初沒有附上」(原審卷第94頁)。是上訴人民航局係主張有此系爭公告禁止飼養飛鴿之範圍圖示，只是沒附上。詎原審未闡明令上訴人民航局提出此範圍圖示供調查，並給予兩造就有關此爭點之事實主張及證據調查結果，進行事實上及法律上辯論之機會，即逕行終結辯論程序而謂上訴人民航局「無法」提出該範圍圖示，為不利於上訴人民航局之裁判，其未盡職權調查義務，裁判並對上訴人造成突襲，原判決不適用行政訴訟法第125條第2項及第3項不當。再原判決理由既謂上訴人甲○○所稱上訴人民航局未善盡宣導告知及通知之責等情縱認屬實，亦不影響其公告效力等語，已認系爭公告生效，復又謂系爭公告於恆春航空站航廈門首黏貼公告之日起即對限定對象生效，不無疑義等語，質疑系爭公告之效力，判決理由亦有矛盾。上訴人民航局執以指摘原判決不利於其部分違背法令，並求予廢棄，為有理由。(三)上開原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

八、據上論結，本件兩造上訴均為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異