最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第4277號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度裁字第4277號

抗告人

甲○○被選定當事

上列抗告人因與相對人臺南縣政府間環境影響評估法事件，不服中華民國97年3月17日高雄高等行政法院96年度訴更一字第19號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件緣因訴外人永揚環保事業股份有限公司（下稱永揚公司）於民國89年1月25日向相對人申請在臺南縣東山鄉○○○段地號1045-6、1045-69、1045-70、1045-71、1045-72、1045-73、1045-74、1045-75、1045-76、1045-77、1045-78、1045-79等12筆土地（下稱系爭土地）設立第一類乙級廢棄物處理廠，並檢具「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」（下稱環境影響說明書）送請相對人所屬環境保護局（下稱相對人環保局）審查，相對人於89年5月12日至現場勘查，89年5月16日及90年2月12日分別進行環境影響評估第一次及第二次初審會議，並於90年5月9日召開臺南縣環境影響評估審查委員會第28次會議，作成結論「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理」，復於90年9月12日再召開臺南縣環境影響評估審查委員會第29次會議確認審查結論。相對人乃於91年1月24日公告90年9月25日(90)府環教字第140574號「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」之審查結論（下稱系爭審查結論）。抗告人及選定人（如附表）（下同）對該公告不服，於94年5月1日提起訴願，經訴願機關行政院環境保護署（下稱環保署）以其訴願逾期，為不受理之決定。抗告人提起行政訴訟，經原審法院裁定駁回（94年度訴字第1020號）後，抗告人提起抗告，經本院96年度裁字第1091號裁定廢棄原裁定，發回原審法院更為審理，並經原審法院於97年3月17日以96年度訴更一字第19號裁定駁回，抗告人不服，提起抗告。

二、原裁定以：（一）相對人公告系爭審查結論，要屬相對人就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。另行政機關依環境影響評估法（下稱環評法）第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，則居民權益有受侵害之可能，自有提起行政爭訟之訴訟權能，故本件為當地居民之抗告人，具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能。（二）系爭審查結論為相對人以90年9月25日(90)府環教字第140574號函及90年11月16日(90)府環教字第152404號函，請臺南縣東山鄉公所協助張貼公告。然臺南縣東山鄉公所以90年12月13日(90)所民字第10989號函復其非公告權責單位，退回相對人90年9月25日(90)府環教字第140574號公告，而未予張貼。相對人環保局承辦人員邱瑞基及吳華玲旋即共同於91年1月24日上午至東山鄉公所於告知該公所相關人員後，因該公所之公佈欄未上鎖，故渠等即自行以圖釘將系爭90年9月25日(90)府環教字第140574號公告張貼於該公所入門左側之公告欄內等情，業據證人即當時擔任相對人環保局教育宣導課課員邱瑞基及技士吳華玲證述明確，並互核相符，此外，並有相對人90年9月25日(90)府環教字第140574號公告、相對人90年11月16日(90)府環教字第152404號函、臺南縣東山鄉公所90年12月13日(90)所民字第10989號函、相對人91年1月24日在臺南縣東山鄉公所公佈欄張貼90年9月25日(90)府環教字第140574號公告審查結論檔案資料（照片影本）、臺南縣東山鄉公所96年9月18日所政字第0960008744號函暨所附該公所平面圖與公告欄之照片及相對人96年9月29日府環政字第0960197813號函暨所附91年1月24日照片分別附原處分卷及原審法院卷足資佐證。是相對人已於91年1月24日將系爭審查結論之公告揭示於東山鄉公所公佈欄，且相對人陳稱其並未自行移除該公告；又證人邱瑞基及吳華玲於原審法院前揭準備程序中亦證稱渠等於張貼系爭公告後，並未將之移除，且該公所亦未反應有將之取下或對於相對人人員張貼系爭公告表示意見等情，亦有該準備程序筆錄附卷可稽；且證人即該鄉公所當時擔任公告欄管理業務之民政課研考人員黃玉耐、民政課長呂煌男及鄉長黃明山於原審法院上開準備程序中分別結證稱：該鄉公所公佈欄係由民政課負責管理維修，平日並未上鎖，其內之公告文件是由該公所業務主辦單位人員自行張貼，如公佈欄內已經貼滿時，則由張貼者自行取下，渠等當時並未知道該公佈欄內有張貼系爭公告，亦不知道系爭公告有被移除等情，互核相符；另據相對人96年9月29日府環政字第0960197813號函暨所附91年1月24日之放大照片顯示：該公佈欄內當時並未貼滿公告文件，而尚有空位，參照上開證人黃玉耐、呂煌男及黃明山之證詞可知，該鄉公所各業務主辦單位人員尚無須將系爭公告移除而張貼其他文件之必要；況系爭公告並非該公所各業務主辦單位人員所張貼，揆諸前揭慣例，亦無取下非渠等張貼文件之可能，且無須將系爭公告移除而張貼其他文件之必要；復查證人即該鄉公所當時擔任清潔隊長之朱順正於原審法院97年1月17日準備程序中亦結證稱：該鄉公所公佈欄之清潔工作並非其職掌，伊當時根本不知道有張貼系爭公告，亦未將之取下等情，有上開準備程序筆錄附原審法院卷可稽。綜上可知，系爭公告於91年1月24日張貼於該鄉公所後，並無被張貼人邱瑞基及吳華玲所取下，亦未為該鄉公所有關人員移除，揆諸前揭一般經驗法則，堪認系爭公告業已依法揭示15日以上。抑且，行政機關之處分以公告揭示之情形，所在多有，依一般蓋然性，公告張貼後繼續於公告期間存在屬常態事實，遭移除情形為變態事實，依行政訴訟法第136條規定，當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任；而公告一經張貼未移除之情形為常態，遭人移除為變態事實，故主張公告遭移除之變態事實之當事人，自應就此事實負舉證之責任。本件依相對人提出91年1月24日在臺南縣東山鄉公所公告系爭審查結論之放大照片，已足證明相對人於開發行為所在地附近適當地點揭示系爭審查結論之公告，依一般經驗法則，相對人既無理由於公告期滿前，自行移除系爭審查結論之公告，故相對人就其已於開發行為附近適當地點揭示系爭審查結論之公告至少15日，已盡舉證責任，抗告人空言否認相對人未依法張貼15日，復未提出具體事證以實其說，自難採據，應認相對人已踐行合法公告程序。(三)本案縱如有抗告人指摘，公告未滿15日等事由，而具有程序上瑕疵，該行政處分亦非當然無效，亦應由抗告人循序提起行政救濟予以撤銷。但抗告人提起行政救濟期間，仍應遵守訴願法第14條第1項、第2項之規定期間。本件相對人於91年1月24日在臺南縣東山鄉公所公佈欄，揭示系爭審查結論公告，而於91年2月8日公告期滿。故抗告人提起訴願之期間，應自該行政處分發生外部效力時即91年2月8日起算。又因抗告人設址於臺南縣，依訴願法第16條第1項前段規定，扣除在途期間5日。則抗告人提起訴願，在知悉系爭審查結論後逾30日或公告期滿3年，即不得對之提起訴願。抗告人遲至94年5月1日始提起訴願，此有訴願書可憑，已逾91年2月8日公告期滿後3年，自非適法，訴願機關依訴願法第77條第2款規定為不受理之決定，於法並無違誤。則抗告人既未經合法訴願前置程序，復行提起本件撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，自為法所不許，應予駁回等語。

三、本件抗告意旨略謂：（一）原裁定將舉證責任歸由抗告人負擔，顯有違誤：系爭行政處分是否符合環評法第7條及同法施行細則第30條規定，公告15日以上，依本院88年度判字第4087號判決之見解，此為有利於相對人之主張，應由相對人負舉證責任，且按學者通說及本院87年度判字第1726號判決亦認為，行政機關應就行政處分符合法定要件之事實負舉證責任。另相對人係在東山鄉公所已明確拒絕張貼公告之情形下，自行派人將公告揭示於東山鄉公所公佈欄內，且該公佈欄亦非在相對人可支配管理之範圍內，無從確保其所張貼之公告得繼續揭示15日以上，則能否屬原裁定所稱「系爭審查結論之公告張貼後繼續於公告期間存在屬常態事實，遭移除情形為變態事實，而應由主張公告遭移除之變態事實之抗告人，就此事實負舉證責任」，顯有疑義。（二）原裁定所憑之證據，均不足以證明相對人已依法公告15日以上，原裁定為相反之認定，顯與經驗法則及論理法則有悖：1.邱瑞基及吳華玲之證言，僅可證明相對人於91年1月24日將系爭審查結論公告揭示於東山鄉公所公佈欄，惟並無法證明系爭公告未遭他人移除，不能因此即認定系爭審查結論已依法公告15日以上。2.東山鄉公所當時擔任公佈欄管理業務之民政課研考人員黃玉耐、民政課長呂煌男、鄉長黃明山及清潔隊長朱順正等為經常出入鄉公所之人員均不知有公告一事，亦證抗告人等從未在鄉公所內見過系爭公告，應屬實在。3.相對人係在東山鄉公所已明確拒絕張貼公告之情形下，自行派人將系爭審查結論之公告揭示於東山鄉公所公佈欄內，鄉公所自有可能隨時將之移除。且系爭公告於90年間即已未張貼於東山鄉公所之公佈欄內，若依原裁定(抗告人誤載為「原判決」之推論，邱瑞基及吳華玲於張貼系爭公告後，並未將之移除，東山鄉公所當時擔任公佈欄管理業務之民政課研考人員黃玉耐、民政課長呂煌男、鄉長黃明山及清潔隊長朱順正亦未移除系爭公告，則系爭公告豈非現仍張貼於東山鄉公所之公佈欄內，是原裁定認系爭審查結論已依法公告15日以上，顯有認定事實不憑經驗法則、論理法則之違法。（三）系爭行政處分效力尚未發生，自無從起算訴願期間：1.相對人有無依環評法第7條及同法施行細則第30條規定，公告系爭環境評估說明書之審查結論15日以上，為系爭行政處分之生效要件，既未生效，即自始不生效力。惟因抗告人及相對人就系爭處分是否已合法公告而發生效力有所爭執，故有循行政救濟程序予以確認並撤銷之必要。原裁定認定系爭行政處分於撤銷前並非當然無效云云，顯不足採。2.相對人應就其已依法公告系爭審查結論15日以上負舉證責任，卻未能舉證以實其說，自應負擔其不利益，而認定相對人並未合法公告系爭行政處分，依行政程序法第110條第1項規定，該處分之效力尚未發生，自無從起算訴願期間，訴願決定及原裁定認定抗告人提起本件訴願，已逾91年2月8日公告期滿後3年之法定期間，適用法令顯有違誤，應予撤銷等語。

四、本院查：

(一)原裁定就系爭審查結論已在臺南縣東山鄉公所公佈欄張貼公告15日以上期滿之認定，並無不合。又在上開公佈欄張貼公告者，為行政機關之人員，其為張貼公告而須移除其他之公告，衡情應屬已無再張貼之必要者，例如公告期滿。再自反面言之，已無再張貼必要之公告，在張貼長時間之後，其終究會遭移除。兩造不爭執系爭審查結論公告於91年1月24日在臺南縣東山鄉公所公佈欄張貼，如無遭移除之事證，不能謂其於張貼15日內已遭移除；其距抗告人開始行政救濟之94年5月1日既已逾3年又3個月之長時間，如未見其於公佈欄內，亦無足奇。是抗告人以無法證明系爭公告未遭他人移除，不能因此即認定系爭審查結論已依法公告15日以上，若依原裁定之推論，東山鄉公所當時擔任公佈欄管理業務之民政課研考人員黃玉耐、民政課長呂煌男、鄉長黃明山及清潔隊長朱順正未移除系爭公告，則系爭公告豈非現仍張貼於東山鄉公所之公佈欄內，而指摘原裁定認系爭審查結論已依法公告15日以上，違反經驗法則及論理法則云云，自不足採。原裁定以抗告人訴願逾期，未經合法訴願程序，提起撤銷訴訟不合法而駁回其訴，於法無不合。

(二)訴訟法上所謂「舉證責任」一詞，具有多義性，包括「客觀舉證責任」、「主觀舉證責任」、「抽象舉證責任」及「具體舉證責任」。其中與本案有關者，乃「客觀舉證責任」及「具體舉證責任」。前者係指經當事人舉證及法院盡其調查義務後，待證事實仍陷於真偽不明時，應由何造當事人受此待證事實是否存在不明不利益之負擔。此乃涉及案件事實之過程事後無法重建時，法官應如何為裁判之問題，屬於法律適用範疇。後者則係指在具體的訴訟中，法官就待證事實，獲致其存否之「暫時的確信」後，為相反主張之當事人應為舉證，以動搖法官此「暫時的確信」，否則法官之「暫時的確信」就成為「終局的確信」，此涉及案件事實之重建之問題，屬於事實認定範疇。應經公告之行政處分，例如系爭審查結論，是否公告期滿，此係行政處分之效力要件，其客觀舉證責任為主張已公告期滿者，在本案為相對人。惟依原裁定所載內容，原審法院係依相關事證，就「系爭審查結論已公告期滿」之待證事實，形成暫時心證。此際為相反主張之抗告人，為動搖此暫時心證，必須為舉證，否則原審法院之上開暫時心證即告終局形成，亦即係由抗告人負「具體舉證責任」。原裁定所稱抗告人應就其主張系爭審查結論之公告遭移除一事(可動搖原審法院「系爭審查結論已公告期滿」之暫時心證)負舉證之責任，係指具體舉證責任。其雖誤引行政訴訟法第136條(按行政訴訟法所準用之民事訴訟法第277條，依其89年2月11日之修正理由所載，此規定係關於解決真偽不明時之客觀舉證責任分配問題)，然不影響其結論。抗告人所稱行政機關應就行政處分符合法定要件之事實負「舉證責任」，係指客觀舉證責任，其以此指摘原裁定所指之具體舉證責任，難謂有理。

(三)「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」「本法第7條第2項及第13條第3項之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上。」為環評法第7條第1項、第2項及環評法施行細則第30條所明定。準此，主管機關對環境影響說明書作成審查結論之公告須於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上始生效。因而，本案果如抗告人所主張，系爭審查結論之公告因未張貼滿15日而未生效（參見司法院釋字第513號解釋參照），抗告人亦無從對該未生效之公告提起撤銷訴訟，其起訴不合法，亦應駁回。

(四)綜上所述，原裁定無不合，抗告意旨求予廢棄，並無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異