最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第68號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第68號

上訴人

三立電視股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

乙 ○

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國95年11月28日臺北高等行政法院95年度訴字第961號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為經營廣播、電視等事業之業者，曾因違反衛星廣播電視法第18條第1項有關電視節目應分級處理之規定，分別經行政院新聞局（下稱新聞局）於民國93年10月11日及94年5月16日核處新臺幣（下同）30萬元及35萬元在案，竟再於94年5月19日20時，在其所經營之「三立新聞臺」頻道播出之「2000整點新聞」節目中，報導「夫妻口角鬧離婚莽夫超商揮刀砍妻」新聞（下稱系爭新聞），出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，經94年6月20日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越普遍級規定，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，並通知上訴人陳述意見。嗣經新聞局調查後，以上訴人前亦因相同違法情事，經核處有案，茲再違規，乃依同法第37條第1項第1款規定，作成94年10月4日新廣四字第0940625469號處分書（下稱原處分）處罰鍰20萬元，並令其立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：㈠新聞局所為之原處分，程序上於法未合：新聞局係於94年6月15日函請上訴人於文到7日內陳述意見，上訴人亦依規定於94年6月22日提出陳述書，惟被上訴人卻於94年6月20日已提經「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，作出原處分。核被上訴人所為完全未依法定程序，已違反行政程序法第102條之規定。㈡系爭新聞報導之畫面係擷取自監視錄影帶，其畫面品質本即模糊不清，然上訴人仍嚴格審視，將涉暴力、血腥或其他有引起閱聽大眾驚恐之虞之畫面，均予以剪除。又報導犯罪新聞更是對犯法者予以道德上的制裁，藉以提醒犯罪者切莫再犯，並嚇阻有意犯罪者為相同之犯罪行為。故系爭報導確有其新聞價值，被上訴人不應忽略整啟報導所蘊含之警惕及教化意義，且並無任何違反「電視分級處理辦法」之普遍級規定及衛星廣播電視法第18條第1項規定之處。㈢所謂言論自由之價值在於其有助於健全民主政治程序之運作，而保障言論自由可提供社會大眾依照民主程序參與政治決定時所需資訊，進而促使民主政治之運作更加健全。上訴人所有「三立新聞臺」頻道，屬時事新聞播報之專業性頻道，而系爭新聞報導內容僅為新聞事件之適當表現手法，受憲法第11條言論自由基本權保障之範疇。㈣系爭新聞之內容是否確已逾越「普遍級」規定，須經專業判斷。被上訴人僅憑法律地位不明之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑即為認定之依據，實有害人民權益等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人返還上訴人已繳納之罰鍰20萬元。

三、被上訴人則以：系爭新聞出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定其新聞內容違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，事證明確。新聞雖具有真實報導之特性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範；何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡之義務，製播之新聞報導內容，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之情事。新聞局係衛星廣播電視法主管機關，對客觀事實本可依職權自行認定，惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，才特別聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。本件原處分之作成依法並非一定要經過「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之審查，該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，在本案中根本不須加以考慮。且該會議之決議亦僅供新聞局核處時參考，新聞局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件，依職權作最終認定。上訴人為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，其任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯失相當注意能力，自應負法律責任。新聞局審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭新聞雖其畫面有以馬賽克及慢動作播放處理，惟馬賽克並未遮蓋關鍵鏡頭（即持刀揮砍）部分，且慢動作亦非完全停格，經連續播放結果仍可清楚辨識整個持刀揮砍過程等情，均經當庭勘驗屬實。依社會上通常觀感而言，雖屬監視器攝錄，解析度有限，然仍可使閱聽者心覺驚恐與焦慮不安，難謂對兒童及一般人未造成不良影響，依電視節目分級處理辦法之規定，系爭新聞畫面縱非限制級，亦應屬輔導級之等級，絕非新聞報導節目所得播放，其已違反電視節目分級處理辦法第13條規定，至為明顯。從而，新聞局基此認定上訴人已違反上述電視節目分級處理辦法中之「普」級規定，自非無據。又新聞題材之過濾與篩選及剪接，皆在新聞臺掌握中，新聞臺可決定何者該播、何者不該播，故亦無不可預料之情事。系爭新聞畫面有數秒之久，應係上訴人刻意選播之結果，有系爭新聞播放之故意，應無疑義。㈡縱係本諸人民知的權利而生，然廣播電視對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，不得有濫用之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家亦得依法予以限制，此觀司法院釋字第364號解釋理由甚明。且上開言論自由原則所欲保護者，亦僅限於「言論」範疇，並不當然及於「畫面」部分；從而，衛星廣播電視法第18條第1項規定「衛星廣播電視業者應依分級處理辦法規定播送節目」，及電視節目分級處理辦法第13條規定「新聞報導節目之『畫面』應符合普通級等」，即係本此意旨而來，均無牴觸憲法或違反法律授權範圍之問題。㈢又新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分，影響業者權益，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案，提供客觀諮詢意見，惟該諮詢會議因非屬法定組織，意見僅供內部參考，並無拘束機關判斷之效力，且經被上訴人陳明在卷。且新聞局作成原處分之時間為94年10月4日，並非如上訴人所稱係於上開諮詢會議評鑑時作成，自難謂新聞局作成原處分前，有未審酌上訴人陳述意見書之情事。㈣再者，系爭新聞既有上開違法情事，則上訴人所主張知的權利及教化意義，均難以作為其免除違章責任之事由等語，乃判決駁回上訴人之起訴。

五、本院查：

㈠按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…三、違反第18條第1項、第3項、第19條或第20條第1項準用第18條第3項、第19條第2項規定者。…」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。…」衛星廣播電視法第18條第1項、第35條第3款、第37條第1項第1款分別定有明文。關於衛星廣播電視之節目播放，衛星廣播電視法業已授權行政機關訂定節目分級處理辦法，電視節目分級處理辦法第4條規定：「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應鎖碼播送。描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、綁架、殺人或其他犯罪行為細節、自殺過程細節。有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，但一般成年人尚可接受者。以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示，一般成年人尚可接受者。前項所稱鎖碼，係指有線廣播電視系統經營者、有線電視節目播送系統及直播衛星廣播電視服務經營者播送之影像或聲音，須由收視戶經特殊解碼程序始能視、聽者。」同辦法第5條規定：「電視節目無第4條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級：一、涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐佈、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。二、有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」同辦法第6條規定：「電視節目無前二條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級」同辦法第7條規定：「電視節目無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。」同辦法第9條規定：「第4條至第8條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」同辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」及同辦法附表二（電視節目特殊內容例示說明）不得播出之內容欄：「普通級：任何涉及性行為、色慾或具性意涵等內容。」等，同辦法第9條之附表二電視節目特殊內容例示說明所示，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。均為新聞局基於上開衛星廣播電視法之授權所發布之法規命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為法之所許。

㈡次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準則，既能實踐具體個案之正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。新聞局處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點規定：「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：…（二）構成第37條規定者：處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰、並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。1.第一次：處罰鍰新臺幣二十萬元。但一年內經依第36條第2款處罰二次，再有違反第4條第1項或第2項規定者，處罰鍰新臺幣九十萬元。2.第二次至第二十次：（1）違反第4條第1項、第2項（主管機關所為指定或繼續播送之通知者）規定，處罰鍰新臺幣一百萬元。（2）違反第19條（節目應與廣告區分；播送之節目畫面應標示其識別標識）、第20條第1項準用第19條第2項（廣告準用）或第23條（廣告時間不得超秒；單則廣告超過三分鐘或以節目型態播送應於畫面上標示廣告）規定，處罰鍰新臺幣三十萬元。（3）違反第17條（節目內容不得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗）、第18條（節目應依節目分級處理辦法播送；依指定時段、鎖碼播送特定節目；鎖碼方式應報請核定）或第20條第1項準用第17條、第18條第2項、第3項（廣告準用）規定，處罰鍰新臺幣三十五萬元。…」新聞局頒布上開裁罰基準，已分別就違反衛星廣播電視法第36條、第37條、第38條、第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。

㈢上訴人為經營廣播、電視等事業之業者，曾因違反衛星廣播電視法第18條第1項有關電視節目應分級處理之規定，分別經新聞局核處30萬元及35萬元在案，竟再於94年5月19日20時，在其所經營之「三立新聞臺」頻道播出之「2000整點新聞」節目中，報導系爭新聞，出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，原處分認其違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，處罰鍰20萬元，並令其立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。原判決關於系爭新聞內容有殺人、暴力行為之播放，確有違反電視分級處理辦法第13條之普遍級規定及衛星廣播電視法第18條第1項規定；憲法第11條雖規定「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制（司法院釋字第509號解釋參照）；廣播電視節目暨廣告諮詢會議之評鑑意見僅供新聞局內部參考，且新聞局作成原處分之時間為94年10月4日，並非於上開諮詢會議評鑑時作成，難謂新聞局作成原處分前，有未及審酌上訴人94年6月22日所提出之陳述意見書之情事，其認定上訴人確有違章行為，以及上訴人主張如何不足採等事項，業詳予以論述，核無違誤。上訴意旨謂：上訴人製作系爭新聞乃務求新聞價值及教化意義，如系爭新聞中單純「持刀揮砍」動作，即可認定有「對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」並據以認定違法，則環顧國內節目，除宗教弘法及政令宣導節目外，其餘均有違法之虞，依相同事件為相同處理，是否均應施以罰鍰處分？原判決未查，違反平等原則及信賴保護原則。系爭新聞僅為新聞事件之適當表現手法，受憲法第11條言論自由基本權保障之範疇，非有憲法第23條之違反，不得限制之。原判決竟謂原處分並無牴觸憲法，有判決不適用法規之違法。又系爭新聞之內容是否違法，須經專業判斷。被上訴人所憑藉之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」法律地位不明，且無授權依據。原判決規避審酌其授權是否明確，有判決理由不備及法規適用不當之違法。新聞局所為之原處分，程序上於法未合等語，無非係就原審認定事實及取捨證據之職權行使，指摘其不當，及對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，均非可採。

㈣再按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」；同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，可知行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得加以審查。僅依不利益變更禁止原則，不得為更不利益之變更。上訴人前曾因違反衛星廣播電視法第18條第1項有關電視節目應分級處理之規定，分別經新聞局處罰鍰30萬元及35萬元在案，依上述裁量基準第1點規定，違反衛星廣播電視法第18條行為而構成同法第37條規定之違章者，其第1次，應處罰鍰20萬元，本件原處分處罰鍰20萬元，與上開裁量基準並無不合，原判決謂上訴人違反衛星廣播電視法第18條行為而構成同法第37條規定之違章，其屬第2次至第20次，應處罰鍰35萬元，新聞局僅處20萬元，與上開裁量基準，尚有未合，惟裁量處分理論上僅生適當與否之問題，與違法無涉，原則上不在行政法院審查之列等語，容有未洽，但尚不影響判決之結果。

㈤至上訴人提出之行政院94年11月14日院臺訴字第0940092316號訴願決定書之見解，係被上訴人於該案既請該案受處分人於7日內提出陳述書，其於期限內提出，被上訴人於期限屆滿前即提經廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，作出處分，未對該案受處分人所提出之陳述意見予以論駁之情事，與本件有別，尚難據之指摘原判決違法。是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異