最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第519號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第519號

上訴人

臺中市立立人國民中學

代表人

甲○○

被上訴人

惠名國際旅行社有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間因確認行政處分違法事件，上訴人對於中華民國96年3月22日臺中高等行政法院95年度訴字第650號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國95年9月6日參加上訴人辦理「95學年度7年級校外教學參觀」公開招標（下稱系爭招標案），經上訴人決標為被上訴人以單價學生每人新臺幣（下同）661元總標價364,211元得標，並以電話通知被上訴人，同時告知被上訴人其投標總標價係以招標文件之需求規範中預估參加學生人數減去該需求規範所載不須繳費之清寒學生19人計算，與規定不合，要求被上訴人於簽約前按比例完成調整標價清單之各項單價，再加總做為契約單價。被上訴人認為本件投標須知第10條載明決標方式係以單價決標，其要求投標廠商更改單價違反政府採購法之規定，不允更改；上訴人即以95年9月14日立中總字第0950002715號函通知被上訴人，略稱被上訴人對契約單價部分與上訴人主張不同，致使無法如期簽約，為遵循招標文件相關規定並避免口說無憑，請被上訴人於文到5日內，以書面提出契約單價異議主張及延長契約簽約期限，如逾期未提出書面資料，上訴人將視被上訴人為得標後不簽約承攬，將依招標文件相關規定處理。被上訴人收受上訴人上開書函後，於95年9月16日向上訴人提出異議書，主張略稱，上訴人「95學年度7年級校外教學參觀需求規範」載明學生約570人（結算時以參加人數為準）」，並提供19名低收入戶優秀學生免費參加活動，則被上訴人之投標文件「標價清單」預估學生參加註記（減清寒19人），合理而不違法，上訴人要求得標廠商調整標價清單之各項單價，再加總做為契約單價，違反政府採購法施行細則第60條之規定，且為行政院公共工程委員會89年6月8日公布之「政府採購錯誤行為態樣」行為，請求上訴人撤銷系爭書函，並速完成簽約程序等語。上訴人以被上訴人不允更改單價，遂於95年9月26日以立中總字第0950002788號函（下稱原處分）撤銷被上訴人為上訴人系爭招標案決標廠商資格，被上訴人不服，於95年9月28日以（95）惠旅字第011號函向上訴人提出異議，請求上訴人撤銷上開書函之行政處分，經上訴人於95年10月3日函復否准，被上訴人乃於95年10月5日向行政院公共工程委員會採購申訴委員會提出申訴，嗣因上訴人已於95年10月12日另行招標，由訴外人獨一旅行社有限公司得標，並於同年11月10日辦理完成，被上訴人認系爭招標案已執行完畢，其申訴已無可回復之法律上利益，乃撤回申訴，改向原審法院提起本件確認上訴人撤銷其得標系爭招標案決標廠商資格之行政處分為違法之行政訴訟，合併提起損害賠償訴訟。

二、被上訴人起訴主張：㈠程序部分：上訴人就系爭採購案再度公告招標，業已表示由第三人獲決標資格，履約日期為95年11月10日，是以本件倘以撤銷訴訟為之，亦因該招標案之結束，使被上訴人無從該處分之撤銷，而獲得可回復之法律上利益，實務上認為該撤銷訴訟欠缺權利保護之必要。故被上訴人爰依行政訴訟法第6條第1項後段規定，提起「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法」之訴訟。

㈡實體部分：上訴人於審查投標文件時，對被上訴人之扣除清寒19人計算投標總標價之方式有疑義時，應在決標前依政府採購法施行細則第60條規定之意旨，得請求被上訴人說明確認投標總標價之計算方式，豈有決標後再曲解被上訴人標單價額之計算方式，另行要求被上訴人調整標價清單之各項單價，再加總做為契約單價之理。本案並非招標標的有二項以上，非屬政府採購法施行細則第64條之1之規定內容，且以被上訴人標單之單價661元（每人）再乘以570（人），得到總標價亦為所有投標廠商中總價格中最低價，亦應為被上訴人為決標廠商資格，且上訴人於95年9月6日上午9時之開標/議價/決標/流標/廢標紀錄上審標結果，被上訴人為決標廠商本無爭議。又政府採購法施行細則第16條規定，被上訴人之投標文件並無書寫或打字明顯錯誤之情形，且所報單價與投標總標價並無計算錯誤或矛盾情形，上訴人即不得再以任何理由要求被上訴人調整標價清單之各項單價。再者，被上訴人因已為決標廠商，本得履約而獲辦理之收入利益，上訴人前述違法之處分使被上訴人支出之備標費用付諸流水，且嗣支出異議費用，此等均屬被上訴人因此所受之損害。是被上訴人向上訴人請求損害賠償及償付其準備投標、異議所支出之必要費用，僅主張象徵賠償1元等語，求為確認上訴人對被上訴人所為之撤銷「95學年度7年級校外教學參觀」決標廠商資格之行政處分違法。並命上訴人應給付被上訴人新臺幣1元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。

三、上訴人則以：㈠程序部分：行政訴訟法第6條所謂之確認訴訟，係指行政處分為「無效」之情形，但被上訴人起訴狀僅指系爭行政處分「違法」，而非謂系爭行政處分有行政程序法第111條所列7款之「無效」情事，既主張「違法」而非「無效」，當以系爭行政處分已然「執行完畢或因其他事由而消滅」為前提，但查，系爭行政處分之效力尚且「存在」，並無「執行完畢」或「消滅」之情形，則被上訴人之起訴，並不適法。㈡實體部分：系爭行政處分乃上訴人本於職權，認為被上訴人標價清單內，將預估參加學生人數「570人」之招標原設定條件，竟自為變更成「551人」之情形，即係被上訴人未依上訴人招標文件所示之條件而為變更，核此該當本案「投標須知」第13條第2款及政府採購法第50條第1項第2款所稱「投標文件內容不符招標文件」之情形，故上訴人為系爭行政處分，於法有據。又系爭招標案決標方式係以單價決標（以單價乘以預估數量之和決定得標廠商），故「單價」與「預估數量」兩者相乘後，勢必為「總標單」上所載之「投標總標價」之結果，此三者，互為因果，不可失一，故上訴人事後發現相乘結果竟非被上訴人於「總標單」上所載之「投標總標價」，因已影響該次決標是否為有效，上訴人為探求被上訴人之真意，遂為徵詢被上訴人是否願為更正，但被上訴人仍堅持己見，自然無法符合上述「投標須知」第10條、第13條及政府採購法第50條、第52條等規定，導致本次決標有「投標文件內容不符招標文件」之情事，實為可歸責於被上訴人之事由。再者，原處分既為於法有據，且被上訴人於決標後並未進行至「簽約」階段，豈有「為提供給付而先準備」之情事，則被上訴人顯無直接損害之存在，故其所請求之損害賠償，顯無理由等語，資為辯駁。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭招標案，確已因上訴人另行招標，並由得標廠商履行完畢，被上訴人無法再循撤銷訴訟回復原得標之處分，且依政府採購法第85條第3項規定，原採購行為被認定為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，則被上訴人提起確認行政處分為違法之訴訟，亦有即受確認判決之法律上之利益。次查，一般機關辦理採購時，殊少有預估之需求數量中有免費者，故政府採購法施行細則第64條之1乃未就預估需求數量中如有免收費之情形者，規定其應如何計算；又政府採購法所規範者為政府機關辦理採購時，應如何維護採購程序之公平、公正及價格之合理，倘採購數量中有部分不予計價者，在計算總價時，既不計入總價中，則採購機關在訂定「需求規範」及「投標須知」時，自應載明該不計價部分不列入總價中，始符採購之實際情形，否則對不予收費之人數又計算於總價內，豈非互相矛盾。上訴人未瞭解政府採購法施行細則第64條之1規定之意涵，於「需求規範」既規定有19名低收入戶優秀學生免費參加活動，竟未於「需求規範」中，載明投標時，應將免費參加活動之學生人數扣除，不計入總價內，其訂定之「需求規範」及「投標須知」，在計算總價時，即產生不予計價之部分亦列入總價中之矛盾；被上訴人在計算投標總價時，減除該不需繳費之19名學生計算，依上說明即不能認為違反政府採購法施行細則第64條之1之規定。上訴人指被上訴人預估學生參加人數570人減去清寒人數19人後乘上單價後所得總額，其中人數部分未符合需求規範為由，要求被上訴人於簽約前按比例完成調整標價清單之各項單價，再加總做為契約單價，顯已要求被上訴人更改投標單價。是系爭招標案，上訴人訂定之投標須知，既載明以單價為準，然決標後竟要求被上訴人更改單價，核與政府採購法施行細則第60條之規定不合，且於被上訴人拒絕更改後，以原處分撤銷被上訴人為系爭招標案決標廠商資格，確屬違法，則被上訴人提起確認訴訟顯有即受確認判決之法律上之利益。從而，被上訴人訴請判決確認上訴人上開行政處分為違法，並請求上訴人償付準備投標所支出之必要費用中之1元支出，並自起訴狀繕本送達翌日即自95年11月18日起至清償日止，按年息5％計算之利息，核與政府採購法第85條第3項、民法第203條之規定，亦無不合，應予准許等語。

五、本院查：

㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上之利益者，不得提起，其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是依上開法律之規定，行政處分如已執行完畢或因其他事由而消滅者，原告如有即受確認判決之法律上利益，即得提起確認行政處分為違法之訴訟。又提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告仍有可回復之法律上利益者，則應依行政訴訟法第6條第1項之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟。

㈡本件被上訴人參加上訴人辦理系爭招標案，經上訴人決標為被上訴人以單價學生每人661元總標價364,211元得標，嗣上訴人通知被上訴人，稱被上訴人對契約單價部分與上訴人主張不同，請被上訴人於文到5日內，以書面提出契約單價異議主張及延長契約簽約期限，如逾期未提出書面資料，上訴人將視被上訴人為得標後不簽約承攬，依招標文件相關規定處理。被上訴人以上訴人要求得標廠商調整標價清單之各項單價，再加總做為契約單價，違反政府採購法施行細則第60條之規定，且為行政院公共工程委員會89年6月8日公布之「政府採購錯誤行為態樣」行為，未予同意，上訴人以被上訴人不允更改單價，乃撤銷被上訴人為上訴人系爭招標案決標廠商資格，被上訴人不服，向行政院公共工程委員會採購申訴委員會提出申訴，嗣因上訴人已於95年10月12日另行招標，由訴外人獨一旅行社有限公司得標，並於同年11月10日辦理完成，被上訴人認系爭招標案已執行完畢，前開上訴人撤銷其為決標廠商資格之行政處分倘以撤銷訴訟為之，亦因該招標案之結束，使被上訴人無從因該處分之撤銷，而獲得可回復之法律上利益，乃提起本件確認之訴，原判決認其有確認之法律上利益，即無不合，上訴意旨謂以：系爭招標案所欲達成之行政事務，即上訴人95學年度7年級校外教學參觀活動已完成，原處分尚發生排斥被上訴人原得標資格之效力，系爭招標案之完成，與原處分之失效，前者性質上係一包括性之「行政目的」，後者則屬與前者相關之一具體性之行政處分，前後不相干，不應相提並論，原判決竟誤認二者為同一，顯有適用法規不當之違法等語，自無可採。

㈢次按，政府採購法所規範者為政府機關辦理採購時，應如何維護採購程序之公平、公正及價格之合理。其施行細則第64條之1規定：「機關依本法第52條第1項第1款或第2款規定採最低標決標，其因履約期間數量不確定而於招標文件規定以招標標的之單價決定最低標者，並應載明履約期間預估需求數量。招標標的在二項以上而未採分項決標者，並應以各項單價及其預估需求數量之乘積加總計算，決定最低標。」、第60條規定：「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。前項文件內明顯打字或書寫錯誤，與標價無關，機關得允許廠商更正。」。原判決認上訴人為系爭招標案訂定之「投標須知」第10條第1項第2款規定：「採單價決標。（單價乘以預估數量之和決定得標廠商。）」與上開施行細則之規定固無不合。惟上訴人訂定之「需求規範」第3條規定預估人數為學生約570人。第4條規定：招標金額計算，以每1位學生為計價單位，付款時以契約「單價」及「實際學生參加人數」核計。第6條第3項第6款規定，提供本校19名（每班1名）低收入戶優秀學生免費參加活動。是預估之學生人數約570人中，有19名低收入戶優秀學生係免費參加活動。則在計算總價時，既不計入總價中，則採購機關在訂定「需求規範」及「投標須知」時，自應載明該不計價部分不列入總價中，始符採購之實際情形。上訴人在計算投標總價時，減除該不需繳費之19名學生計算，與政府採購法施行細則第64條之1之規定，亦不相違。本件系爭招標案，上訴人訂定之投標須知，既載明以單價為準，竟要求被上訴人更改單價，與上開政府採購法施行細則第60條之規定不合，被上訴人自得予以拒絕，上訴人於被上訴人拒絕更改後，撤銷被上訴人為系爭招標案決標廠商資格，確屬違法，則被上訴人提起確認訴訟顯有即受確認判決之法律上之利益。訴請判決確認上開行政處分為違法，並提出其為投標系爭招標案，自臺中市英才郵局郵匯保證金2萬元，支付匯費30元之郵政國內匯款執據影本為證，請求上訴人償付準備投標所支出之必要費用中之1元支出，及法定遲延利息，均無不合等事項，業詳予以論述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨謂：本件「需求規範」內之第3項及第6項之第3款第6目，對投標廠商指明，應提供19名低收入戶學生免費參加，不另計費，再以投標附件之契約書範本第6條及第7條對於扣除上述19名學生核計，亦有明定。被上訴人於投標時亦認知此意旨，並無所謂不公平之處，亦無違背政府採購法施行細則第64條之1規定。再者，被上訴人之系爭標價清單有「未正確填寫」及「未於塗改處加蓋負責人印章」等情形，自屬該當「投標文件內容有不符招標文件之規定」之要件，從而上訴人予以廢標本屬有據，原判決為上訴人不利之判決，顯與法則有違等語，核係對原審認定事實、取捨證據之職權行使，指摘其不當，不足憑採。

㈣末按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求害損害賠償或其他財產上給付。」，本件被上訴人於原審起訴狀理由五（原審卷第9頁）及原審辯論期日已表明係併依上開規定合併請求上訴人給付1元及法定遲延利息。又政府採購法第85條第3項固規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。其立法理由係關於申訴程序，應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並將償付限定於準備投標或申訴之成本。立法目的應著重在廠商損失或損害之填補，本件雖未經審議判斷，於確認原行政處分違法時，應得類推適用據以請求損害賠償，上訴人主張本件並未有所謂「審議判斷」，自無政府採購法第85條第3項之適用，原判決竟採納，亦屬適用法規不當，亦非可採。是上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異