最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第210號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第210號

上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

廖學興律師

訴訟代理人

林倖如律師

被上訴人

乙○○○

被上訴人

戊○○

被上訴人

己○○

被上訴人

丁○○

兼上4人

丙○○

送達代收人

號4樓

上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國97年5月15日臺北高等行政法院96年度訴更一字第149號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之被繼承人顏阿水所有坐落台北市○○區○○段一小段577、578及579地號3筆土地，於民國80年及82年間劃為台北都會區大眾捷運系統南港線工程（下稱捷運南港線工程）穿越使用之空間範圍，顏阿水因捷運系統工程穿越其土地下方未有補償提出陳情，經上訴人所屬捷運工程局（下稱捷運局）依85年4月17日修正之「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」（已於87年12月15日改名為「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」，下稱處理及審核辦法）第11條規定之補償標準發給救濟金，並於86年11月19日以北市捷權字第8622869500號函請顏阿水至該局辦理領款手續。顏阿水不服，以應為「補償」而非救濟，且數額相差過大為由再為陳情，經捷運局維持原案。顏阿水仍不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院於89年5月25日以89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分。嗣捷運局於89年10月12日以北市捷權字第8922417500號函（下稱捷運局89年10月12日函）撤銷發給顏阿水救濟金之處分，改以設定地上權方式辦理並發給補償費。嗣捷運局函請顏阿水協議設定地上權及辦理地上權簽約、設定事宜，惟顏阿水認未經協商即通知辦理設定地上權契約顯欠公允，且對補償費之計算不服，分別申復後提起訴願。嗣上訴人於91年8月28日以府捷權字第09119094400號函通知顏阿水訂於91年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書，顏阿水如期至捷運局協議設定地上權事宜，惟雙方對該補償費核算標準無法認同，協議不成，因系爭土地穿越係無須於地表施工，故上訴人仍依原註記方式辦理救濟，並於91年10月9日以府捷權字第09120796400號函（下稱上訴人91年10月9日函）檢送該會議紀錄予顏阿水。顏阿水不服，提起訴願，經交通部於92年4月3日以交訴字第0920003301號訴願決定予以駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院92年度訴字第2266號判決略以訴願人顏阿水於訴願程序中死亡，應由其繼承人即被上訴人等承受其訴願，始為適法，訴願機關於繼承人未合法承受訴願前，逕對已死亡之訴願人為訴願決定，訴願程序顯有瑕疵等語，撤銷訴願決定，被上訴人其餘之訴則予以駁回。嗣交通部依上開判決意旨，於93年6月24日以交訴字第0930006587號函請顏阿水之繼承人即被上訴人承受訴願，經被上訴人於93年7月15日聲明承受訴願，交通部於93年8月17日以交訴字第0930047039號訴願決定駁回被上訴人之訴願。被上訴人不服，向原審法院提起行政訴訟，經原審法院93年度訴字第3440號判決駁回被上訴人之訴，被上訴人提起上訴，經本院以96年度判字第1756號判決廢棄原審判決，發回原審法院更為審理。經原審法院以96年度訴更一字第149號判決（下稱原判決）將交通部93年8月17日交訴字第0930047039號訴願決定及上訴人91年10月9日函均撤銷；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人就其受不利判決部分不服，提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：因系爭土地自地面至捷運南港線隧道環片外緣之深度經上訴人測量僅為6.044公尺至6.335公尺，參照捷運局所認定「建物開挖面距隧道頂端需保持9至10公尺淨距」之作業，系爭土地之下方已不能再為任何利用或改建，自有設定地上權之必要，且上訴人於86年11月19日通知被上訴人領取之補償救濟金計算金額有誤，依行政訴訟法第197條規定可由法院直接判決代替之，況本件應依89年處理及審核辦法處理，是上訴人所為處分殊有違誤，自應予撤銷。爰請判決交通部93年8月17日交訴字第0930047039號訴願決定及上訴人91年10月9日函均撤銷；上訴人就捷運南港線工程所穿越台北市○○區○○段一小段577、578及579地號土地下方之空間範圍，應給付被上訴人乙○○○、丁○○、戊○○、己○○、丙○○「註記土地」補償費新臺幣（下同）11,893,545元等語。

三、上訴人則略以：須於地表上施工始有設定地上權之必要，系爭土地既無設定地上權之必要，自無辦理徵收地上權之餘地；且上訴人係比照85年修正之處理及審核辦法於86年11月19日通知被上訴人領取補償救濟金，並未依89年處理及審核辦法作出補償處分，被上訴人自無從直接提起給付訴訟；又縱依89年處理及審核辦法辦理，依實體從舊原則、平等原則及禁止差別待遇原則，本件仍應比照85年處理及審核辦法辦理救濟等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、本件原專案簽辦發給註記救濟金，係因85年4月17日修正之處理及審核辦法未增訂「溯及既往」條文，捷運局乃以專案簽報方式，於85年7月22日經上訴人核准，將85年處理及審核辦法修正之前已辦理設定地上權或註記土地登記簿之土地，比照修正後之85年處理及審核辦法之補償標準發給救濟金，有捷運局85年6月18日簽等影本附於原審法院93年度訴字第3440號卷宗可資參照，第以85年處理及審核辦法之性質為依法律授權制定及修正之「法規命令」，是本件改以設定地上權方式辦理並發給補償費為之，乃上訴人基於權責辦理之給付行政措施，尚難據此逕認被上訴人之被繼承人顏阿水有何公法上『應辦理徵收地上權並註記土地登記簿』或『給付徵收地上權之補償費』之請求權，至堪認定。惟查被上訴人雖無請求上訴人應辦理徵收地上權或註記土地登記簿或給予補償之權利，然本件既係上訴人依法規命令即85年處理及審核辦法處理，依給付行政及利益變更禁止原則，本不得更為不利於當事人之核定。且上訴人於本件審理之初，固主張應比照85年處理及審核辦法辦理救濟等語，惟於原審法院準備程序中對捷運局業以89年10月12日函撤銷原所為註記土地登記簿及發給救濟金之處分，及本院96年度判字第1756號判決所指，此等類似人民申請許可之申請補償事件，應依中央法規標準法第18條規定，即以上訴人91年10月19日函為處分時之法規為據等節已不復爭執，依上開判決意旨，目前存在之處分乃上訴人91年10月9日函，其法律之適用除性質上有應適用行為時法規情事外，原則上即應適用處理程序終結即上訴人以91年10月9日函為處分時之法規，故被上訴人主張本件應適用89年處理及審核辦法，即非全然無據；又無須於地表施工者既非當然無設定地上權之必要，而依處理及審核辦法規定，須係因無設定地上權之必要者，始係以註記於土地登記簿方式為之，是系爭土地究有無設定地上權之必要？得否逕為「註記」土地登記簿之方式為之？亦即是否不待需地機構報請主管機關徵收地上權，即得逕為註記土地登記簿？上訴人未予查明，竟以其前原係同意改以設定地上權方式辦理，嗣因協議不成立，加以系爭土地無須於地表施工為由，遂仍採註記土地登記簿方式為之，所為處分（上訴人91年10月9日函）殊屬率斷，被上訴人起訴指摘，非無理由。從而本件上訴人所為91年10月9日函殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，被上訴人請求予以撤銷，即無不合，應予准許。㈡、被上訴人在原審法院93年度訴字第3440號案件審理時，除於93年10月19日提起撤銷訴訟外，嗣於94年12月26日提出書狀追加提起課予上訴人應辦理徵收地上權並給付地上權補償費之訴訟，迨於97年3月19日、4月2日本件準備程序庭時復分別變更訴之聲明第2項部分，茲上訴人主張同意被上訴人撤回原審訴之聲明中之先位聲明第2項，不同意被上訴人變更訴之聲明中之備位聲明及嗣提起之給付訴訟，依規定固非無據。惟將被上訴人於本件訴之聲明第2項之給付訴訟是否為變更原訴之聲明抑係本件新追加之給付訴訟擱置一旁暫且不論，本件被上訴人並無請求上訴人應辦理徵收地上權或註記土地登記簿或給予補償之權利，是被上訴人逕行請求上訴人應給付補償費，因無公法上得「直接」行使給付請求權之依據，自屬於法有違，其縱於本件審理中以聲明代替申請，仍無解於其無公法上給付請求權之事實，所提給付訴訟要屬於法不合，本應予以駁回。況被上訴人主張應適用之89年處理及審核辦法第8條（第1項）明定「依前條協議不成立者，需地機構應報請主管機關徵收地上權。」，該條所指之「協議」，依同辦法第7條規定，係指大眾捷運系統工程穿越之空間範圍，有設定地上權之必要時，雙方所進行之設定地上權協議而言，是依該規定，倘設定地上權協議不成時，尚須由需地機構報請主管機關徵收地上權，並非當然立即產生徵收之法律效果甚明，故本件被上訴人並無徵收地上權補償費之給付請求權存在，堪以確定，其遽於本件撤銷訴訟併行提起給付訴訟，於法即屬不合。退步言，縱認本件訴之聲明第2項部分係課予義務訴訟，惟查被上訴人之被繼承人顏阿水係就本件未獲補償提出『陳情』，並非『據以申請』事件，遑論該補償性質上本非人民予以申請即得由上訴人個自逕為處理，且被上訴人現請求之補償費計11,893,545元金額始終未曾向上訴人提出請求給付而遭拒絕，並無任何處分存在，為兩造所不爭，加以顏阿水本無公法上『應辦理徵收地上權並註記土地登記簿』或『給付徵收地上權之補償費』之請求權，是尚無侵害被上訴人之權利或使被上訴人法律上之利益受有違法之損害之情形，依行政訴訟法第5條第2項規定，被上訴人亦無提起課予義務訴訟之法律上利益可言，自應予以駁回；況被上訴人既無請求上訴人給付徵收地上權補償費之請求權，自無所謂被上訴人須待上訴人91年10月9日函撤銷後另為適法處分後提起訴願，始得提起課予義務訴訟之問題，其遽行提起本件一般給付訴訟，其起訴不備要件，顯不合法，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款予以駁回。從而本件被上訴人訴之聲明第2項部分之訴訟，難謂合法，應予駁回。

五、本院經核原判決固非無見。惟按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴訟法第243條第1項定有明文。又所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。所稱法規，包含證據法則。事實之認定，顯與證據不符，而違背證據法則者，亦係適用法規顯有錯誤。經查上訴人於原審一再主張本件依其性質應適用行為時法，即依實體從舊原則，比照85年審核辦法辦理救濟；另捷運穿越土地地下者眾，因被上訴人爭執救濟金太少提出爭訟，若因此反得與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法，領取超過舊法9倍之補償金額，顯不合理。故基於「平等原則」亦應比照85年審核辦法辦理。且依原審法院97年3月19日準備程序筆錄所載，上訴人之訴訟代理人係主張本件非人民聲請許可之案件，性質上應適用行為時（即辦理註記時）之法規，而本件註記部分沒有撤銷，僅針對發給救濟金部分撤銷等語。而原判決逕認上訴人對本院96年度判字第1756號判決所指，此等類似人民申請許可之申請補償事件，應依中央法規標準法第18條規定，即以上訴人91年10月19日函為處分時之法規為據等節已不復爭執。是原判決認定事實未憑證據，已有違誤。再查上訴人於原審主張捷運南港線工程使用被上訴人土地地下之補償事件，包括穿越公告、註記於土地登記簿之辦理乃至於工程實際穿越使用，符合補償法規構成要件之事實，係發生於82年8月並於83年10月完成，則關於補償費之核定，包括補償對象、補償方式及補償數額，基於確定法律關係、公平原則考量及行政效率，依其性質應適用「實體從舊」原則，即行為時法，故原處分比照85年審核辦法辦理應無違誤。則上訴人此項主張是否可採，攸關判決之結果，原判決對此影響判決結果之重要之事證，未於判決理由敍明不採之理由，遽謂法律之適用除性質上有應適用行為時法規情事外，原則上即應適用處理程序終結即上訴人以91年10月9日函為處分時之法規，被上訴人主張本件應適用89年處理及審核辦法，即非全然無據，而為不利上訴人之判決，亦有判決理由不備之違誤。末查原判決先認本件此等類似人民申請許可之申請補償事件，應依中央法規標準法第18條規定，適用89年審核辦法即非全然無據；嗣後又認本件係被上訴人之被繼承人顏阿水未獲補償提出「陳情」，並非「據以申請」事件，尚無侵害被上訴人之權利。原判決理由結論，前後不一，原判決尚有判決理由矛盾之違誤。從而，上訴意旨執以指摘原判決就其受不利判決部分不當，非全無理由，應將原判決關於上訴人受不利判決部分廢棄。由原審法院就本件陳情補償事件之性質，是否類似人民聲請許可之案件，有無中央法規標準法第18條之適用；本件上訴人就系爭土地原註記部分及發給救濟金部分均已撤銷，或註記部分沒有撤銷，僅針對發給救濟金部分撤銷各節，詳為調查後，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異