最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第319號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第319號

上訴人

台灣聯亞建築有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

楊山池 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

劉志鵬 律師

　　　　　　李元德　律師

　　　　　　涂予尹　律師

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年4月3日臺北高等行政法院96年度訴字第3632號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所有坐落臺北市○○區○○段2小段163地號土地（重測前為松山區○○段616地號，地目為道，下稱系爭土地），位於臺北市○○○路○段553巷11公尺都市○○道路上，上訴人於民國92年5月26日向被上訴人所屬地政處申請徵收補償，案經被上訴人所屬地政處以92年8月14日北市地四字第09232262900號函復上訴人，略以：「……本府為興辦67年度忠孝東路4段553巷工程前經報奉行政院核准徵收重測前松山區○○段615之1地號等14筆土地，……，依徵收計劃書所載，並未列有首揭興雅段616地號土地，且查本府67年11月1日公告亦未徵收該616地號土地。」，被上訴人所屬工務局養護工程處（下稱養工處）以92年8月29日北市工養權字第09264301000號函復上訴人，略以：「……本案土地因係位於已依都市計畫寬度完成使用之既成道路，因本市此類土地產權仍為私有者甚多，由於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，本府將俟中央統一訂定補償辦法後，再適時檢討辦理。」上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人以94年3月30日府訴字第09405238900號訴願決定：「一、被上訴人所屬工務局養護工程處92年8月29日北市工養權字第09264301000號函部分，原處分撤銷，由被上訴人於收受決定書之次日起30日內另為處理。二、關於被上訴人所屬地政處92年8月14日北市地四字第09232262900號函部分，訴願不受理。」（就不受理部分，另經上訴人以被上訴人所屬地政處為被告，向原審法院提起課予義務之訴，請求補辦徵收，業經原審法院判決上訴人敗訴，上訴人不服提起上訴，並經本院駁回其上訴而告確定），嗣被上訴人重新以94年6月17日府工養字第09403973600號書函復上訴人，上訴人仍不服提起訴願，案經內政部95年6月7日台內訴字第0950074391號決定將上該處分撤銷，並命另為適法之處分。被上訴人乃據以95年6月29日府工養字第09502414900號函（下稱原處分）否准上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠系爭土地於被上訴人67年11月1日北市地四字第45492號公告徵收案，原應依法辦理徵收，惟因被上訴人行政疏失而未依法辦理，致上訴人雖登記為系爭土地之所有權人，但卻不能自由使用、收益，形同剝奪上訴人對系爭土地之所有權利益，是以依憲法第7條、第15條規定、司法院釋字第400號解釋意旨及行政程序法第6條規定，被上訴人應就系爭土地補辦理徵收程序，以維憲法保障人民財產權之初衷。又道路之所有權人雖不能以無徵收核准權限之縣市政府為課予義務訴訟之被告，但應可依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，以衍生分享請求權及財產權之保障作為請求權之基礎，取得訴權，請求行政法院判命需用土地人作成請求內政部准其徵收某一既成巷道之內部行為。㈡系爭土地因前於62年2月19日因實施都市平均地權逕為分割616-26地號，而該616-26地號係位於被上訴人61年10月12日府地四字第44865號令公告（下稱61年徵收公告）徵收範圍內，被上訴人卻將「61年徵收公告」之註記誤載至興雅段616地號人工土地登記簿，適逢養工處為興辦忠孝東路4段553巷工程，需用臺北市○○區○○段2小段161等地號土地多筆，養工處遂造冊「忠孝東路4段553巷打通工程徵收土地有無妨礙都市計畫證明書」，其中編列有系爭松山區○○段616地號土地（地目為田；面積0.0146公頃），堪證系爭土地確實在該都市○○道路徵收之列。惟被上訴人所屬地政處於報請徵收土地之程序時，因受土地登記簿上開誤載之誤導，以為系爭土地為公地，致未將系爭土地併予呈報核准徵收，而被上訴人所轄機關之錯誤，自不得歸由上訴人負擔，此與政府機關在未辦理徵收前，主動請求徵收上訴人之土地尚有差別。是上訴人請求被上訴人就依法應辦理且已辦理而因辦理徵收機關之錯誤，致系爭土地未辦理完成徵收程序為補辦徵收程序，應有理由。為此，求為判決命被上訴人應就上訴人所有系爭土地依法定程序聲請內政部補辦徵收。

三、被上訴人則以：土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之，此觀土地徵收條例第3條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。上訴人既無請求行政機關辦理徵收之公法上權利，其向被上訴人提出申請，被上訴人予以否准，則上訴人自無依行政訴訟法第5條規定提起課以義務訴訟之餘地。另上訴人於94年間，曾就系爭土地以相同主張訴請被上訴人所屬地政處予以徵收，案經原審法院審理，以94年度訴字1591號判決駁回上訴人之訴。今上訴人又以相同主張請求，自無准許之理。另為解決私有既成道路徵收問題，被上訴人94年6月17日府工養字第09403973600號函及原處分，均明確函復上訴人，略以：「財政部訂定『中央補助直轄市與縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，被上訴人已完成相關招標作業辦法，上訴人可以參與投標方式尋求補償。」可見被上訴人雖否准上訴人之徵收請求，仍試以他法補償上訴人之財產損失，此亦符憲法保障財產權之意旨等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人抗辯系爭土地重測前為松山區○○段616地號，於60年間即已供巷道使用，業據提出被上訴人所轄工務局於60年5月11日發給聯合報社之60使第502號建築物使用執照存根暨所附竣工圖，顯示616地號土地為大樓外之巷道，此有該存根暨附件附於原審卷，足證系爭土地於60年間即供巷道使用。則系爭土地究係原承辦人漏未列載於徵收清冊內，或已是巷道具有公用地役關係而未列入徵收，尚有未明。上訴人主張本件係承辦人員疏漏未辦徵收，難以遽採。㈡縱認系爭土地有因公務員疏漏未辦徵收之情事，然查土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（本院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自也無請求需用土地人進行呈報核准徵收之內部行為之權利。㈢按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」。而財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則上訴人自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。㈣再按土地徵收條例第10條第2項前段規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見」；同條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，即需用土地人於報請核准徵收前，應踐行公聽會及協議價購之程序。本件既未經協議價購不成，亦未舉辦公聽會，被上訴人自亦不得遽行擬具徵收計畫書圖，向內政部申請核准徵收系爭土地之行為。綜上，不論系爭土地究係漏未辦理徵收，或因土地早具有公用地役關係而未經被上訴人呈報徵收，上訴人均無請求被上訴人辦理呈報徵收之公法上請求權等由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠既成道路在政府機關財政許可下，尚應依法辦理徵收，以維人民財產權之保障，舉輕以明重，本案同路段（即忠孝東路4段553巷）在辦理徵收當時，系爭土地並非既成道路，且原已由需用土地人編入徵收範圍，其後雖因被上訴人所屬地政機關疏失而未辦徵收，惟本件之徵收原在當時預算之內，自不影響被上訴人財政，是以依據憲法第7條、第15條規定及司法院釋字第400號解釋意旨以及行政程序法第6條規定，被上訴人自應就系爭土地補辦理更正並補辦徵收程序。㈡按「平等原則轉化為主觀公權利之理論」，在例外情況下，平等原則可推衍出主觀公權利，而可構成訴權之內容，於受侵害時，並有請求行政機關為特定內容之給付。此種例外即為「衍生分享請求權」，亦係指行政機關本無法律義務提出一定之給付，但基於合義務之裁量，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關，給予相同給付。則道路之所有權人雖不能以無徵收核准權限之縣市政府為課予義務訴訟之被告，但應可依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，以衍生分享請求權及財產權之保障作為請求權之基礎，取得訴權，向行政法院起訴，並依土地徵收條例第13條之規定要求判命需用土地人做成一請求內政部准其徵收某一既成巷道之機關與機關間之內部行為。原審對上訴人就此部分之主張，未於理由中說明，顯有違背行政訴訟法第209條第3項之規定。上訴人請求更正被上訴人之錯誤，補辦徵收程序，非但合於原徵收之狀態，且不影響實質徵收範圍，原審判決未察顯有未依職權調查事實之違法云云。

六、本院按：㈠土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定程序為之，準此，徵收係為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利。㈡經查，養工處為興辦忠孝東路4段553巷工程，於造冊「忠孝東路4段553巷打通工程徵收土地有無妨礙都市計畫證明書」，固編列有系爭土地（地目為田；面積0.0146公頃），惟被上訴人所屬地政處於報奉行政院核准之徵收計畫書，則未列有系爭土地，且被上訴人67年11月1日公告亦未徵收系爭土地，此為原審所確定之事實，因此本件是否因被上訴人所屬承辦人員疏漏未辦報請徵收，均不影響系爭土地未有徵收之事實。則上訴人即無請求徵收之公法上權利，自無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，原審就此爭點，業於判決內論述甚詳，上訴人稱原判決就此部分之主張，未於理由中說明云云，尚不足採。至於系爭土地並未經依法徵收，已如前述，上訴人主張系爭土地已徵收，僅未辦理徵收程序，主張應依更正錯誤之程序，補辦徵收云云，仍不足採。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異