最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第600號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第600號

上訴人

高雄縣商業會

代表人

侯正仁

訴訟代理人

王世宗 律師

被上訴人

內政部

代表人

乙○○

參加人

高雄市商業會

代表人

丁○○

訴訟代理人

許乃丹 律師

上列當事人間商業團體法事件，上訴人對於中華民國97年7月17日臺北高等行政法院96年度訴字第2721號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人因所屬會員諸多經營外銷業務，其報關手續均須前往高雄市辦理，上訴人基於服務會員，於第18屆第1次會員代表大會決議通過後，在高雄市設立辦事處，並報經原處分機關高雄縣政府（下稱原處分機關）以民國88年8月23日府社行字第151128號函（下稱第1次處分）同意備查在案。茲參加人以上訴人越區設立辦事處，辦理簽發產地證明書業務，而原處分機關未徵得所在地主管機關高雄市政府之同意，即准予上訴人在高雄市設立辦事處，業已侵害其利益等由，於91年1月9日以高市商總字第047號函請求撤銷上訴人設置於高雄市之辦事處，經原處分機關以91年1月22日府社行字第0910013144號函(下稱91年函)否准其請。參加人不服，提起訴願，經被上訴人以91年6月20日台內訴字第0910003549號訴願決定撤銷原處分(91年函)，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審以91年度訴字第3024號判決駁回後，提起上訴，經本院以94年度判字第1119號判決：「原判決廢棄。訴願決定撤銷。」。被上訴人乃依上開判決撤銷意旨，以95年7月7日台內訴字第0950036613號訴願決定撤銷原處分。嗣原處分機關再以95年12月25日府社行字第0950298873號函（下稱第2次處分）核准上訴人於高雄市設立辦事處。參加人不服，提起訴願，經被上訴人以96年7月9日台內訴字第0960109263號訴願決定撤銷第2次處分，上訴人遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：就商業團體設置辦事處，商業團體法第7條第2項及同法施行細則第4條僅規定須經會員大會之決議，報請主管機關核准後即得行之，其並無區分「組織區域內」或「組織區域外」而為適用，則被上訴人以77年3月7日台內社字第57880號函釋(下稱77年函釋)增加在組織區域外設立辦事處者，須協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立之必要程序，顯係增加法律所無之限制，故有違憲法第23條之法律保留原則，被上訴人以此函釋作為其決定之依據，自有違誤；況本件上訴人只服務其會員，與參加人利益並不衝突。又上訴人行之有年，有信賴基礎事實，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，按行政程序法第117條及第119條但書之規定，自不得撤銷。且上訴人所屬會員亦甚多，其設立辦事處，具有公益性質，而應受同等保護。況其他商業會有類此情形亦無須經辦事處所在地主管機關同意，則基於平等原則，本件亦應等同視之等語，為此，訴請撤銷訴願決定。

三、被上訴人則以：商業會按商業團體法第3條第1項第4款規定，依其組織區域，既分為縣（市）、省（市）及全國三級商業團體，其立法意旨當為各級商業會其業務行使範疇，應限於各該組織區域內。而本件上訴人既係縣商業會，其組織區域為高雄縣，其於高雄縣境內固得依商業團體法第7條第2項規定經主管機關即高雄縣政府之核准設立辦事處，惟如係於高雄縣以外之縣市設立辦事處，已涉及其他縣市政府主管機關就其組織區域內商業會組織主管權限之行使，高雄縣政府就上訴人申請於高雄市設立辦事處，自應審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後始得准予設立之。而因商業團體法第7條規定並不包括組織區域外之設立辦事處之部分，是被上訴人作成77年函釋，以組織區域外設立辦事處者，須協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立，乃係對牽涉兩主管機關職權行使可能衝突，基於尊重設立辦事處所在地主管機關權限行使所為之解釋，並非增加法律所無之限制，原處分機關未依上開函釋意旨辦理，被上訴人將第2次處分撤銷，於法並無不合；況高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而遭拒絕，高雄縣政府自得報請被上訴人予以協調，或依地方制度法第77條第2項之規定，報請行政院解決，尚非無其他解決機制等語，資為抗辯。

四、參加人參加訴訟意旨略謂：商業會於其組織區域內依商業團體法第7條第2項規定，經主管機關之核准而設立辦事處，固無疑義，惟如係於其組織區域外之縣市設立辦事處，因已涉及其他縣市政府主管機關就其組織區域內商業會組織主管權限之行使，自應先徵得其他縣市主管機關之同意。否則若逕許全國各地區商業會在未得其他地區主管機關之同意前，即可逕行跨區設置辦事處並為業務之執行、牟利，而該被越區之主管機關卻無法管制，毋寧宣示法律容許此一商業秩序大亂之情況存在，此非商業團體法第7條第2項及商業團體法施行細則第4條之立法目的所在。是商業團體法第7條適用範圍既未包括組織區域外之設立辦事處部分，則被上訴人基於主管機關之地位及尊重設立辦事處所在地主管機關權限行使所為之77年函釋，乃係俾利各商業團體申請設立時之準則，並得以維持商業秩序，故非增加法律所無之限制，各級商業團體本均有受拘束之必要，訴願決定據此作為其決定之依據，自屬合法。又參加人係經高雄市政府核准設立登記之商業會，各商業會之成員欲至高雄市辦理簽發產地證明書等簽證，本均需透過參加人辦理，上訴人若越區於高雄市設立辦事處，將直接嚴重影響到參加人於當地辦理簽證等業務，且因參加人之英文名稱已經歐洲共同市場聯盟等各國家實體認證，上訴人猶以與參加人相同之英文譯名，作為其簽發產地證明時所出具之英文譯名，亦已使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上產生混淆，而造成參加人之信譽及我國之國際貿易難以回復之鉅大損害，此由經濟部國際貿易局曾先後發函要求上訴人應停止簽發產地證明書業務即明，是上訴人主張其業務行為與參加人之利益並不衝突云云，與事實嚴重不符等語。

五、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠就主管機關核准商業團體設置辦事處時，應考量哪些因素，商業團體法及其施行細則並未明文，而被上訴人既為商業團體之主管機關，則按行政程序法第159條及第161條等規定，其自有權以解釋來補充或統一其組織區域位置及設立方式等法律未明文規定之細部事項，各級商業團體即均有受拘束之必要。是77年函釋既為被上訴人基於主管機關地位所為之解釋，自應予尊重。又商業團體法第1條（商業團體之宗旨）規定：「商業團體，以推廣國內外貿易，促進經濟發展，協調同業關係，增進共同利益為宗旨。」。而所謂有助於貿易、有助於經濟發展、有助於同業關係共同利益，由中央主管機關而言，當然是應以全國為標準始足以衡平不同區域之商業團體之不同利益。商業團體法第3條第2項既有依區域就商業團體權利之行使加以限制之意，以防商業團體在非其行政區域為相關業務，而造成主管機關之管理上困擾，或當地商業團體間業務之衝突，事先協調預設辦事處所在地主管機關同意是有必要。故被上訴人所為之上開函釋應屬適當，上訴人自當遵循。㈡又上訴人在簽發產地證明時所出具之英文譯名，與參加人之英文譯名相同，均為Taiwan Kaohsiung Chamber of Commerce，而參加人亦陳明上述英文名稱已經歐洲共同市場聯盟等各國家實體認證，但上訴人擅自冒用上述名稱為自己之會員出具文件，更使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上造成混淆等語；經濟部國際貿易局並曾於86年4月11 日以貿（86）二發字第03971號函對上訴人提出警告，並要求上訴人必須停止「在高雄市設立辦事處並簽發產地證明之行為」（參見91年6月20日台內訴字第0910003549號訴願卷p-53），該局復於86年6月10日以貿（86）二發字第06362號函示上訴人於組織區域外之高雄市所設立之辦事處：「應停止簽發產地證明書業務」（同一訴願卷p-89），且該局更於87年12月24日以貿（87）二發字第14140號函示上訴人如於組織區域外之高雄市所設立之辦事處：「應與高雄市商會溝通協調為宜（略），如高雄市商會不反對，由該商業會報請高雄市政府同意後，檢送該項同意文件連同辦事處簽發產地證明書之簽字樣張送本局備查（略）」（同一訴願卷p-195）等語，足以證實上訴人未經所在地主管機關同意而設辦事處並簽發產地證明書，已造成國際貿易之混淆，與商業團體法第1條之立法意旨相違背，無利於推廣國外貿易，反有害於對外貿易之共同利益。是被上訴人77年函釋以組織區域外設立辦事處者，應由其主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立，乃有其必要，各級商業團體自均應受其拘束。㈢況依地方制度法第77條第2項規定：「直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時，由行政院解決之……」。則高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，基於行政監督之規範，高雄縣政府自得報請被上訴人予以協調，或依上開地方制度法第77條第2項之規定，報請行政院解決，並非無其他解決機制。㈣至於上訴人稱另有商業會有類此情形而設立辦事處者，上訴人並未進一步敘明如何之類似，況事例不同並未如本案發生國際貿易之混淆，自無法比附援引。是本件原處分疏未注意中央主管機關之被上訴人於77年3月7日台內社字第578805號所為之函釋應協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立，訴願決定予以糾正而撤銷原處分，自當無誤等詞，為其判斷之基礎。

六、本院經核原判決固非無見。惟：

㈠、按訴願法第14條第1、2項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」、「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」；次按行政程序法第128條第1、2項規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。……」、「前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」。依上開規定，利害關係人如對於中央或地方機關對於他人之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，自應遵守上開法定期間提起訴願，以資救濟；或於法定救濟期間經過後，依行政程序法第128條（行政程序重開）之規定申請撤銷或變更原行政處分，方符規定。是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政程序重開謀求救濟之人，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。

㈡、又商業團體法第7條第2項規定「商業團體經主管機關核准，得設辦事處」。同法施行細則第4條規定「依本法第7條第2項設立辦事處，須經會員大會之決議，報請主管機關核准後行之」。經查上訴人為設立高雄市辦事處，經第18屆第1次會員代表大會通過，報經原處分機關高雄縣政府以88年8月23日88府社行字第151128號函即第1次處分（內政部91年案號0000000000號訴願卷1第33頁），核准上訴人於高雄市設置辦事處，係行政機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效力之單方行為，性質上屬於行政處分（參行政程序法第92條規定），且係授與上訴人利益之處分。而參加人既非該處分之相對人，其對該處分不服，揆諸前揭說明，自應分別情形，循訴願或行政程序重開之途徑為之，且須具利害關係人之身分始得提起。查高雄縣政府91年1月22日府社行字第0910013144號函答覆參加人謂：「主旨：有關貴會函請撤銷本縣商業會設置於高雄市之辦事處乙案，復如說明，請查照。說明：一、復貴會91年1月9日高市商總字第047號函。……」為引起本件行政爭訟之原因。雖然卷內並無參加人91年1月9日高市商總字第047號函附卷，但由前述高雄縣政府91年函判斷，參加人係對88年之第1次處分不服，請求主管機關撤銷對他人（上訴人）之授益處分，則參加人究係對第1次處分不服，提起訴願，或係依行政程序法第128條規定請求行政程序重開？如係前者，是否遵守訴願期間，且其是否對第1次處分有法律上之利害關係？均尚欠明瞭，以上業經本院94年度判字第1119號判決指明而撤銷訴願決定。但案經發回後，訴願機關並未釐清上述疑義。又，參加人91年1月9日高市商總字第047號函如係本於利害關係人之地位對第1次處分不服而提起訴願，受理訴願之原處分（指第1次處分）機關高雄縣政府依訴願法第58條「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3項）應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件送於訴願管轄機關」之規定，應自行撤銷或變更第1次處分，或附具答辯書，並將必要之文書送於訴願機關即內政部處理，而非逕行以91年函答覆，再由參加人以該91年函為否准之原處分進行行政救濟。至於參加人如係本於行政程序法第128條請求行政程序重開，亦應由參加人表明究係依該條第1項何款事由為申請，始得據以處理。惟被上訴人於本院94年度判字第1119號判決撤銷訴願決定後，未究明裁判意旨所指疑義，逕予撤銷原處分（91年函），高雄縣政府亦不查，未針對疑義處理，重覆作成第2次處分，再度准許上訴人於高雄市設立辦事處，甚至表明88年第1次處分業已同意上訴人於高雄市設立辦事處，實已偏離本件係由參加人91年1月9日高市商總字第047號函請求撤銷第1次處分所生之行政爭訟事件之範圍，案經參加人針對第2次處分不服，提起訴願，訴願決定及原判決均未探究本件行政爭訟應處理之範圍，由實體上審查第2次處分是否適法，既未釐清本事件應處理之範圍為何，亦未查明第2次處分究屬重複處置或第2次裁決，即逕予駁回上訴人之起訴，其判決即有適用法規不當之違誤，且該違誤將影響於判決結果，故上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由，將原判決廢棄。又由於本件涉及參加人91年1月9日高市商總字第047號函向原處分機關請求撤銷第1次處分之屬性如何，是否適法問題，惟卷內並無該函附卷可資認定，自有發回原審法院之必要，由原審命上訴人或參加人提出該函，再為調查審認，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異