最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第987號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第987號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北市政府捷運工程局

代表人

丙○○

訴訟代理人

廖學興 律師

　林倖如　律師

　潘英芳　律師

上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國97年9月18日臺北高等行政法院96年度訴字第3626號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣臺北市政府為興辦臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程（下稱系爭工程），特辦理臺北車站特定專用區C1用地聯合開發計畫（下稱系爭用地開發計畫），以民國95年11月14日府捷聯字第09533875700號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2開發內容及管制規定」。其後被上訴人依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，甄選順序第一階段為具優先投資資格之土地所有人。被上訴人前以95年11月15日北市捷聯字第09534110700號函詢系爭土地之土地所有人（含本案上訴人在內共37人）之投資意願，並經審查上訴人所遞送之願意投資答覆書等必要文件後，以96年2月5日北市捷聯字第09630291300號函復上訴人略以：「……說明……臺端……業經本局審查通過，符合優先投資資格。……依『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知』八㈢，請於96年3月5日（含）前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，於96年6月5日（含）前提送開發建議書，……未依限提送者，視為資格不符。……」。惟上訴人以該土地開發案涉龐大開發資金及開發團隊資格等問題為由，向被上訴人請求展延期限至96年3月20日，然被上訴人以96年3月5日北市捷聯字第09630648800號函復，仍請其於96年3月5日（含）前，繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及能力資格證明文件。嗣博譽國際律師事務所代理上訴人於96年4月12日函請被上訴人確認上訴人就本件開發案享有優先投資權，案經被上訴人以96年4月20日北市捷聯字第09631110300號函（下稱系爭處分）復否准，上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟，請求判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被上訴人應受理上訴人之優先投資開發申請案。經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人於96年2月5日即取得優先投資權，並於96年5月25日提出各項法定申請文件，所為實已符合「大眾捷運系統土地開發辦法」第15條及第16條應於4個月內提出申請文件之規定。惟被上訴人竟根據無效之「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」（下稱甄選須知），違法增加母法所無規定，限制上訴人於1個月內提送申請書件以及提前繳交高額申請保證金，其行政處分顯屬違法，且此限制似有阻擾上訴人取得系爭C1土地優先開發投資權，故亦已違背行政程序法第8條之誠信原則；況被上訴人所要求之1個月時間，適逢農曆春節長假，致上訴人實際工作時間僅存14天，實不足準備被上訴人所要求之相關資料，且被上訴人投資函係於96年2月6日送達，其1個月期限末日亦應為同年3月6日，惟被上訴人將之訂為同年3月5日，益見其違誤；且依據大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）第15條第1項後段，上訴人倘於4個月內提出第16條所列之各項書件，執行機關就應依同法第17條及第18條審查，如有不符，亦應先命補正，而非即喪失優先開發投資權等語，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應受理上訴人對於臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1土地之優先投資開發申請案。

三、被上訴人則以：臺北市政府依大眾捷運法第4條第1項之規定，為大眾捷運系統主管機關，故臺北市政府為甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人，乃依據捷運土地開發辦法、「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價構優惠辦法」及其他相關法令規定，核定修正甄選須知，則被上訴人以該甄選須知作為處分依據，於法實屬有據；且甄選須知中所訂有關申請人應於通知符合優先投資資格書面送達日起1個月內繳交申請保證金並提出一般資格及能力資格證明文件之條件，於大眾捷運法第7條第7項及捷運土地開發辦法第15條第4項中即有相關規定，而該等限制規定又係為維持其他各土地所有人提送申請書件時程之公平性，以維護重大公共利益所必要，故於法並無違誤；況上訴人及其他土地所有人於第一階段甄選程序因均未於期限內提出投資建議書，依法亦應視為放棄優先投資而告終結，則其再爭執系爭第一階段之處分，已無意義，上訴人迭為提起本件訴訟，請求撤銷系爭處分，顯欠缺權利保護必要，應予駁回等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，係以：㈠捷運土地開發辦法係依大眾捷運法第7條第7項授權所制訂，而該辦法第15條第4項固規定:「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」惟此賦予執行機關再調整第1項提出申請書件之時程，固有再授權委任之嫌，然如執行機關訂定當事人提出申請書件之時程，如未逾捷運土地開發辦法第15條第1項規定之最低時程，且客觀合理，自非法所不許。而參被上訴人96年2月5日北市捷聯字第09630291300號函說明欄之內容可知，上訴人具有優先投資資格者，除要求需先依甄選須知八㈢之規定，於收受被上訴人書面通知送達日起1個月內（即至96年3月5日前）繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件外，尚須依捷運土地開發辦法第15條第1項規定，於收受被上訴人書面通知送達日起4個月內（即至96年6月5日前），向被上訴人提送系爭工程之「開發建議書」。經查，本件被上訴人雖未慮及通知上訴人準備之資料繁多，且又適逢農曆春節長假，而僅給予1個月時間準備，有不合比例之處，及被上訴人系爭優先投資函係於96年2月6日送達，其1個月期限末日應為96年3月6日，被上訴人將之訂為96年3月5日亦有違誤。惟依捷運土地開發辦法第15條第1項之規定，上訴人本須於明確答覆投資意願後，於4個月內提出投資開發建議書，逾期提出者，依該辦法同條規定即視為放棄優先投資資格。上訴人於4個月後仍未提出投資建議書及繳交保證金，為其所自認，是被上訴人上述行政作為之瑕疵仍不足以影響上訴人依上開捷運土地開發辦法第15條第1項後段視為放棄優先投資資格之效力，故而被上訴人以系爭處分不受理上訴人系爭工程投資之申請，於法仍屬有據，難謂有違反行政程序法之誠信原則。㈡又依捷運土地開發辦法第17條明定，當事人申請投資書件所備書件不合規定者，必須屬「非契約必要之點」者，始發生執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，如屬「契約必要之點」者，即不生補正問題。且，同辦法第15條第1項後段業已明定，當事人未依限提出投資建議書者，即屬逾期不為辦理，視為放棄優先投資，係採擬制失權效，並無補正問題，是上訴人主張依據捷運土地開發辦法第15條第1項後段，4個月內提出第16條所列之各項書件，執行機關就應依第17條及第18條審查，如有不符，應是補件問題等語，自有誤解法令情形，難以採憑。㈢另上訴人聲請傳訊證人林瑞圖，以證明上訴人於96年2月23日與訴外人工信工程股份有限公司簽訂臺北雙子星大樓合作興建意向書及被上訴人以技術性方式破壞上訴人合作廠商投資意願，以阻擾上訴人取得系爭C1土地優先開發投資權等事實，核與本件主要爭執之事項無涉，並無傳訊之必要；又上訴人另聲請檢送原證7號「投資人須知」函向臺北市建築師公會查詢有關臺北都會區大眾捷運系統臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定區C1用地聯合開發乙案，投資法人如欲與符合優先投資開發資格之私地主共同籌組投資團隊等內部作業及備標各需多少時間等云，核屬法院應依客觀證據認定之事項，況原審亦認定被上訴人訂定1個月期限令上訴人提出相關資格能力證明等資料文件，忽視年節長假之因素，容有過短情形，自無再函查之必要等語，資為論斷。

五、本院按：

㈠、相關法令依據：

⒈大眾捷運法第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……。」。

⒉大眾捷運法第7條第7項規定：「第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」。

⒊捷運土地開發辦法第1條規定：「本辦法依大眾捷運法（下稱本法）第7條第7項規定訂定之。」。

⒋行為時捷運土地開發辦法第4條第1項規定：「大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關……；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。」。

⒌行為時捷運土地開發辦法第14條規定：「以前2條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」。

⒍行為時捷運土地開發辦法第15條第1項規定：「前條第1款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2個月內明確答覆，並於4個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」。

⒎捷運土地開發辦法第17條規定：「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，……執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。……」。

⒏行為時捷運土地開發辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金。……」。

⒐「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」八㈢規定：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送本須知㈠㈡所列申請書件……。」。

㈡、原判決以上開理由維持原處分並駁回上訴人之給付請求，固非無見。惟按：

⒈行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，以可以產生存續力之方式所為，具有拘束力之確認，為確認性行政處分。確認性行政處分雖僅說明有關事項依法律規定原應有之效力，但因其認定有法律拘束力，具有規制之性質，仍為行政處分。本件上訴人經被上訴人甄選為系爭工程第一階段具優先投資資格之土地所有權人，其後因提送後續繳交申請保證金、並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件時程問題，請求被上訴人准予延期，經被上訴人拒絕，致其第一階段具優先投資資格是否仍存在，發生疑議，上訴人於96年4月12日委請律師函請被上訴人確認其資格，經被上訴人以系爭處分函復，該處分內容雖僅為上訴人未依規定繳交保證金並提出資格證明文件依相關規定之法律效果之說明，但因被上訴人為主管機關，其所為認定有法律拘束力，上訴人因而喪失後續繼續提出保證金、一般及財力證明文件暨開發建議書，以取得與主管機關訂定開發契約之資格，故該復函具規制性質，仍屬行政處分。又上訴人起訴除請求撤銷原處分及訴願決定外，並請求受理其96年5月25日（見原審言詞辯論筆錄）之優先投資開發申請案，則上訴人係提起撤銷訴訟合併給付訴訟（主張被上訴人應受理申請，為行政事實行為），撤銷訴訟中原處分是否合法則為被上訴人應否受理上訴人申請之先決問題，核先敘明。

⒉按大眾捷運法第7條第1項規定：「為有效利用土地資源、促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」同條第7項規定：「第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」因而有捷運土地開發辦法之訂定。該開發辦法第3條規定「本辦法用語定義如下：……

三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業」本件即採聯合開發方式進行，而獲得開發投資權之人民得與主管機關締結開發契約，並依開發契約取得一定之權益，故其並非干涉行政，而為給付行政之範疇，屬低密度之法律保留事項，開發辦法第15條第4項規定：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1項提出申請書件時程。」惟此賦予主管機關得視實際需要，再調整第1項提出申請書件之時程訂定，僅屬細節性或執行性之事項，於法律保留之原則並無違背，亦不涉及再轉委任之問題。如其調整結果未逾開發辦法第15條第1項之時程，且客觀而合理者，於比例原則亦未相悖。再查，本案所依據之甄選須知係有關土地所有權人申請優先投資開發臺北車站特定專用區C1土地之規定，並非協議價購土地，故無上開協議價購優惠辦法之適用，被上訴人於訂定「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」時，引用「臺北市政府臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」為其依據之一，顯屬贅引，既未使上訴人因之誤解而損害其權益，其瑕疵與本件甄選程序之爭議無關，併予敘明。

⒊查，原判決先謂：被上訴人依據上述規定，於辦理地主優先投資意願徵求前，先行簽奉主管機關核定「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」，其須知八㈢即規定「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送本須知㈠㈡所列申請書件……。」限定經被上訴人審查符合優先投資資格者，應於被上訴人書面通知送達日起1個月內繳交申請保證金並提送相關文件。惟因實際執行時，該1個月期間適逢農曆春節長假，習俗上不分個人及公司行號均暫停工作，進行年休，致使實際工作天緊縮至約14天而已（該1個月即96.2.5.至96.3.5，僅27日，其中尚包含為期9日之春節假期、4日週休假日，實際上僅有14日）。且本件又屬大型開發案，依投資人須知應提送之一般資格證明文件及財力資格證明文件，包括共同合作公司經會計師簽證之財務報表等，均需要較長時間準備，而被上訴人系爭優先投資函未慮及此，一律限以日曆天之1個月作為提出之時程，即有不合比例之處；另被上訴人系爭優先投資函係於96年2月6日送達，其1個月期限末日應為96年3月6日，被上訴人將之訂為95年3月5日自屬有誤，其所持法律見解固屬的論。但其嗣後卻以：惟依開發辦法第15條第1項之規定，上訴人本須於明確答覆投資意願後，於4個月內（96年6月6日以前）提出投資開發建議書，逾期提出者，依該辦法同條規定即視為放棄優先投資資格，上訴人於4個月後仍未提出投資建議書及繳交保證金，為其所自認等語，遂以原處分作成（96年4月20日）後始可能存在之消極事實（96年6月6日未提出開發建議書及繳交保證金等），作為認定原處分之結果仍屬適法之依據，將上訴人第一階段優先投資權是否存在之爭議，與第二階段是否已依規定於4個月內提出開發建議書混為一談，其所為之判斷違反論理法則，已有相互矛盾之情形。

⒋又，上訴人上訴後提出被上訴人97年12月12日北市捷聯字第09733306800號函，表明徵詢上訴人（開發土地所有人）對系爭土地之開發意願，上訴人亦提出願意投資答覆書，有各該文書附本院卷。被上訴人據此主張，系爭工程於第一次辦理投資申請案甄選時，因上訴人未於符合優先投資資格書面通知到達之日起1個月內提送資格證明文件並繳納申請保證金，依規定已不得受理。且未於符合優先投資資格書面通知到達之日起4個月內提送開發建議書，上訴人依法已視為放棄優先投資。又因該階段無其他土地所有權人提出開發計畫書，均視為放棄優先投資。其後被上訴人遂依規定於96年11月2日進行公告徵求其他私人或團體，但因期限經過而無私人或團體提出申請，全部程序遂告終結。上訴人所提出被上訴人97年12月12日北市捷聯字第09733306800號函「重新」徵詢具第一順位優先之（土地所有人）上訴人之投資開發意願係依相關規定「重新」辦理甄選程序而已，而非承認原處分違法等語。

⒌復按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束（第1項）。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論（第2項）。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之（第3項）。」行政訴訟法第125條定有明文。本件上訴人提起之訴訟種類為撤銷訴訟合併給付訴訟，已如前述，所爭議者為被上訴人所陳之第一次甄選程序。又，原處分生效後，被上訴人所辦理之原甄選程序仍持續進行，為不爭之事實，依被上訴人之前開陳述，96年11月2日進行次階段對於土地所有人以外之其他私人或團體之徵求（本院卷附被上訴人98年1月17日答辯二狀），因無其他私人或團體提出申請遂告終結。而原審於97年9月4日行言詞辯論時，兩造所爭執之甄選程序是否於言詞辯論時業已終結，不僅涉及原處分是否因程序終結效力已解消而無回復原狀之可能，致其聲明與事實不相一致，審判長因而有依行政訴訟法第125條第2、3項規定，行使闡明權，令當事人為敘明或補充其聲明或陳述，並變更訴之聲明為確認處分違法訴訟之必要。至於上訴人請求被上訴人受理96年5月25日之優先投資申請案部分，如甄選程序在言詞辯論終結前業已終結，請求受理申請案（給付訴訟部分）之聲明，是否已屬不可能而無訴訟之必要。以上諸問題，均有待調查該次甄選程序是否於言詞辯論終結時業已終結始得究明，原審未注意及之，即有違背職權調查義務之違法。

㈢、綜上所述，原判決既有以處分後始存在之事實論斷原處分為合法之矛盾，復違背職權調查之義務，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應廢棄原判決發回原審續為調查，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異