臺北高等行政法院判決

103年6月12日辯論終結

原告

楊俐容

原告

陳慧慈

原告

陳惠華

原告

陳金條

原告

李秋霞

原告

許全盛

原告

許健一

原告

楊誠通

原告

高珮芸

原告

戴秀芬

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

許嘉容 律師

共同訴訟代理人

陸詩薇 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

參加人

儷山林休閒開發股份有限公司

代表人

郭淑珍（董事長）

訴訟代理人

張少騰 律師

　王晨桓　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102 年5 月14日環署訴字第1020014269號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告為辦理「北投線空中纜車計畫」之開發案（下稱「系爭開發案」），依促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）之規定辦理招商程序。參加人儷山林休閒開發股份有限公司（下稱「儷山林公司」或「開發單位」）因參與被告於民國94年4 月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT 案件之招商程序，經評選後獲選為最優申請人，並於94年12月13日與被告簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府工新字第09970099600 號函要求開發單位辦理環境影響評估。開發單位乃於101 年7 月3 日將系爭開發案環境影響說明書（下稱「環說書」）送被告環境影響評估審查委員會（下稱「環評會」）審查。案經被告環評會第118 次會議、第122 次會議及第123 次會議審查，於101 年12年21日第123 次會議，依環境影響評估法（下稱「環評法」）第7 條規定，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告於102 年1 月16日以府環技字第10230344800 號函附第10230344802 號公告（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱「環保署」）102 年5 月14日環署訴字第1020014269號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告具有當事人適格及法律上利害關係，得提起本件訴訟：⒈由環評法本身規範內容即可知，環評法係屬保護規範：按環評法第8 條明文規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估……」而參照環評法施行細則第19條所列事由，構成環評法第8 條「對環境有重大影響之虞」者，包括「對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式」及「國民健康或安全」有顯著不利之影響者。準此，當地居民生命權、身體權、財產權以及少數民族之傳統生活方式等，均屬第8 條保障範圍。又環評法第9 條、第10條、第11條、第12條則係賦予當地居民於第二階段環評程序中，得對開發行為表示意見、參與界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之重要程序權利。而不論是一階環評或二階環評，亦不論開發行為之規模與類型，由於當地居民之生命、身體、財產等各項實體權利，最有可能受開發行為之影響，是環評法明白賦予「開發行為所在地鄉、鎮」及「毗鄰鄉、鎮」當地居民知悉及表示意見之程序參與權，故開發行為當地居民就環評爭議事件，具有法律上利害關係，而有訴訟權能，此見解亦已成為我國最高行政法院實務之通說。⒉依環評法及其施行細則相關規定，開發行為所在地或毗鄰地區住居或工作之當地居民，以及受開發行為實質影響之人，就環評爭議均有當事人適格：環評法所謂「當地居民」之內涵與範圍，係指依環評法第8 條、施行細則第20條、第22條各款規定，有權受公告與通知，並參與公開說明會之居民。故依環評法與其施行細則之文義解釋即知，至少居住於開發行為所在地及毗鄰之鄉鎮、市、區之居民，係屬環評法上所稱「當地居民」，自屬無疑。又開發行為環境影響評估作業準則（下稱「作業準則」）第6 條第1 項附表五，開發行為半徑10公里範圍內或開發行為兩側沿線500 公尺內，均屬受開發行為影響範圍，在此範圍內之居民，就環評法爭議事件亦自有當事人適格（最高行政法院100 年度判字第1601號判決、103 年度判字第66號判決參照）。職是，本件10位原告等之住所均為開發行為所在地或其毗鄰鄉鎮，又有8 位原告住所地位於開發行為所在地直線距離500 公尺內，故原告等10人就本件有提起撤銷訴訟之原告適格，應屬無疑。㈡纜車興建之開發行為，依環評法、環評法施行細則、開發行為應實施環境影響評估項目及範圍認定標準（下稱「認定標準」）之相關規定，應依法向法定目的事業主管機關辦理環評，方為適法：按環評法第5條第1 項第11款、第2 項及認定標準第31條第1 項第19款規定，國家公園範圍內之纜車興建行為，依法應辦理環境影響評估。又按環評法第7 條及環評法施行細則第12條規定，環評主管機關應以目的事業主管機關之層級為實質認定。而內政部與被告均為本件開發案之目的事業主管機關，業經本院95年度訴字第3899號判決肯認，並為最高行政法院98年度判字第1119號判決所維持。且內政部101 年3 月29日內授營園字第1010126658號函與內政部101 年10月5 日內授營園字第1010809725號函亦均明確表示：「……旨揭纜車計畫因跨陽明山國家公園計畫及臺北市都市計畫範圍，其國家公園範圍部分之土地使用計畫，尚須經陽明山國家公園管理處（下稱「陽管處」）及內政部依國家公園法第14條規定進行實質內容審查……」。此外，因開發行為內容較為複雜、規模較大，或所在區位較為特殊敏感時，通常會有多數行政機關共同具備不同層面之管轄權限，此一現象並非臺灣所獨有。針對此一管轄權衝突問題，德國與美國立法例均有解決機制，然誠如中原大學傅玲靜副教授所言，我國環評法施行細則第12條雖有明定確定環評主管機關之方式，但立法者卻未意識到如有多數目的事業主管機關時，應如何依環評法之精神決定目的事業主管機關，進而確定環評主管機關，故國家公園內開發行為之環評主管機關應如何認定，即特別突顯此一問題。㈢本件開發行為之核准、各項建造與使用執照等，均由國家公園主管機關即內政部為之，可見內政部方為最具主導性與重要性之目的事業主管機關：依國家公園法第15條、第16條及第20條之規定，國家公園因各分區資源特性及需受保護強度不同，而對各分區內之開發行為管制強度有所不同，除明文禁止部分開發行為外，其他開發行為需經國家公園管理處或經內政部許可，甚至須呈請行政院核准後始可進行開發，可見國家公園法實為土地分區使用及開發行為許可並行管制之規範。而環說書以開發行為「80% 位於國家公園範圍、22% 位於遊憩區、49% 位於特別景觀區、9%位於一般管制區」，因此依國家公園法第14條與第16條之規定，本件開發行為自應由陽管處報請內政部國家公園計畫委員會核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。又國家公園內以促參方式辦理之開發行為，依國家公園法第14條及第16條之規定申請許可時，係由國家公園管理處函詢環評主管機關開發計畫是否應辦理環境影響評估，而無論開發計畫是否應進行環境影響評估，均應經國家公園計畫委員會審核通過再報請內政部核准後始可進行，更顯見國家公園內以促參方式辦理之開發行為，內政部實為最重要、最適切之目的事業主管機關，始能於環境影響評估過程克盡其職，並有效監督開發單位是否切實執行環說書、環境影響評估書之內容及環評審查結論，以落實國家公園法為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟之立法目的。㈣被告雖為本件促參開發案之目的事業主管機關，惟同時亦與參加人同為共同開發行為人，顯有機關偏見，難期公正環評審查，顯非適法之環評審查機關：促參案之本質，乃是政府機關將其對人民所負興辦公共建設的義務，進行先期初步構想規劃，再透過公開徵求甄選，決標選出最優民間機構議約，議約完成後委由民間機構代辦或代為執行該項公共建設。又促參法賦予主辦的政府機關諸多協力義務與監督管理權責，因此就依促參法興辦的公共建設而言，可謂公、私協力共同開發興建，故就已辦理促參的公共建設，應可認定該促參案件的主辦機關為共同開發行為人，而被告於系爭開發案即為主辦機關，亦為共同開發行為人。是如學者王毓正教授所言，此種情形即屬「機關偏見」，亦即審查機關就特定案件已經持有特定立場，不可能為公正客觀之審查，反而會刻意將審查方向與結果引導向機關所期待之立場，實難以期待被告機關代表之環評委員，能公正客觀審查由被告主導開發之系爭開發案。㈤本件以各機關權限涉及程度、公法關係範圍以及管制目的有效性等因素，實應由國家公園主管機關內政部擔任目的事業主管機關，並由環保署為環評主管機關，方為適法：按國家公園法第14條第2 項規定，立法者已預見國家公園區內之重大開發行為，除涉及內政部之權限外，尚涉及其他事業主管機關之權限，舉例而言，如設立觀光旅館或旅館之行為對國家公園環境資源可能產生重大影響或影響層面廣泛，應由內政部會同交通部或地方主管機關審議辦理，故內政部就國家公園內之開發行為，為最具主導性、最重要之目的事業主管機關，應屬無疑。又為避免發生主管機關之割裂與紛亂，並達到統一保護國家公園環境資產之立法目的，應由具主導性之內政部擔任目的事業主管機關，並由環保署擔任環評主管機關，方為適法。且傅玲靜教授於文中指出應由國家公園主管機關內政部為國家公園內開發行為之目的事業主管機關，並由環保署為環評之主管機關，始得避免國家公園內開發行為管轄權之割裂及紛亂，以確保國家公園之自然及生態等環境保育之重要功能。故為確保主管機關管轄權限之統一，以達保護國家公園環境資產之立法目的，實應由國家公園主管機關即內政部擔任系爭開發案目的事業主管機關，並由環保署擔任本件環評主管機關，方符環評法第7 條與環評法施行細則第12條規定。㈥基於環評法的預防原則精神，環評法第6 條第2 項環說書應記載事項，應經委員於審查程序中仔細斟酌審議，並附具實質理由，方得做成結論，而非直接使其成為有條件通過的條件內容，是原處分顯有下列違反正當法律程序情事：⒈將多項依法應記載於環說書之事項列為條件：⑴地質安全、結構安全、防災監測計畫部分：開發行為所在地的地質情況究竟如何，屬環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影響之環境現況」，更是同條項第7 款「預測可能的環境影響」及第8 款「環境保護對策」內容的根基；並舉審查過程中部分環評委員、在地居民與專家學者質疑地質、結構安全等問題，甚至系爭有條件通過審查之101 年12月21日第123 次委員會會議仍有委員表示目前所提資料尚不足以作結論，故主張原處分審查結論公告第一（五）、（六）及（九）點列為條件，係屬違反程序。⑵環境風向、風速測量與推估部分：本件纜車橫越陽明山區，風向、風速對纜車行進之影響，屬於環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影響之環境現況」，亦是同條項第7 款「預測可能的環境影響」及第8款「環境保護對策」內容之基礎；並舉歷次審查會部分委員，專家及在地居民質疑為由，故認原處分審查結論公告第一（八）點列為條件，係屬違反程序。⑶交通流量部分：北投地區交通阻塞嚴重，依環評法第6 條第2 項第6 款規定，開發單位應忠實呈現案地交通環境現況；又售票與營運機制、交通維持計畫等屬於同條項第7 款、8 款之環境保護對策，均應記載於環說書，俾委員於審查過程中妥善評估，被告機關卻未令開發單位納入環說書審查，而以原處分第一（十）

（十一）點列條件，係屬違反程序。⑷纜車材質部分：應屬環評法第6 條第2 項第5 款「開發行為的內容」，且與第7款、第9 款、第10款密切相關，亦無各方討論矚目焦點，被告卻以原處分第一（七）點列條件，係屬違反程序。⒉本件與環評法第3 條所定合議制度相違：原處分審查結論公告第一點明白指出本案已通過環評審查，第二點復明載「請開發單位依有關委員及相關單位意見修正並補充，納入定稿，送被告核備。另本環說書定稿核備後，始得動工」，惟查原處分要求開發單位修正、補充資料，均屬環評法第6 條第2 項應記載事項，亦為判斷是否合致第8 條「對環境有重大影響之虞」之密切關聯資訊。然原處分係在開發單位就做成結論所需的必要資訊尚未為任何補正，甚至連形式與書面都未確認，就已直接做成有條件通過之結論。依最高行政法院100年度判字第1040號判決意旨，顯已違背環評法第3 條合議制規定，不符正當法律程序。⒊環評審查結論逕將山下站改至北投二號公園，於審查程序中未見任何討論：原處分審查公告第一（一）點，逕以環說書中替代方案將山下站改設北投二號公園，惟審查過程未就其內容及可行性為相關討論，開發單位亦未就改採此一替代方案提送任何資料。依環評法第1 條預防原則與第3 條合議制精神，若委員認為必須採此替代方案，應令開發單位於審查過程中，依環評法第6 條第2項所列內容提出相關詳細資料，並就此詳細審查，且與開發單位及居民溝通討論，是顯違反上開環評法規定，不符正當法律程序。⒋原處分並非基於正確充分資訊做成：前述內容均屬環評法第6 條第2 項應納入環說書，由委員審查評估據以判斷是否對環境有重大影響之虞，並據以決定是否通過，申言之，上開資訊與審查結果，應是「判斷環評通過與否」的條件，而非「是否允許動工」條件等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠依原告所訴尚難採認原告具有原告適格：按行政訴訟法第4 條第1 項規定及司法院釋字第469 號解釋，目前行政法院裁判見解，雖幾乎已一致認為從環評法第8 條、第9 條等規定可導出「當地居民」具有程序參與權，惟是否影響生命權、身體權、健康權、財產權等，則尚非一致；且就「當地居民」之判斷，固有裁判以作業準則第6 條第1 項規定「說明書應記載事項及審查要件（附件三）」中「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（如附表五）」所載「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之居民為認定標準，惟查多數裁判並未明確表示以此為唯一標準，甚且也有認為「各開發行為對環境之影響（空氣污染、水污染、土地污染等）而有不同，是否因開發行為致環境受影響，必須經客觀且實證調查，距離遠近為考量因素之一但非唯一判斷標準（本院99年度訴字第1841號判決參照）。環評法第8 條第1 項第2 款、施行細則第20條有關揭示環說書於「適當地點」之規定，以及環評法第8條第2 項、施行細則第22條有關將舉行公開說明會訊息公告、通知之規定，未見原告論證上開規定得導出具有保護開發行為所在地之「區」及「毗鄰之區」之居民法律上利益。況原告援引部分裁判見解以作業準則第6 條第1 項附件三之附表五「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」之居民為認定標準之主張，不相一致；又原告壬○○住所距北投纜車山下站之直線距離為603 公尺，亦已逾原告所主張「線型式開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」之當地居民判斷標準之500 公尺範圍內，顯不具有原告適格。㈡系爭開發案之目的事業主管機關及環評機關均為被告，原告主張系爭開發案應由國家公園主管機關內政部為目的事業主管機關，並由環保署為環評主管機關，進而指摘被告作成原處分不具合法管轄權限，應予撤銷，於法顯有誤解，不足採憑：⒈按促參法第1 條與第5 條第2 項之規定，開發行為若以促參方式為之（如BOT ）且應辦理環評者，與「民間機構」簽訂參與公共建設之投資契約之直轄市政府或縣（市）政府，除係促參法規定之「主辦機關」外，亦為該公共建設之目的事業及環評法規定之主管機關（最高行政法院101 年度判字第973 號判決、101 年度判字第55號判決參照）。至於原告引用本院95年度訴字第3899號判決理由及環保署95年8 月16日環署綜字第0950059393號函，惟環保署上開95年函當時雖認為目的事業主管機關為被告及國家公園主管機關，但並未因此即認環評主管機關係環保署，至於就此個案所論有關目的事業主管機關之判斷，事後經查確有錯誤，自不生法拘束力。又原告所引前開本院判決固於判決理由中提及目的事業主管機關為被告及內政部營建署，但此非該案訴訟標的，僅屬判決理由中之旁論，況查該案上訴審最高行政法院確定判決之理由，則完全未提及目的事業主管及環評主管機關為何機關，自不能引此等判決為據而論斷此案環評主管機關為環保署。⒉國家公園法第14條規定係屬國家公園內土地利用管制規定，國家公園主管機關與國家公園內各種開發行為個別所屬法令之「目的事業主管機關」有別，是原告主張依據國家公園法第14條至第16條、第20條規定，足見陽管處或內政部為本件開發案最具主導性與重要性之目的事業主管機關一節，顯不足為採：按環評法第7 條第1 項、第14條第1 項及環評法施行細則第11條規定，所謂「開發行為」、「開發審議或開發許可」，係指目的事業主管機關對於特定開發行為作成之許可，而不包括土地計畫法規之開發許可或建築法規之建築許可，故土地利用計畫管制機關及建築主管機關，均非屬上開環評法規所稱之目的事業主管機關，則於環評法施行細則第12條規定之下，自不得以土地利用計畫管制機關作為判斷環評主管機關何屬。至原告主張內政部國家公園計畫委員會依國家公園法第14條第2 項及第16條規定應會同其他相關機關為本件開發行為之許可，足見內政部為系爭開發案最具主導性及重要性之目的事業主管機關一節，實則，此等規定係指土地使用計畫管制機關所為土地開發許可之審議，任何開發行為涉及土地使用計畫管制法規，應由有關此權責機關審議，但此機關並非該當開發行為之目的事業主管機關，是原告以此為據，於法顯有誤會。再者，系爭纜車開發行為係被告以促參方式為之，被告為系爭促參案之主辦機關，即為該公共建設之目的事業主管機關，亦為系爭開發行為之環評審查主管機關。原告所陳顯係未明瞭國家公園法為土地管制法規而誤將其作為整體開發行為即纜車開發本身之目的事業主管機關之故，洵不足採。㈢原處分未有原告所指違反正當法律程序之情形，按環評法第6 條第1 項、第2 項規定，環說書應記載10項法定事項，據此，作業準則並分別就此法定事項進一步以條文及以附件一、二、三及五、附表一至十等予以規定、相對具體化，故上開環評法第6 條第2 項法定應記載事項之意涵，自應以作業準則（法規命令）為據。若此法規命令未規定者，於環評會審查環說書結論，認為該當開發行為對環境無重大影響之虞，不需進入二階環評時，亦即當無需進入二階環評構成要件該當時，於法律效果上「要否」通過及「如何」通過，主管機關尚且有裁量權，得經環評會審議決議，裁量附加負擔等附款，如課予開發單位法規未明文規定之一定作為或不作為義務等，而為「有條件通過」環評，此觀環評法施行細則第43條第2 款規定自明。㈣本件歷經三次環評會審議，原告指陳問題，實多已於過程中經環評會審議、開發單位修正環說書、環評會討論而後決議，並無環說書應記載事項未記載或評估、審查之情事；且有些事項係經認開發行為對環境無重大影響之虞後，以裁量所附附款；有些事項則非屬「創設規範」甚或僅係訓示規定，於法亦無不合：⒈原告指稱原處分審查結論公告將多項依法應記載於環說書之事項列為條件乃屬違反正當法律程序云云，於事實或法律上容有誤會：⑴關於原告指摘地質安全、結構安全、防災監測計畫部分，原處分審查結論公告事項一（五）、（六）、（九）點違法一節：有關原處分審查結論公告事項一（五），原告所稱地質、結構安全部分，實際上開發單位早已先後經99年4 月9 日臺北市土木技師工會、101 年11月29日臺灣省土木技師工會審查通過，至系爭開發行為地質，屬於可能受影響之環境現況，但已經開發單位依環評法、作業準則等法規規定，列入環說書且經審查。又原處分審查結論公告事項一（六）、（九）點之內容，係要求開發單位施工營運期間應進行監測、為必要之因應措施及送監測計畫執行成果報工務局新建工程處，以及提出災害防治計畫，核此內容顯非原告所指稱環評法第6 條第2 項第6 款「開發行為可能影響範圍之環境現況」本身，亦非作業準則有關此項所明定者，是依環評法第8 條及施行細則第43條規定，環評會既已審查環說書認為本件開發行為對環境無重大影響之虞，則於法律效果部分以裁量課予開發單位負擔，核無違法。⑵關於原告指摘環境風向、風速測量與推估部分，原處分審查結論公告事項一（八）點違法：該決議內容早已於環說書記載並評估及預測，有關分析數據資料係依據中央氣象局竹子湖站、臺北氣象站以及陽管處於101 年設置之「國家公園管理處氣象站」、逸仙國小氣象站，本已有相當公信力，故環評會為本項決議要求目的僅係再強化「現場」測量、分析而已，並非前此依鄰近氣象站觀測資料分析不可用至明。⑶關於原告指摘交通流量部分，原處分審查結論公告事項一（十）（十一）點違法：此兩項審查結論公告內容，實非裁量附加，充其量僅係訓示規定，無原告所指應記載於環說書而列為條件之違法問題，原告係屬誤會。⑷關於原告指摘纜車材質部分，原處分審查結論公告事項一（七）點違法：於審查過程中已經審查並列入環說書承諾進行事項，故此項審查結論，其目的究其實質僅係在強化有關此之執行而已，縱認屬裁量附加，依環評法施行細則第43條既可有條件通過，即相當程度賦予主管機關裁量權，核此難謂裁量違法。⒉關於原告所指本件與環評法第3 條所定合議制度相違一節，原告於事實上及法律上均有誤解：原告所稱審查結論公告第二點明載「請開發單位依有關委員及相關單位意見修正並補充，納入定稿，送被告核備。另本環說書定稿後，始得動工。」，實非審查結論公告內容，而係第123 次環評會會議紀錄所載，是原告所論已然有誤。事實上，審查結論公告事項之實質內容，就是第123 次環評會之會議紀錄內容，足證已經環評會實質審查過，至於個別委員意見未被多數委員採納，自不影響合議制之精神，是原告所論殊不足採。⒊關於原告所指「環評審查結論逕將山下站改至北投二號公園，於審查程序中未見任何討論」一節，於事實及法律上顯有誤會。蓋開發單位擬設置之山下站場址（北投公園），包括「北投二號公園」（兒童公園）在內其他場址，自始從第一次第118 次環評會開始，即經環評會充分討論，此有歷次環評會會議紀錄可稽。況由原告所引第123 次環評會林麗玉委員所稱若將山下站改至北投二號公園，足證將山下站改至北投二號公園即兒童公園，係經開發單位提出並經環評會充分討論結果所做決議。㈤原處分並無原告所指「非基於正確充分資訊做成」之情形：原告前節指述各點，難謂未經記載環說書應記載事項，亦即開發單位均已依環評法第6 條第2 項及作業準則規定，而為相關法定事項之記載，至於審查結論公告有部分事項，則係環評會審查環說書之後，認為系爭開發行為對環境無重大影響之虞而不需辦理二階環評後（時），本諸裁量權所為附款之附加，並無原告上開所指非基於正確充分資訊作成之違法情形，是原告所論不足採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人主張：㈠88年6 月間所提送之環說書應係由被告所屬工務局提送，非參加人所提送。而建造執照及使用執照之核發，係依照建築法相關規定辦理，因此，參加人於本院95年度訴字第3899號案件中主張內政部營建署應撤銷其95年陽建字第6 號建造執照無效之認定，惟開發許可之核發，則係依據區域計畫法、國家公園法等土地利用管制相關法規辦理，兩者除法規依據不相同外，對於主管機關之認定亦不相同，故縱95年陽建字第6 號建造執照係由內政部營建署核發，亦不應據此認定內政部營建署為本案之目的事業主管機關。㈡本件環境影響評估之辦理，是由被告逕行要求參加人配合辦理，且環境影響評估之審查機關及程序應如何辦理之爭議，迭經環保署、被告及內政部三方不斷溝通，先由被告以101年3 月2 日府授工新字第1016160400號函詢問環保署，請求認定環說書之審查層級，嗣經內政部以101 年3 月29日內授營園字第1010126658號函說明其非纜車之目的事業主管機關，終由環保署以101 年4 月6 日環署綜字第1010026579號函回覆認定應由被告逕依權貴辦理審查在案，三方對於此項議題，往來函文研討本案審查權屬機關，經月餘方始定案，應由被告辦理，據此，參加人遵照主管機關之決定辦理等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告環評會第118 次會議紀錄影本、被告環評會第122 次會議紀錄影本、被告環評會第123 次會議紀錄影本、原處分影本、環保署102 年5 月14日環署訴字第1020014269號訴願決定影本（原處分卷第70頁、第71頁、第72至74頁、本院卷一第27至28頁、第174 至188 頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

六、本件爭點為：㈠原告等是否具當事人適格，得合法提起本件訴訟？㈡被告是否具事務管轄權限，得合法作成系爭開發案之環評審查結論？㈢被告環評會於101 年12年21日第123 次會議，作成系爭開發案「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告以原處分加以公告實施，是否有違反正當法律程序等違法事由？本院判斷如下：

㈠、原告等是否具當事人適格，得合法提起本件訴訟？

1、按行政訴訟法第4 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2 項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月28日修正公布、89年7 月1 日施行）立法理由載明：「……二、按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。... 六、訴願人以外之利害關係人，如認為第1 項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本條第3 項。」又司法院釋字第469 號解釋理由書第1 段明揭：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現」。再者，改制前行政法院75年判字第362 號判例亦載明：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。……」之旨，足資參照。

2、準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者，包括行政處分之相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，係指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人主張行政機關之行政處分損害其權利或法律上利益者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）主張以他人為相對人之行政處分損害其權利或法律上利益者，該特定人亦得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律只言及公共利益、公共安全及公共秩序等抽象規範意旨，即逕行否定其有保護第三人利益之目的。倘依該法規範之整體架構觀之，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔者，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。

3、環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）。由上規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之審查委員予以把關，甚至對此部分之判斷，法院亦給予一定程度之尊重。因此依學說及現行實務之一致見解，率皆認為環評會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2 階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，其對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第8 條為保護規範，具有保護開發行為當地居民之立法目的。

4、經查，本件參加人儷山林公司因參與被告94年4 月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT 案件招商程序，獲選為最優申請人後，於94年12月13日與被告簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府工新字第09970099600 號函要求開發單位辦理環境影響評估。儷山林公司乃於101 年7 月3 日將系爭開發案環說書送被告環評會，經被告環評會第118 次會議、第122 次會議及第123 次會議審查後，於101 年12年21日第123次會議，依環評法第7 條規定，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告以原處分加以公告等情，為兩造及參加人所不爭執。本件被告所公告系爭開發案之環評審查結論，直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。又被告所據以公告系爭開發案環評審查結論之環評法第7 條、第8 條等規定，核屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範如上述。因此，被告公告系爭開發案環評審查結論之行政處分，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果。是以當地居民如主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，依諸前揭說明，即具有訴訟權能。茲查，依作業準則第6 條第1 項附表五，開發行為半徑10公里範圍內或開發行為兩側沿線500 公尺內，均屬受開發行為影響之範圍，在此範圍內之居民，就環評法之爭議事件應具當事人適格要件（最高行政法院100 年度判字第1601號判決、103 年度判字第66號判決意旨參照）。本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○等8 人之住居位置均位在系爭開發案纜車所經路線直線距離500 公尺以內，有原告所提出之住居距離資料在卷可憑（見本院卷一第296 頁）。又本件原告等住居之處所係屬系爭開發案所經之臺北市北投區當地或毗鄰之鄉鎮即臺北市士林區，此為被告所不爭執（見本院卷一第279 頁），並有原告等之戶籍謄本及里長證明書等在卷可憑（見本院卷二第120 頁至129 頁），參照環評法第7 條第3 項規定「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條規定「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」及環評法施行細則第22條規定「開發單位依本法第七條第三項或第八條第二項舉行公開說明會，應將時間、地點、方式、開發行為之名稱及開發場所，於十日前刊載於新聞紙，並於適當地點公告及通知下列機關或人員：一、有關機關。二、當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所。三、當地民意機關。四、當地村（里）長。前項公開說明會之地點，應於開發行為所在地之適當地點為之。開發單位於第一項公開說明會後四十五日內，應作成紀錄函送第一項機關或人員。」上揭規範內容既規定開發單位依環評法第7 條第3 項或第8條第2 項所舉行之公開說明會應依法通知當地及毗鄰之鄉鎮市區公所，顯係認住居於該等地區之人民均享有出席公開說明會，陳述意見之程序參與權。本件原告除癸○○係住居於系爭開發案所在地臺北市北投區之毗鄰區臺北市士林區外，其餘原告均住居於開發案所在地之北投區，揆諸上揭規定及說明，渠等既均住居於系爭開發案所在地之臺北市北投區或毗鄰之臺北市士林區，對於系爭開發案之環評程序依法本即具有程序參與權，而為系爭開發案審查結論之利害關係人。更者，原告癸○○雖係住居於臺北市士林區，但其前於100年3 月至103 年3 月間擔任設址於臺北市北投區之社團法人台北市八頭里仁協會理事長職務，於103 年3 月間經改選後繼續擔任該協會副理事長職務，有臺北市人民團體負責人當選證明書、法人登記證書及臺灣士林地方法院登記處函文等在卷可稽（見本院卷二第132 頁至135 頁），堪認定原告癸○○之工作地點係位在系爭開發案所在地之臺北市北投區，益證原告等確實均住居或工作於系爭開發案所在地之臺北市北投區，為當地居民，對系爭開發案具有程序參與權，應屬保護規範所及之當地居民無疑，參諸最高行政法院99年度判字第709 號判決意旨「……環評法第7 條及第8 條既屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範，是當地居民如主張上訴人上開審查結論有損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能，而非單純之民眾訴訟。況且，上訴人上開審查結果又如前述為行政處分之性質，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果，則當地居民自為該行政處分效力所及之人，其提起之撤銷訴訟自係屬於對於現實權利或法律上利益有所主張。……」，本件原告等起訴主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起本件撤銷訴訟，依上揭判決意旨及說明，自應認原告等有訴訟權能，具原告之當事人適格，得合法提起本件訴訟。

㈡、被告是否具事務管轄權限，得合法作成系爭開發案之環評審查結論？

1、按依行政程序法第11條第1 項及第5 項：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」之規定可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。並同法第17條第1 項規定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」又同法第111條第6 款所規定行政處分無效事由之一之「未經授權而……缺乏事務權限者」所稱之「缺乏事務權限」，係指重大明顯情形，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效（前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」增訂10版第410 頁），此乃基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100 年度判字第2237號判決意旨參照）。本件被告就原處分之作成是否具有事務管轄權限，兩造及參加人爭議未明，是即或經審認後認被告對於系爭開發案之環評審查並不具備事務管轄權限，其瑕疵並非已達重大明顯之程度，是原告就原處分提起本件撤銷訴訟，自屬有據，合先敘明。

2、次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」環評法第7 條第1 項及其施行細則第12條分別定有明文。準此可知，決定開發案之環評主管機關時，首應確認系爭開發案之目的事業主管機關，並將環說書送請該目的事業主管機關轉送與該目的事業主管機關同層級之環評主管機關進行審查。

3、復按「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」、「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」、「國家公園主管機關為內政部。」、「本法用詞，定義如下：

一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。……六、一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。七、遊憩區：指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區。……九、特別景觀區：指無法以人力再造之特殊自然地理景觀，而嚴格限制開發行為之地區。……」、「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、遊憩區。

三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。」、「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：……六、纜車等機械化運輸設備之興建。……前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」、「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發，應經國家公園計畫委員會審議後，由內政部呈請行政院核准。」國家公園法第1 條、第2 條、第3 條、第8 條第1 款、第6 款、第7 款、第9 款、第12條、第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條、第20條分別定有明文。又「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」國家公園法施行細則第10條亦有所明定。依上揭條文之規範意旨可知，國家公園係指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依法劃設之區域。國家為達保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究之目的，特別制定國家公園法，就國家公園之選定劃設及管理，以專法加以規範。國家公園之管理，應依國家公園法之規定，國家公園法未規定者，始適用其他法令之規定補充之。是國家公園法顯係立法者就經選定劃設為國家公園之區域，其園區內開發行為之許可及管理所定之特別管理法規，已非單純之土地利用管制法規。從而，依國家公園法第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條所定，在國家公園一般管制區、遊憩區或特別景觀區內，所為之纜車等機械化運輸設備之興建計畫，應經國家公園管理處之許可，或由國家公園管理處報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之規定，實已含有就整體開發計畫依保護國家特有自然風景、野生物及史蹟，提供國民育樂及研究之國家公園法立法目的加以衡酌，以為決定之計畫審查許可性質，實無法強為解釋此項許可規定僅屬單純土地利用管制規定之許可。故於國家公園區域內所為之纜車開發計畫，國家公園主管機關內政部實為目的事業主管機關，合先敘明。

4、查本件系爭開發案依環說書之記載，其開發行為80% 位於陽明山國家公園範圍內，其中22% 位於遊憩區、49% 位於特別景觀區、9%位於一般管制區（見環說書本文4-3 頁），且為兩造所不爭執，殆可認定。是依上揭國家公園法第14條第1項第6 款、第2 項、第16條所定，在國家公園一般管制區、遊憩區、特別景觀區內，所為之纜車等機械化運輸設備之興建計畫，該興建計畫應經國家公園管理處之許可，或由國家公園管理處報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之，故國家公園主管機關內政部實為目的事業主管機關，前已述明。是本件即或如被告所主張，其除係促參法第5 條第2 項所定主辦機關外，並為系爭開發案之目的事業主管機關，但亦無法排除內政部基於國家公園法之規定，亦為本件系爭開發案之目的事業主管機關。此觀環保署於95年8 月16日以環署綜字第0950059393號函覆內政部營建署有關系爭開發案環境影響評估疑義時已經表明「……三、依規定應實施環境影響評估者，開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送環境影響評估主管機關審查，『環境影響評估法』第7 條第1 項定有明文。本案研習住宿設施屬臺北市政府辦理北投空中纜車BOT 案開發計畫內容，且位於國家公園，必須經國家公園主管機關許可，依據上開規定及過去審查案例，其目的事業主管機關為臺北市政府及國家公園主管機關。」之意旨即明（見本院卷一第336 頁）。又本院於審理參加人所提起本院95年度訴字第3899號建築執照事件時，於其理由四㈢已明確認定「……查本件原告（按即為本件參加人，下於引用該判決意旨時均同）向被告（按係為內政部營建署陽明山國家公園管理處，下於引用該判決意旨時均同）申請核發建築執照，被告於95年6 月2 日核發原告95陽建字第00006 號建造執照前，原告並未依首揭環評法之規定，檢具環境影響說明書，向本件目的事業主管機關之臺北市政府及內政部營建署提出，並由上開目的事業主管機關轉送主管機關之參加人（按即為環保署，下於引用該判決意旨時均同）審查之事實，未據原告有所爭執，應堪認定。」及於該判決理由四㈦中亦指明「……經查參加人以95年7 月21日環署綜字第0950058307號函提供被告意見，乃緣於本開發案目的事業主管機關之一即內政部營建署於95年5 月24 日以營署園字第0952908498號函詢另一目的事業主管機關之一即臺北市政府所屬工務局有關『民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車計畫』山上站素地是否需實施環境影響評估，臺北市政府工務局於95年5 月30日以北市工新企字第09502669200 號函復內政部營建署略以……」等情，亦即均認定本件系爭開發案之環評主管機關為環保署，且此項裁判見解經上訴後，亦為最高行政法院98年度判字第1119號判決意旨予以維持。復參酌內政部迭於其101 年3 月29日內授營園字第1010126658號函、101 年10月5 日內授營園字第1010809725號函明確表示：「……旨揭纜車計畫因跨陽明山國家公園計畫及臺北市都市計畫範圍，其國家公園範圍內之土地使用計畫，尚須經陽明山國家公園管理處及本部依國家公園法第14條規定進行實質內容審查……」，可知本件系爭開發案因有80% 之開發計畫內容位於陽明山國家公園範圍內，範圍廣大且性質重要，是項開發計畫之許可，應依國家公園法第14條第2 項規定，由國家公園管理處報請內政部核准，內政部並應會同各該事業主管機關審議辦理之，於此益證內政部實亦為本件系爭開發案之目的事業主管機關無疑。

5、綜據上述，本件內政部及被告雖均為系爭開發案之目的事業主管機關，然衡諸內政部為中央級部會之目的事業主管機關，被告則為地方自法團體機關之目的事業主管機關，在行政層級上被告應受內政部之指揮與監督，是就層級管轄而言，本件自應依諸內政部為主要之目的事業主管機關，由參加人將系爭開發案之環說書送請內政部轉送中央環評主管機關環保署進行審查。且按本件系爭開發案之開發許可，因有80%之開發計畫內容位於陽明山國家公園範圍內，範圍廣大且性質重要，應依國家公園法第14條第2 項規定，由國家公園管理處報請內政部核准，內政部並應會同各該事業主管機關審議辦理之如上述，從而可知內政部於本件開發案中，實為最主要且為具有最終核可權之目的事業主管機關。再者，內政部除依國家公園法第3 條規定，為國家公園之主管機關外，依國家公園法第4 條規定：「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，設置國家公園計畫委員會，委員為無給職。」而依內政部國家公園計畫委員會設置要點第2 點規定：「二、本會任務如下：（一）關於國家公園之選定、變更或廢止之審議事項。（二）關於國家公園計畫之審議事項。（三）關於特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物開發之審議事項。（四）其他有關國家公園計畫之重大事項。」可知內政部國家公園計畫委員會依國家公園法第14條第2 項及第16條規定，應會同其他事業主管機關共同為本件系爭開發案之審議。又內政部95年9 月13日台內營字第0950805513號函發布之「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」第1 點明定：「內政部（以下簡稱本部）為妥慎規範國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設（以下簡稱促參）案件相關開發行為，避免人為過度開發造成自然棲地破壞，特訂定本處理原則。」第3 點第2 款明定：「新增案件之處理原則如下：……（二）為執行國土復育策略方案暨行動計畫，其他主辦機關辦理新增案件，應符合行政院公共工程委員會所定公共建設促參預評估機制評估可行，及國土復育策略方案暨行動計畫相關原則，並依第4 點規定審核程序辦理。」第4 點則明定：「執行中案件之處理原則如下：本部及其他主辦機關執行中案件，除依促進民間參與公共建設法及投資契約辦理外，開發計畫及建築計畫審核程序依下列規定辦理（流程圖如附件），其變更時亦同：（一）開發計畫應由國家公園管理處函詢環境影響評估主管機關是否達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下簡稱認定標準）。（二）開發計畫達認定標準者，應送請環境影響評估主管機關及國家公園計畫委員會審核通過後報請本部核准；未達認定標準者，依國家公園範圍內預先評估環境影響原則辦理，並轉陳國家公園計畫委員會審核後報請本部核准。……。」由其規範內容可知，，國家公園範圍內以促參方式辦理之開發行為，依國家公園法第14條及第16條之規定申請許可時，係由國家公園管理處函詢環評主管機關，開發計畫是否應辦理環境影響評估，而無論開發計畫是否應進行環境影響評估，均應經國家公園計畫委員會審核通過後，再報請內政部核准後始可進行開發行為，顯見國家公園內以促參方式辦理之開發行為，內政部實為最重要、最適切，且具主導權限之目的事業主管機關。蓋惟有如此，始能避免發生主管機關之割裂與紛亂，而由內政部於環境影響評估過程中克盡其職，並有效監督開發單位是否切實執行環境影響說明書、環境影響評估書之內容及環評審查結論，以落實國家公園法為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並提供國民育樂及研究之立法目的。

6、再查，本件開發案係被告與參加人依促參法規定簽訂契約所辦理之促參案件，開發行為之內容即為被告之公共建設，其內涵為政府之公共服務，是系爭開發案顯與私人之開發行為有間。依促參法第5 條第2 項規定：「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府。」被告為本件系爭開發案之主辦機關。而依諸促參法之規定，於促參案件之各階段，主辦機關對於促參案件負有各項主管權責，例如依促參法第14條協調主管機關辦理公共建設所需用地相關變更，依第16條協助辦理徵收，依第19條洽請主管機關先行辦理區段徵收，依第22條協助商請當地主管建築機關限期修改或拆除基地內或毗鄰地之原有建築物、廣告物或基地障礙物，依第24條商請當地主管建築機關通知拆除建築物、工作物或逕行強制拆除，依第25條協調管理機關同意民間機構使用公共使用之土地，依第26條協調各該管機關就交通系統或公共設施為共架、共構使用，依第30條協助融資等。至於主辦機關應負之監督管理權責，則依促參法第11條規定應明訂於投資契約，並依促參法第5 章所定監督及管理權責定之。據此可知，促參案件之本質，乃政府機關將其對人民所負興辦公共建設之義務，進行先期初步構想規劃，再透過公開徵求甄選程序，決選出最優民間機構議約，議約完成後委由民間機構代為執行該項公共建設之興建。加以促參法賦予主辦機關諸多協力義務與監督管理權責，因此就依促參法興辦的公共建設而言，可說是公私協力共同開發興建，應可認該促參案件之主辦機關為共同開發行為人。本件被告於系爭開發案既為主辦機關，亦為共同開發行為人，與參加人間有共同利害關係，是如由被告所屬之環評會負責系爭開發案之環評審查程序，恐有利害衝突之虞，被告所屬環評會所為之審查，亦恐難期客觀公正，易遭致有機關偏見之質疑，益徵本件實應由國定公園之主管機關內政部為最適合之目的事業主管機關，並應由環保署負責從事系爭開發案之環評審查程序，始為允當。

7、綜上所述，本件應以內政部為系爭開發案之最主要目的事業主管機關，故本件開發案之環評審查，依諸環評法第7條第1項及其施行細則第12條規定，其主管機關應為中央之環保署，被告對於系爭開發案之環評審查，並無事務管轄權限，被告無事務管轄權限，而對系爭開發案之環評審查，作成有條件通過環評審查之結論，自有違誤，訴願決定未加糾正，遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

㈢、本件既經本院認定被告對於系爭開發案之環評審查並無事務管轄權限，其所作成之原處分因欠缺事務管轄權限而違法，應予撤銷，則兩造間對於原處分之作成是否另有違反正當法律程序情事等爭執事由，本院即無庸再加以審酌，附此敘明。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭