臺北高等行政法院判決

103年12月16日辯論終結

原告

林淳一

被告

新北市政府交通局

代表人

趙紹廉（局長）住同上

訴訟代理人

邱瑞朝

陳建成

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國103 年8 月4 日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告為新北市○○區○○○路○ 段○○巷○○○○○號住戶，經被告會同相關機關會勘，於中華民國（下同）103 年3月21日於○○區○○○路1 段75巷24弄路段（下稱系爭土地）劃設禁止臨時停車線及機車停車格（下稱系爭標線），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）劃在原告門前的道路標線，是行政處分，卻不說明不影響原告權利或利益之理由，屬於違法之行政處分：l.依最高行政法院98年度裁字第622 號裁定意旨，道路標線，雖非因行政處分直接影響權利或利益（即道路標線並非劃在原告或原告家人所有之土地上）之人，仍屬受行政處分影響之人，而應適用行政程序法第102 條給予原告陳述意見之機會。就屬於行政處分部分，訴願決定之理由第二點亦接受此類道路標線為行政處分之見解。2.如認上揭劃設道路標線，為對一般用路人的一般處分，則該處分對於實際居住在該地之人，至少為受行政處分影響其權利或利益之第三人，換言之，是「可得知悉之利害關係人」，且無行政程序法第103 條之各款情形，仍有行政程序法第102 條陳述意見之適用，給予原告陳述意見之機會。3.對於劃在自家門前的系爭標線，絕對會影響原告及家人居住自由或利益，尤其該處為平房（透天厝），不論是因為亂停在原告住處門前紅線，造成違規，而影響出入，或是因為機車發動後排放之廢氣，或是因為熱車排放廢氣，而廢氣竄入原告家中，乃至於為解決違規亂停或排放廢氣，因而向有關機關或單位檢舉等等，在在均影響原告。訴願決定理由第六點以原告並非劃線所在地之土地所有權人，因而認為原告權利不受影響，實屬謬誤，完全背離一般經驗法則。更何況，該處於被告劃設系爭標線前，並未有任何標線，由無至有，焉能謂不影響權利或利益。依司法院釋字第469 號解釋所採之保護規範理論，更應確定原告因行政處分而權利及利益受影響之人。（二）行政機關有依法律或行政命令行使權力，不等同於必然合法，亦不足以充為已踐行程序之據：1.原告於訴願時再三強調並質疑，為何不讓權利及利益直接受影響之系爭土地單號住戶居民陳述意見，而為何問卷從未包括系爭土地單號住戶，被告卻不願說明。原告可以理解，「詢問河堤里里長、於河堤里進行抽樣調查、發放問卷」，為行政權發動之基礎，但行政程序法的要求，是在行政權發動的同時，讓權利或利益直接受行政處分影響之人，有陳述意見之機會。系爭土地單號住戶對面大樓騎乘機車之人，其人數顯多於系爭土地單號住戶，渠等之利益，顯與系爭土地單號住戶不同，並非權利或利益受影響之人，為受利益之一方，不能代表系爭土地單號住戶，故上揭「詢問河堤里里長、於河堤里進行抽樣調查、發放問卷」，並不足以充為已踐行程序之據。2.原告家人曾於103 年3 月21日劃線當日，向劃線員警表示，應依行政程序法給予陳述意見之機會。但員警卻回以「你們去訴訟！」原告僅要求在行政權作成決定前，能依行政程序法之規定，獲得應有之程序保障，卻獲得此種回應。訴願決定最主要之論據，為其屬於權力行使之機關，也從未說明為何其不適用行政程序法的程序規定與要求，益顯原處分有違法不當之處。（三）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：（一）本案係依據新北市政府警察局○○分局（下稱○○分局）於102 年4 月3 日新北警交字第1024002983號及該分局102 年4 月15日舉辦「路潔專案工作協調會」會議紀錄決議事項第3 點：在狹窄巷道找到停車空間劃設停車格及第6 點：立即執行現場會勘工作（劃設標線、停車格）商請被告支援人力配合該分局路潔專案執行期程，於每週二、四上午9 時至12時及下午2 時至5 時常態性派員至該分局前集合，配合該分局路潔專案小組逐里清除巷弄路障、路霸後，並利用剩餘空間在不影響巷道通行及消防安全前提下，經現場確認路邊停車位配置後予以劃設路邊停車位及禁停紅線。（二）本件劃設系爭標線之系爭土地，係屬新北市政府（改制前為臺北縣政府）於98年3 月4 日公告核定「擬定○○都市計畫細部計畫」案中道路用地範圍，且為計畫道路，寬度約8 公尺，復經新北市政府養護工程處確認系爭土地，屬具有公共地役關係之道路範圍。是以，為維護交通安全與暢通，被告依道路交通管理處罰條例第5 條第1 項規定於系爭土地劃設系爭標線，洵屬有據。（三）至原告主張於其家門口劃設系爭標線，致受機車排放之廢氣與噪音影響，且依行政程序法第102 條規定，被告劃設系爭標線未予受影響之住戶陳述意見之機會，顯然有誤云云。按交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量。查被告於實地勘查後，考量巷弄住戶出入動線安全，於住戶門前劃設禁止臨時停車線，其餘部分則劃設機車停車位，供周邊居民使用，則被告裁量劃設系爭標線，尚無不當。且系爭土地經被告查詢係屬新北市政府工務局及○○建設股份有限公司所有，原告並非系爭土地所有權人，則被告於系爭土地劃設系爭標線，難謂有影響原告權利，尚無行政程序法第102 條規定之適用，是原告上開主張，尚不足採。從而，原處分於法並無不合，應予維持等語。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之。（最高行政法院99年度判字第923 號判決參照）。又「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：（第1 款）一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」為道路交通管理處罰條例第5 條第1款所明定。故道路交通標誌標線號誌設置規則第4 條第1項規定：「（第1 項）標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」同規則第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」符合上述道路交通管理處罰條例第5 條第1 款之規定；又新北市市區道路管理規則第3 條第7 款規定：「本規則用詞定義如下：……（第7款）七、交通管制措施：指為維持交通安全與秩序而設置之標誌、標線、號誌、交通控制及資訊設備等設施。……」第4 條第1 項規定：「本規則之主管機關為新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局），本府所屬其他目的事業主管機關按業務職掌劃分如下：一、交通局：……㈡交通管制設施之設置維護。……」則被告依照法規授權，為本件之主管機關。查原告主張被告在其住處門口劃設系爭標線，影響其權利及利益，而提起本件撤銷訴訟，其當事人自屬適格。

（二）次按交通主管機關於道路劃設禁止臨時停車標線，依據道路交通管理處罰條例第3 條第1 款、第6 款規定：「本條例所用名詞釋義如下：（第1 款）道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……（第6 款）標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線雖非針對特定人所為，然係以該標誌效力所及之停車人為規範對象，屬可依一般性特徵確定其相對人就停車事實而規範之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。揆之行政程序法第92條規定：「（第1 項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」核其性質應認為對人之一般處分。而公共停車格之劃設，係依停車場法第15條規定：「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道。」該條文係規定於停車場法第二章「路邊停車場」內，且對照停車場法第12條、第13條、第14條規定，可知此所謂「停車位」，乃係一種「路邊停車場」，其與政府所設置之公用停車場功能相同，旨在供公眾停放車輛之用，在性質上應屬「公物之一般使用」，其劃設可歸類為行政程序法第92條第2 項後段所規定之對物一般處分。因此，系爭標線之劃設既屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項規定：「（第2 項）一般處分之送達，得以公告……代替之。」第110 條第2 項前段規定：「（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。」一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之標線於對外劃設完成時，即發生效力。最高行政法院98年3 月12日98年度裁字第622 號裁定意旨：「……本院按：㈠『標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。』為道路交通管理處罰條例第3 條第6 款所明定。禁止停車標線或禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線之規範客體雖是特定之道路（公物），然其並未對道路之性質設定或變更，仍是以人之行為為直接規範對象，亦與行政程序法第92條第2 項後段所稱『公物之一般使用』，係指直接以公物作為利用對象，非可等同論之。再者，依行政程序法第92條第2 項前段『對人之一般處分』，仍須針對『具體事件』為規範，僅在規範對象（人）從寬認定。在此，禁制標線之劃設，雖非針對特定人，然係以該標線效力所及即『行經該路段之用路人』為規範對象，可謂『依一般性特徵』（特定路段之用路人）可得確定，並係針對『各該（無數之）用路事實』所為之規範，從而可將之認定為一種『對人之一般處分』。又道路交通管理處罰條例第4 條規定：『（第1項）駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。（第2 項）前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。』由此規定中，立法者將道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命令予以訂定。而交通部目前發布有『道路交通標誌標線號誌設置規則』，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。交通主管機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由是乃形成『法律、法規命令、行政處分』層次分明之交通法規體系，足證禁制標線之性質非屬法規命令，而是行政處分。其既屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之『劃設行為』，即屬一種『公告』措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟；人民於法定救濟期間經過後，亦得直接以新事實（新的交通狀態及法規規定）依行政程序法第128條向主管機關請求撤銷或廢止（塗除）處分，如經否准，得循序提起訴願及課予義務訴訟以求救濟。……」足供參考。至於交通部94年3 月31日交路字第0940025217號函：「主旨：貴府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不須經所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明：……二……由貴府相關單位考量該巷弄型態及實際使用現況，本於權責認定是否屬『道路交通管理處罰條例』第3 條第1 款規定之『道路』範圍，倘認定屬『道路』範圍，得有『道路交通標誌標線號誌設置規則』之適用。」所為釋示，核與上揭交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等裁量因素為之，並無不合，主管機關依據行政，應予尊重。

（三）查本件劃設系爭標線之土地，係屬新北市政府於98年3 月4 日公告核定「擬定○○都市計畫細部計畫」案中道路用地範圍，且為計畫道路，寬度約8 公尺，並經新北市政府養護工程處確認該土地為新北市及訴外人○○建設股份有限公司所共有，屬具公用地役關係之道路，有新北市政府98年3 月4 日北府城規字第09801093641 號公告、新北市政府103 年4 月24日北府城測字第1030734763號函、新北市三圖合一查詢系統列印資料、新北市政府養護工程處103 年4 月22日北養一字第1033084151號函（見被告答辯狀所附書證三、四）、新北市○○區地籍圖查詢資料（見訴願卷第20頁）及土地建物查詢資料（見訴願卷第21頁）在卷可稽，堪認為真實。

（四）次查交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量。被告為交通主管機關，考量○○地區巷弄狹小，如未劃設停車格及禁止停車標線，民眾車輛任意停放，遇火災等急難時，消防及救護車輛無法駛入，易生公共危險，故先於102 年4 月3 日由○○分局函各里，告知推行「路潔專案清除巷弄路障、路霸」，並於102 年4 月15日邀集各里里長舉辦「路潔專案工作協調會」會議，決議在狹窄巷道找到停車空間劃設停車格，立即執行現場會勘工作（劃設標線、停車格），有前開○○分局函、會議紀錄可參（見本院卷第35頁至第37頁）；嗣於103 年2 月26日由○○分局以新北警交字第1033319004號公告張貼於新北市○○區○○○路○ 段○○巷○○○○號住戶共用牆面上，其內容略謂執行○○區各里「路潔專案」，加強整頓、清理里內各巷道違規占用道路之各項障礙物暨廢棄物，並由被告指定區域劃設禁止停車標線或規劃汽、機車停車格，要求公告地點有違規占用道路物品者，於103 年3 月14日8 時前自行移置清除（見被告答辯狀所附證物），嗣於103 年3 月21日劃設系爭標線。足見被告係考量停車需求及維護安全等公益因素，而於巷道劃設系爭標線，揆諸前開規定及說明，洵屬有據。

（五）原告雖主張：原告及家人本為最能自由使用門前土地之人，卻因系爭標線劃在原告門前，而變更為無法自由使用，且機車停放於原告門前排放廢氣、噪音，影響原告居住生活，被告未依行政程序法第102 條規定，通知該處居民即原告陳述意見，且無行政程序法第103 條所列各種得不予陳述意見機會之情形，被告率即作成劃設系爭標線之原處分，自屬違法行政處分，應予撤銷云云，惟按行政程序法第102 條係規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」法文既規定「限制或剝奪」人民自由或權利之行政處分，而非「侵害」或「影響」人民自由或權利之行政處分（參見同法第46條第1 項、第140 條第1 項、第23條及第68條第1 項），亦非「損害」人民自由或權利之行政處分（參見行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項及第5 條），自係指積極地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪之行政處分而言（最高行政法院100 年度判字第113 號判決參照）。而一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益（最高行政法院101 年度裁字第1452號、101 年度裁字第262 號、95年度裁字第16號、95年度裁字第80號、94年度裁字第2653號裁定參照）。從而，系爭標線劃設之巷道土地既非原告所有，原告僅係利用該具有公用地役關係之巷道通行之一般不特定民眾，其使用該巷道通行或停車，核屬反射利益，並非其有何權利或法律上利益，縱因系爭標線劃設之結果而無法於自家門口之巷道停車，或因機車停放產生廢氣、噪音影響其居住生活，要難認系爭標線劃設之行政處分係「剝奪或限制」原告「自由或權利」之行政處分。原告主張於系爭標線劃設前，依行政程序法第102 條規定應予其陳述意見之機會云云，容有誤會。

（六）綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定為無理由，應予駁回。

（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭