臺北高等行政法院判決

104年5 月12日辯論終結

原告

何武洋

被告

陽明山國家公園管理處

代表人

陳茂春（處長）住同上

訴訟代理人

王棟樑 律師

上列當事人間違章建築事件，原告不服內政部中華民國103 年8月19日台內訴字第1030138404號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，門牌號碼為：臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號之建物（下稱系爭建物），原告以系爭建物屋頂嚴重破損漏水為由，於中華民國（下同）102 年1 月17日向被告提出修繕申請，經被告審核後以102 年1 月24日營陽建字第1020000368號函通知原告確實依規定檢討並補正相關資料後再行送件申辦。原告復於102 年5 月23日向被告提出修繕申請，經被告現勘後以102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函復原告：「……說明：……二、旨揭房屋修繕內容依所提申請書件及簡圖，包含1.A 棟建物屋頂屋瓦更新（以同色系、仿原屋瓦型式為原則替換）；2.A 棟與鄰房連接處留設防火巷（拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）；3.A 棟屋內頂原木樑朽壞抽換（未過半抽換）；4.A 棟出入口側移約1 公尺（A 棟建物牆面總長計24.7公尺，含修繕項目2 約計拆除9.85公尺）；5.B 棟屋頂防水層施作；前揭項目尚符合本園修繕規定，本案本處僅同意於不變更建築結構之情形下，就原面積、原範圍、原高度按申請圖說進行修繕行為。三、本案施工時請注意景觀維護與人員安全，於文到2 個月內依核准事項施工完成，其中於修繕項目2 （A 棟與鄰房連接處留設防火巷，拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）時並請過處報核，俾憑施工現場勘驗；……修繕完成後請彙整竣工照片等資料過處備查。……若未如實依前述核准情況施工，涉及建築法第9 條建造行為，將視施工情形依建築法第86條分別處罰；其他爰依違章建築處理辦法第12條：『得准予修繕』者，除不得據以對抗政府俟後執行拆除或整理以外，若有伺機擅自擴大整修或新增違建情形時，本處將依法另行查處。」。嗣系爭建物經檢舉未依核准修繕項目施工，被告派員於102 年11月15日至現場會勘，會勘結論：「1.經102 年11月15日會勘，現場新作構造物業涉及增建行為，違反建築法令相關規定，該違規事項限期於文到1 個月內改正完竣報處核備，倘於限期未自行拆除改善報核，本處將續依違建查報程序規定辦理。

2.案倘經改善完竣，有關房屋修繕逾本處102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函核准修繕項目部分，併請行為人檢齊相關書件補送修繕申請過處核辦。」並經被告以102 年11月27日營陽環字第1026004461號函檢送會勘紀錄予原告。被告於103 年1 月7 日辦理複勘，會勘現況：「1.原擅自搭建2 樓部分已拆除。2.原屋頂部分已涉過半的修理及變更。」被告審認原屋頂構造部分已經申請人過半的修理及變更，該修繕事項已涉建築法第9 條之建造行為，違反該園房屋修繕處理原則，乃以103 年1 月13日營陽環字第1036000132號函通知原告將續依違章建築處理辦法辦理，另撤銷該處102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號修繕核准函。嗣被告依103 年1 月24日勘查結果，認定原有房屋屋頂構造及建築物構造變更，高度2 層、磚造加鋼構造，面積約60.72 平方公尺，已違反建築法第25條規定，依同法第86條規定，以103年2 月7 日營陽遊字第1036000429號函（下稱原處分）檢附違建通知單通知原告應予拆除。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）原告依核准函及被告承辦人指導告知之內容進行修繕，嗣卻為被告判定為違建，原處分顯然已違反「誠信原則」及「信賴保護原則」，自應予以撤銷：1.原告修繕系爭建物皆依房屋修繕申請書所檢附之施作圖進行，而該施作圖經被告102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函予以核准同意，原告依核准函之內容進行修繕，並無修繕過半等情事，自無違章及強迫拆除之理。2.本案歷經被告四位承辦人胡肇元、陳威戎、施平、莊治平，其辦理標準皆不一致，原告多次向被告承辦人瞭解修繕流程及房屋結構等事，被告派員前來會勘時，原告及親屬皆在場聆聽、當面溝通，然被告承辦人作成之會勘紀錄與現場溝通及告知之內容均有落差，原告依被告承辦人指導、告知之內容進行修繕，如被告指示降低原申請高度、拆除鋼樓梯等變更事項，原告於原處分作成前即配合辦理，嗣卻為被告認定為違建，誠難以接受。3.被告承辦人多次前來現場進行會勘，若認原告進行之修繕不符規定，當於修繕初期即為告知、或前來會勘溝通時具體指正，非於原告修繕幾近完成，驟然判定為違建並要求拆除，尤其認定屬違章建築乃被告自行判定之結果，未經第三公正人偕同判定，率為不利於原告之違法處分，該處分顯已違反行政程序法第4 、7 、8 、及95條第1 項等規定，自應予以撤銷。（二）系爭建物之修繕並未超過二分之一，核與建築法第9 條所稱之建造行為容屬有間，故原處分以原告系爭建物違反建築法第25條之規定自有違誤，退步言之，原處分逕勒令拆除，亦有違比例原則，而應予撤銷：1.原告申請修繕時，係為供承作廠商常用之標示及明確說明施作方式之需，始於申請修繕之圖說上標示為A 、B 棟，但實質上乃內部相通、一體之L 型建物，非獨立之兩棟建物，至於門牌號碼為：○○路三段371 巷39號之建物乃臨棟建築，與系爭L 型建物無關，而原告已提供系爭建物內部實為一體相通之照片以資佐證，被告多次派員至現場查勘，對此知之甚稔，竟故為爭執原告未證明，實無可採。2.依原告致電被告，獲悉修繕之申請乃依據門牌、以戶為基礎，建物之修理、變更是否過半之認定，亦以門牌歸戶之概念整體考量，是以，於認定是否有建築法第9 條第4 款所定「建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者」之情形，應以系爭L 型建物即同時包含A、B 棟而為整體觀察。3.依被告於78年8 月間調查而出具之「陽明山國家公園計畫範圍建築物調查表」，系爭L 型建物面積為156.78平方公尺，而被告認定原告違規施作樓板增加鋼構造及屋頂構造變更之面積為60.72 平方公尺，顯然未達2 分之1 ，與建築法第9 條第4 款所定之情形核屬有間，則原處分以原告違反建築法第25條之規定，自有違誤。4.退步言之，依建築法第86條之規定，應以勒令停工補辦手續為原則，僅於「必要時」，方得強制拆除其建築物。經查，102年11月15日之會勘記錄結論：「1 、經102 年11月15日會勘，現場新作構造物業涉及增建行為，違反建築法令相關規定，該違規事項限期於文到一個月內改正完竣報處核備，倘於限期未自行拆除改善報核，本處將續依違建查報程序規定辦理。2 、案倘經改善完竣，有關房屋修繕逾本處102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函核准修繕項目部分，併請行為人檢齊相關書件補送修繕申請過處核辦。」，顯見被告於會勘後亦認系爭建物涉違建部分並非不得改善，又於改善後，仍可就超過原申請修繕部分，以補送申請之方式補正程序，而會勘過程中，被告曾表示屋頂高度降低後，即可以補送修繕申請文件之方式辦理，因此原告配合拆除2 樓部分，於103 年1 月7 日被告會勘現況，亦確認「原擅自搭建2 樓部分已拆除」，豈料，被告又以原屋頂部分已涉過半之修理及變更、涉建築法第9 條之建造行為為由，表示將續依違建查報程序規定辦理云云，然查，原屋頂部分並未涉過半之修理及變更已如前述，且本件修繕行為乃依經被告核准之施作圖進行，依陽明山國家公園範圍內公私建物興建許可申請作業須知第1 、5 條之規定，亦未對國家公園之環境造成任何不良影響，是否有強制拆除之必要，容有疑慮，被告無視原告付出鉅額金錢進行修繕，亦未考量是否尚有其他侵害較小、替代之手段方式，即以原處分勒令原告拆除，實有違反「比例原則」而屬違法。5.被告辯稱「A 棟屋頂及結構改變之行為，亦已涉及建築法第9 條第3 款規定」云云，已非被告原處分說明之事項，自不應恣意擴大解釋，且系爭建物乃修繕，並無被告所指改造、改建之情形。退步言之，若拆除建築物之一部即屬改造，被告當初為何要求原告須退縮犧牲部分室內面積以預留防火巷？被告所辯豈非自相矛盾！（三）縱系爭建物之修繕超過2 分之1 構成建築法第9 條（假設語，原告否認之），因系爭建物並非舊違章建築，而係59年7 月4 日前即已建造完成之建物，為原有合法建物，若涉有建造行為，應仍得以程序補正之方式，使之成為合法之建物，原處分驟然逕命勒令拆除，實有違誤：1.系爭建物門牌號碼為：台北市○○區○○路○段○○○巷○○號○○○號，乃原告祖先於20、30年間所建造者，其後因不敷住居使用，遂於40、50年間擴建，並經整編後門牌號碼為：○○路三段371巷37號，即為系爭L 型建物，依陽明山國家公園保護利用管制原則（下稱管制原則）第34條之規定，若台北市境內之建築物係於59年7 月4 日前已建造完成者，應屬原有合法建築物，而得依該管制原則之規定提出相關文件申請認定，此申請認定之相關規定，應僅係為供行政機關管理之便等目的而設之程序事項，未經申請認定者，應不影響其實體上原本即為原有合法建築物之性質。2.依管制原則第20、21點之規定，在第3 、4 種一般管制區內，得核准合法住宅或原有合法建築物就原地拆除後之新建、增建、改建或修建，而依管制原則第25、26點有關各使用項目建築物之強度規定，住宅之建蔽率為40% ，樓層數為三層樓，建築面積為165 平方公尺、總樓地板面積為495 平方公尺；尚且不論被告於計算建蔽率時，將系爭土地上兩棟建物合併計算因而認為建蔽率已達44.58%是否允當有理，縱應合併計算，被告亦非不得以輔導原告改善、限縮建物範圍面積等替代方式，以符合上揭規範而得為程序補正，使之成為合法建物，亦即，應以侵害最小之手段達到法規之目的，並同時維護人民之權益，惟原處分顯未查明系爭建物乃原有合法建物，遽認乃舊違章建築而謂僅得修繕云云，並違誤認定有構成建築法第9 條之建築行為，其命勒令拆除自有違誤。（四）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：（一）被告為陽明山國家公園計畫範圍內之主管建築機關：依國家公園法第14條第1 項第1 款之規定及內政部78年5 月22日台（78）內營字第691747號函核定被告自78年7 月1 日起為陽明山國家公園計畫範圍內之主管建築機關，合先敘明。（二）系爭違建係78年7 月1 日被告接管建管業務前依舊有違建，然非合法建物：1.依建築法第28、70條、管制原則第34條等相關法令，系爭建物未曾申辦相關建築執照或原有合法建築物認定之文卷紀錄可稽，尚非屬法令所稱合法建物。2.次查：⑴依地政查詢系統事務所登載圖資：臺北市○○區○○段○○段○○○○號為共有土地（所有權人共35人），曾登記地上建物共1 棟（00000-000 建號）面積48平方公尺，建物門牌為○○路三段181 巷21號及23號。⑵依臺北市政府民政局門牌整合檢索系統登載圖資：①○○路三段181 巷21號係於67年7 月31日改編，77年3 月20日整編為○○里008 鄰○○路三段371 巷37號。②○○路三段181 巷23號係於67年7 月31日改編，77年3 月20日整編為○○里008 鄰○○路三段371 巷39號。⑶依陽明山國家公園計畫範圍建築物調查表（調查日期78年8 月7 日）○○路三段371 巷37號已登錄之構造範圍1 層磚造構造面積為156.78平方公尺。○○路三段371 巷39號已登錄之構造範圍2 層R.C構造面積為220.88平方公尺。故本案係屬多人共同持分之土地曾登記地上建物共1 棟（00000-000 建號，建物門牌為○○路三段181 巷21號及23號）面積48平方公尺，77年3 月20日戶政整編為○○里008 鄰○○路三段371 巷37號及39號，78年8 月7 日建物調查該2 棟門牌構造面積分別為156.78平方公尺及220.88平方公尺，比對與原登記建號資料不符並已涉新增建情形，爰本案並非地政已測繪登記之構造於申辦修繕前（當時尚查無違規紀錄）之相關建物非屬法令所稱合法建物，依前述資料研判為原處分機關接辦建管業務前之舊有違建。3.再查，系爭建物雖經原告辦理建物登記，惟依登記內容，建物為土造，面積為48平方公尺，門牌編號為○○路3 段181 巷21號、23號。與被告78年8 月7 日之建物調查資料之面積分別為156.78平方公尺及220.88平方公尺，顯然已經增建。且現況亦非土造，依最高行政法院62年判字第311 號判例，係屬違建無疑。（三）系爭建物非屬合法房屋，應無法申請補正或補申請相關建築執照：本案臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號多人共同持分之土地面積計599.38平方公尺，該土地係屬陽明山國家公園第3 、4 種一般管制區範圍，土地上2 棟舊有違建已建築面積（156.78＋220.88/2）＝267.22平方公尺；建蔽率計達百分之44.58 ，依管制原則第20、21點規定，現況土地已非屬合法住宅或原有合法建築物之使用狀態，本案倘僅就新違建部分研判尚無法依前述規定辦理申請補正或補申請相關建築執照。（四）系爭建物逾越核准之修繕範圍，而涉及違建行為，原處分之認定並無違誤：1.被告以102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函同意於不變更建築結構之情形下，就原面積、原範圍、原高度按申請圖說辦理修繕，然依被告102 年11月4 日巡查日報表通報及民眾檢舉案於102 年11月15日現場拍攝照片顯示，當時該址A 、B 棟施工狀況均已逾前項申請修繕內容及範圍，並涉有建築法第9 條所稱建築物之樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂均有過半之修理或變更、增建情形。故本件查報係依申請書及核准內容分A 、B 棟認定已為修建之違建行為應無違誤。2.系爭建物於102 年1 月7 日現勘時雖將增建2樓部分拆除，然被告於103 年1 月24日複勘時發現其僅將「人字型」屋頂降低，且室內違規增設鋼樓梯，致該建物增加閣樓及樓板，故查報違建面積高度為2 層，應無違誤。3.原告一再辯稱A 、B 棟為相通（此部分未經原告證明），縱屬為真，然A 棟屋頂及結構改變之行為（原石造承重牆體、木樑瓦片屋頂部分改建成鋼構架型式，結構系統已明顯改變），亦已涉及建築法第9 條第3 款規定「將建築物之一部分拆除，於原建築物基地範圍內改造，而不增加或擴大面積者」為改建之違建行為。4.依管制原則第3 條、第38條之規定，原有合法建築物之修繕，仍應申請許可始得為之，且不得逾越許可修繕範圍；而依違章建築處理辦法第12條第1 項之規定，本件因屬陽明山國家公園成立前存在之舊違建，雖得准予修繕，但不得逾越修繕範圍。查本件已逾越修繕範圍，而為新違建，被告依法查報拆除，並無不法。（五）原處分並無違反「誠信原則」、「信賴保護原則」、「比例原則」等：原告未依規定修繕，不但未依核准修繕項目施作且增建2樓，經現場會勘及複驗證明違規情形嚴重，而撤銷原核准函，此皆有會勘紀錄可稽，事證明確，且系爭違章建築之認定，係經會勘並以函文處分在案，並無原告所謂口頭行政處分。原告空言指摘原處分違反「誠信原則」、「信賴保護原則」及「比例原則」云云，應無足採。（六）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

四、本院判斷：

（一）法令適用之說明：

⒈按國家公園法第1 條規定：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」第2 條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第14條第1 項第1 款規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：（第1 款）一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」又依內政部78年5 月22日台（78）內營字第691747號函核定被告自78年7 月1 日起為陽明山國家公園計畫範圍內之主管建築機關。是於陽明山國家公園內有關違反建築法事件，被告有權作成行政處分。

⒉次按建築法第4 條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第9 條：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。

三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第25條第1 項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除……。」第28條第1 款規定：「建築執照分左列四種：（第1 款）一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」及第86條規定：「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續，必要時得強制拆除其建築物。……」

⒊又建築法第97條之2 規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」而依上開法律授權由主管機關內政部發布之違章建築處理辦法第2 條、第12條分別規定如下：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「（第1 項）舊違章建築在未依規定拆除或整理前，得准予修繕，但不得新建、增建、改建、修建。（第2 項）前項舊違章建築之修繕，得由直轄市、縣（市）政府訂定辦法行之。」上開違章建築處理辦法係內政部依建築法第97條之2 規定之授權所訂立，就違反建築法之建築物即違章建築之定義，檢舉違章建築之查報、拆除事宜等為規定，並未逾越授權範圍，且與建築法為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的相符，本院予以尊重。而被告依權責制定管制原則，依管制原則第38條規定：「為解決本園範圍內老舊房屋屋頂修繕、防漏之問題，得依『陽明山國家公園區內建築物屋頂興建防漏隔熱構造物處理原則』辦理。」而依「陽明山國家公園區內建築物屋頂興建防漏隔熱構造物處理原則」（下稱處理原則）第3 條規定：「凡屬未經申請許可擅自興建或依本處理原則申請許可備查後擅自加高壁體或門窗作為居室使用之構造物，本處仍將依違反建築法之規定以違建查處並優先予以拆除。」是陽明山國家公園區內合法建築物或存在於78年7 月1 日被告接管建管業務前之舊有違建之修繕，均應申請許可後始得為之。惟如有未經許可即修繕或逾越許可修繕範圍之行為，仍應檢視其是否違反建築法第9 條、第25條、第28條之規定，以判斷其是否屬違章建築而應依同法第86條規定拆除。並非逾越許可修繕範圍者，即當然違反建築法第25條規定而得依同法第86條規定強制拆除。

（二）查原告以系爭建物屋頂嚴重破損漏水為由，於102 年1 月17日向被告提出修繕申請，經被告審核後以102 年1 月24日營陽建字第1020000368號函通知原告確實依規定檢討並補正相關資料後再行送件申辦。原告復於102 年5 月23日向被告提出修繕申請，經被告現勘後以102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函復原告：「……說明：……二、旨揭房屋修繕內容依所提申請書件及簡圖，包含1.A 棟建物屋頂屋瓦更新（以同色系、仿原屋瓦型式為原則替換）；2.A 棟與鄰房連接處留設防火巷（拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）；3.A 棟屋內頂原木樑朽壞抽換（未過半抽換）；4.A 棟出入口側移約1 公尺（A 棟建物牆面總長計24.7公尺，含修繕項目2 約計拆除9.85公尺）；5.B 棟屋頂防水層施作；前揭項目尚符合本園修繕規定，本案本處僅同意於不變更建築結構之情形下，就原面積、原範圍、原高度按申請圖說進行修繕行為。三、本案施工時請注意景觀維護與人員安全，於文到2 個月內依核准事項施工完成，其中於修繕項目2 （A 棟與鄰房連接處留設防火巷，拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）時並請過處報核，俾憑施工現場勘驗；……修繕完成後請彙整竣工照片等資料過處備查。……若未如實依前述核准情況施工，涉及建築法第9 條建造行為，將視施工情形依建築法第86條分別處罰；其他爰依違章建築處理辦法第12條：『得准予修繕』者，除不得據以對抗政府俟後執行拆除或整理以外，若有伺機擅自擴大整修或新增違建情形時，本處將依法另行查處。」嗣系爭建物經檢舉未依核准修繕項目施工，被告派員於102 年11月15日至現場會勘，會勘結論：「1.經102 年11月15日會勘，現場新作構造物業涉及增建行為，違反建築法令相關規定，該違規事項限期於文到1 個月內改正完竣報處核備，倘於限期未自行拆除改善報核，本處將續依違建查報程序規定辦理。2.案倘經改善完竣，有關房屋修繕逾本處102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號函核准修繕項目部分，併請行為人檢齊相關書件補送修繕申請過處核辦。」並經被告以102 年11月27日營陽環字第1026004461號函檢送會勘紀錄予原告。被告於103 年1 月7日辦理複勘，會勘現況：「1.原擅自搭建2 樓部分已拆除。2.原屋頂部分已涉過半的修理及變更。」被告審認原屋頂構造部分已經申請人過半的修理及變更，該修繕事項已涉建築法第9 條之建造行為，違反該園房屋修繕處理原則，乃以103 年1 月13日營陽環字第1036000132號函通知原告將續依違章建築處理辦法辦理，另撤銷該處102 年8 月8 日營陽環字第1026003031號修繕核准函。嗣被告依103年1 月24日勘查結果，認定原有房屋屋頂構造及建築物構造變更，高度2 層、磚造加鋼構造，面積約60.72 平方公尺，已違反建築法第25條規定，依同法第86條規定，以原處分檢附違建通知單通知原告應予拆除。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有修繕申請資料（見原處分卷內卷2 ）、102 年8 月8 日核准修繕函（見本院卷第54頁、第55頁）、被告102 年11月27日函及檢送之102 年11月15日會勘紀錄（見本院卷第56頁至第59頁）、被告103 年1 月13日函及檢送之103 年（誤繕為102 年）1 月7 日會勘紀錄（見本院卷第60頁、第61頁）、原處分（見本院卷第63頁至第65頁）及訴願決定書（見本院卷第42頁至第44頁）在卷可稽。

（三）原告雖主張其修繕均係依照被告102 年8 月8 日核准函及原告申請修繕時所提申請書（其內已標示屋頂原木樑柱將以鋼骨代替，修繕完成後建物高度較原建物為高）施作，並無逾越許可修繕範圍之情形云云，惟被告前開102 年8月8 日核准函已敘明原告申請經許可修繕之範圍為「1.A棟建物屋頂屋瓦更新（以同色系、仿原屋瓦型式為原則替換）；2.A 棟與鄰房連接處留設防火巷（拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）；3.A 棟屋內頂原木樑朽壞抽換（未過半抽換）；4.A 棟出入口側移約1 公尺（A 棟建物牆面總長計24.7公尺，含修繕項目2 約計拆除9.85公尺）；5.B 棟屋頂防水層施作。」並敘明「本案本處僅同意於不變更建築結構之情形下，就原面積、原範圍、原高度按申請圖說進行修繕行為」，亦即被告僅許可原告於不變更建築結構之情形下，就原面積、原範圍、原高度，按申請圖書將A 棟建物屋頂屋瓦更新、A 棟與鄰房連接處留設防火巷（拆除牆面寬約0.65公尺及側牆施作）、A 棟屋內頂原木樑朽壞抽換（未過半抽換）、A 棟出入口側移約1 公尺及B 棟屋頂防水層施作，被告並非同意原告悉依其提出之申請圖說進行修繕。是被告於102 年11月15日會勘發現原告新增構造物（搭建2 樓）非修繕核准範圍，於103 年1 月7 日會勘發現原擅自搭建2 樓部分已拆除，原屋頂部分涉有過半修理變更，103 年1 月24日會勘發現原告違規施作樓板增加鋼造及屋頂構造變更，已如前述。且原告於起訴狀內自承A 棟樑柱幾近全數嚴重受損，無法保留，而以鋼骨代之（見本院卷第6 頁），顯已逾前述許可範圍（A 棟原木樑不過半抽換），故原告主張其修繕並未逾越許可範圍云云，並不可採。

（四）本件原告有逾越被告原許可修繕範圍之行為，固堪認定，惟依首開說明，並非逾越許可修繕範圍者，即當然違反建築法第25條規定而得依同法第86條規定強制拆除。本件原處分以原告「原有房屋屋頂構造及建築物構造變更，面積共計約60.72 平方公尺」，已涉建築法第9 條第4 款之修建行為，依同法第28條第1 款規定應請領建造執照始得建造，原告未請領建造執照即修建，而認原告違反同法第25條規定，依同法第86條規定應強制拆除，雖非無見，惟：

⒈按行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款定有明文。蓋行政處分之作用，原在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件。行政處分之內容自須明確，使相對人得以清楚認識，係由何一行政機關，就何一事件，對其為如何之要求、給予或確認。設定義務之行政處分，其內容須明確，相對人始能正確履行其義務，在相對人不自動履行義務時，行政機關亦始得以行政執行之手段強制實現其內容。建築法第9 條第4款既明定應請領建造執照始得「修建」之行為，係指「建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」是以，建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，如未過半修理或變更，則非屬建築法所稱「修建」行為，且「建築物非屬承重牆壁之外牆，將該牆壁拆除重建及原有合法之廠房，其四周原無牆壁，加設鐵門及非屬承重牆壁之外牆，因不構成建築法第九條第四款之行為，免予申領建造執照。」、「建築物外牆修繕未涉及建築法第9 條修建行為」，亦有內政部68年2 月20日台內營字第827656號函、86年9 月3 日（86）台內營字第8606660 號函可參。本件原處分並未說明如何計算而認系爭建物屋頂、樓地板已「過半變更」而屬「修建」行為，亦未說明其所謂建築物「構造變更」究指哪部分過半變更及如何計算已過半變更。且原處分函內記載「首揭行為因逾越本園修繕規定違建，經勘查認定範圍如附圖所示（違建通知單1 頁及本處102 年12月24日會勘紀錄本3 頁共4 頁），原有房屋屋頂構造及建築物構造變更，面積共計約60.72 平方公尺」，但其違建通知單繪圖之標註為「違規施作樓板增加鋼構造及屋頂結構變更」，違建高度註明為2 層，建築類別標示為「增建」及「修建」，則增建2 樓（或降低高度後之閣樓）樓板面積部分，是否為原處分認定違建範圍？亦有未明。（且原處分卷內並無102 年12月24日會勘紀錄，原處分所稱102 年12月24日會勘紀錄，恐係103 年1 月24日會勘紀錄之誤），原處分內容已違反行政處分明確性之要求。

⒉被告嗣於訴訟中雖補稱原告申請修繕時，係區分A 棟、B棟，且被告亦係以A 、B 棟分別准其修繕範圍，A 棟已過半修繕即符合建築法第9 條第4 款規定云云，惟建築法第9 條第4 款規定，係以「建築物」之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，是否「過半」修理或變更為斷，是被告自應先究明原告申請書所稱之A 棟、B 棟，於建築管理上，究應認定為1 建築物或2 建築物？始能判斷原告逾越修繕許可範圍之行為，有無過半修理或變更而構成建築法第9 條第4 款所稱「修建」行為。經查，前開所謂A 棟、B 棟建築物，外觀緊連成L 狀，與常見民間建築物「正身」加建相連「護龍」之型式相仿，且A 、B 部分室內亦屬相通，作為一體使用，有照片附卷可參（見本院卷第93頁、第121 頁至第124 頁、訴願卷第69頁，被告稱原告未證明A 、B 部分相通云云，應屬誤會。），又共同使用臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號門牌，使用上似不具獨立性。況被告於78年8 月7 日製作之陽明山國家公園計畫範圍建築物調查表，亦將A 、B 部分視為1 建物，僅賦予1 建物編號0000-000，並測量其樓地板面積為156.78平方公尺（見原處分卷第62頁）。本件原處分所附之違建認定範圍圖，亦係將A 、B 部分一併繪入，將A 部分除申請留間隔（防火巷）外，以斜線標註「違規施作樓板增加鋼構造及屋頂構造變更，違建面積約60.72 平方公尺」（見本院卷第65頁），則對照前開被告於78年8 月7日製作之陽明山國家公園計畫範圍建築物調查表所載，原有建物樓地板面積為156.78平方公尺，本次查報違建面積60.72 平方公尺，似未達「過半」修理或變更。原處分如係僅以A 部分面積作為原有建物面積，據以判斷是否「過半」修理或變更，容與建築法第9 條第4 款規定未合。

⒊被告嗣於訴訟中又稱，即便A 部分屋頂及結構改變之行為，因未過半而不構成建築法第9 條第4 款修建之行為，亦已涉同條第3 款「將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積」之「改建」行為云云，惟參照該條第1 款將「建築物」全部拆除而重行建築定義為「新建」，第4 款將「建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂」，過半修理或變更定義為「修建」，足見第3 款「改建」所稱「建築物」之「一部分拆除」，係相對於「建築物」之「全部拆除」而言（例如：建築物之前面部分或建築物之後面部分拆除之謂），並不包含將建築物之屋頂、樑柱等「構造」部分拆除，否則建築物之屋頂、樑柱等構造未過半拆除變更，如仍屬該條第3 款所稱「改建」，則第4 款「修建」規定豈非成具文？被告主張原告A 部分屋頂及結構改變之行為，構成建築法第9 條第3 款「改建」行為云云，並非可採。

⒋本件原處分並未認定系爭建物為被告78年接管建管業務前存在之舊有違建。被告嗣於訴願階段始稱系爭建物原即為違章建築，於本件訴訟並陳稱系爭建物為舊有違建，雖得申請修繕，但已逾核准修繕範圍而為新違建，原處分將之查報拆除並無不法云云，原告則稱其原有建物（L 型）係40、50年間即已興建完成之建築物，應屬合法建物等語，經查：

⑴坐落臺北市○○區○○段○○段○○○ ○號土地上，原有門牌號碼士林鎮○○里76號建物，建號為○○段0002號，於41年10月9 日辦理總登記，其構造為土造，面積為49平方公尺，所有權人為何黃葉。該建物門牌於67年7月31日整編為臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號○○○號，嗣於73年10月30日分割繼承，所有權移轉為何枝財、何枝壽各1/2 ，其中何枝財住所為上址21號，何枝壽住址為上址23號，再因地籍圖重測，建號改為士林區○○段2 小段20005 號，該2 址門牌嗣又於77年3月20日分別整編為臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號○○○號，有臺北市士林區戶政事務所104 年1 月20日北市士戶資字第10430080600 號函（見本院卷第128 頁）及臺北市士林地政事務所檢送之建物登記謄本、建築改良物登記簿可參（見本院卷第235 頁至第240頁）。惟被告78年接管建管業務後，於78年8 月7 日調查顯示臺北市○○區○○路○段○○○巷○○號○○○號（整編前之門牌為同段181 巷21號、23號）面積分別為156.78平方公尺、22 0.88 平方公尺，且非土造建物，固堪認被告78年接管時，系爭建物與建物登記簿所載建物面積、構造已有不符。

⑵惟依建築法第3 條第1 項規定：「本法適用地區如左：

一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。」違章建築處理辦法第2 條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」是於建築法適用前，建築房屋並無需申請許可發給執照始能建築，於建築法適用前已建築完成之房屋，並非建築法令所稱之「違章建築」。被告以其接管時，系爭建物面積、構造與建物登記簿謄本不符，即認系爭建物屬違章建築云云，容有誤會。查臺北市於56年7 月1 日改制為直轄市，並因北投等6 鄉鎮併入臺北市，故參照原有都市計畫，將北投區與士林區合併後重新擬定「陽明山管理局轄區士林北投兩地區主要計畫乙案」，報奉內政部核定後，於59年7 月4 日公告實施，是臺北市士林區於59年7 月4 日起始為適用建築法之區域，此即被告所定前述管制原則「三十

四、原有合法建築物之認定：㈠臺北市境內部分為民國59年7 月4 日前已建造完成之建築物。」之緣故。是以，系爭建物如係59年7 月4 日前已建造完成之建築物，即非屬建築法令所稱之「違章建築」。至於被告制定之前開管制原則，雖規定申請人得檢附相關資料辦理確認其建築物為該管制原則所稱之「原有合法建築物」，惟該管制原則係為保護國家公園園區內之豐富生態種類、土地資源與維持國人重要休憩之景觀，並兼顧原居住民眾之居住權利，而進一步確認所轄園區臺北市境內於59年7 月4 日前即存在且延續至今之建物，得合法化以做有限度資源利用之範圍，未經主管機關確認為原有合法建築物前，固未能遽准其拆除重建或增建、改建，以達管制之目的，但要非未申請經主管機關確認為「原有合法建築物」者，不論其建造完成時間，一概視為「違章建築」處理。

⑶本件被告於訴訟上既指稱系爭建物原即為「違章建築」，自應由被告就系爭建物係59年7 月4 日後始建造完成一節負舉證之責任。但被告迄未提出證據證明，且被告於78年8 月7 日調查時，關於系爭建物之建造時間填載為「世居」（見原處分卷第62頁），已足見系爭建物存在已有相當時日，原告又提出世居該處現任○○里里長簡清波及59年至87年間○○里里長羅金鴻之證明書，證明系爭建物於50年代即增建為L 型，面積與現況無甚差異（見本院卷第247 頁、第234 頁），本院依職權調查亦查無系爭建物係59年7 月4 日後始建造完成之證明（見本院卷第149 頁、第205 頁），是被告主張系爭建物原即為「違章建築」一節，尚難採信。

⒌又行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則（司法院釋字第476 號解釋意旨參照）。且司法院釋字第544 號、第554 號、第575 號、第577 號解釋理由書則進一步指出比例原則之內涵：⑴目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。⑵手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。⑶手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436 號解釋所謂之「最小侵害手段」。⑷狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。主管機關基於維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻而實施建築管理（建築法第1 條規定參照），將違章建築查報處理，雖有其正當目的，但執行手段仍應注意前述比例原則。以本件為例，陽明山國家公園內屬臺北市境內原有合法建物，均建造於59年7 月4 日前，屋齡老舊，多有修繕，甚或改建、重建之必要。國家公園成立後，基於保護國家公園園區內豐富生態種類、土地資源及維持國人重要休憩景觀，不僅對於園區內私人原有合法建物之拆除重建或增建、改建及修建，設有嚴格限制，對於園區內新建建物限制更多，故園區內原有合法建物一旦遭強制拆除，恐難再依原面積申請新建，對於世居該處之住戶，影響極大。是以，縱令原告確有「違規施作樓板增加鋼構造及屋頂構造變更」，違反建築法第9 條規定之行為，依建築法第86條規定，應以勒令停工補辦手續為原則，僅於必要時方得強制拆除其建築物。本件原處分既未認定系爭建物原即為違章建築，且經調查後亦難認其原為違章建築（已如前述），乃原處分並未斟酌是否有命原告補辦手續之可能，逕通知應拆除；且縱不得補辦手續而應拆除，將違建部分即增加鋼構造之樓板及屋頂拆除即可達建築管理之目的，矧原處分命原告將原處分附圖斜線部分面積60.72 平方公尺建物全部拆除，亦有違比例原則。

（五）綜上所述，原處分有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定為有理由，應予准許。

（六）本件事證已臻明確，原告聲請通知證人到庭及現場履勘，核無必要。兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭