臺北高等行政法院判決

103年10月2日辯論終結

原告

台鈴工業股份有限公司

代表人

黃教信（董事長）

訴訟代理人

方文萱 律師

訴訟代理人

闕光威 律師

訴訟代理人

周志潔 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

呂佳玲

訴訟代理人

何嘉昇 律師

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上一人之複代理人

張本立 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101 年9 月13日環署訴字第1010083527號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1811號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院103 年度判字第271 號判決就原判決關於撤銷訴願決定及原處分有關土壤含鋅部分及該訴訟費用部分均廢棄，並發回更審。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為黃教漳，訴訟中變更為黃教信，業據被告新任代表人黃教信提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告平鎮廠設於桃園縣平鎮市○○里○○路○ 段○○○ 巷○○號（坐落於桃園縣平鎮市鎮○段317 、318 、319、320 、321 、322 、323 、324 、325 等9 筆地號土地，下稱系爭場址），從事生產五金零件加工品業務，經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙）」（下稱查證計畫），委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）於民國99年11月12日、同年月22日派員前往系爭場址進行土壤及地下水採樣工作，樣品送交台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）檢驗，檢驗結果為土壤中鋅含量3,040 毫克∕公斤（mg/kg ），超出土壤污染管制標準所定限值（鋅2,000 毫克∕公斤）；另地下水中三氯乙烯含量為2.22毫克∕公升，超過第2 類地下水污染管制標準所定限值（0.050毫克∕公升）。環保署於100 年4 月8 日以環署土字第1000027643號函檢送上開檢測報告予被告之環境保護局（下稱環保局），被告據以認定系爭場址之土壤及地下水已遭污染，符合土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2 項之規定，遂以100 年6 月1 日府環水字第1000701595號公告原告為系爭場址之污染行為人，並公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，禁止下列行為：㈠置放污染物於土壤；㈡注入廢（污）水於地下水體；㈢排放廢（污）水於土壤；㈣其他經主管機關公告之管制行為。復以100年6 月3 日府環水字第1000701683號函（與上開100 年6 月1 日公告，下併稱原處分）命原告依土污法第15條第2 項規定，立即採取下列應變必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查。同時命原告於文到2 個月內提送土壤及地下水污染控制計畫予被告核定後實施。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院以101 年度訴字第1811號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被告提起上訴，最高行政法院以103 年度判字第271 號判決將原判決關於撤銷訴願決定及原處分有關土壤含鋅部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回。

三、原告主張略以：

㈠被告不應僅以土壤採樣點S9920-07單點重金屬檢測有「鋅」超過管制標準，即逕認原告為污染行為人，且原處分就污染行為人之要件未善盡舉證責任：

⒈依土污法第2 條第15款規定及行政法院39年判字第2 號判例見解，被告如欲以原告為土地污染行為人，必先盡舉證責任說明原告有何構成污染行為人所需具備之行為。

⒉被告向以環保署所提供之調查查證說明，逕認原告為污染行為人，惟該查證說明，僅於達3.4 公頃之系爭場址內，就S9920-07單點不足面積4 平方公尺內之檢測土壤重金屬含量（採樣點詳103 年8 月22日勘驗筆錄）。況依該查證說明足徵：⑴原處分所依據之查證說明，明示污染主要侷限於垃圾場儲存區附近，原處分卻設定原告為全廠區9 筆地號計34,000平方公尺土地之污染行為人，原處分之內容與其所依之理由顯有矛盾；⑵原處分所依據之查證說明，非被告親自所為，該說明係以臆測等可能表達污染原因，未明確指證原告即為污染行為人，亦未說明原告有何污染行為人應具備之洩漏、棄置、排放、灌注行為。

⒊如鈞院親至S9920-07點所見，該點位於工廠角落之資源回收區，本即為管理、置放待處理廢棄物所在地，除清潔人員有必要須前往處理外，平時並未有廠內作業員隨時定點作業。縱使現場有廢棄物存在，亦不表示原告即有洩漏、棄置、排放、灌注等行為又依查證說明之文字記載，尚不排除掉落或風吹等自然物理而非人力可控之行為。則原處分將未查證之不利益，完全歸咎原告承擔，並使原告背負污染行為人之名稱，實有未當。原處分僅以特定侷限地點內之單一採樣點有鋅驗出，即驟下原告為污染行為人之結論，不符土污法規範各種不同責任人之管制目的。

⒋鋅本為自然界存在且常見之物質，並非污染物，甚至為人體所需之微量元素之一。任何檢驗方式均無可能就水、土壤之鋅檢驗，得出零檢出之結果，且鋅如因大自然之自然流佈、沖刷、沈積等物理現象而致使鋅含量濃度提升，因此時非污染行為，亦非土污法所欲處置之範圍。縱使土壤因鋅含量超過土壤污染管制標準，鋅之毒性也遠較常見之砷、鎘污染對自然環境之傷害為低。土污法之中央主管機關環保署，於102 年12月已預告修正土壤污染管制標準第5 條，擬就工業區及密集產業區內之土壤含鋅解除管制，顯見已漸鬆綁對鋅管控之立場。

㈡原處分僅以土壤採樣點S9920-07有鋅濃度逾越土地污染管制標準，逕行公告9 筆地號為污染場址，為裁量瑕疵、逾越比例原則暨不符平等原則之違法行政處分：

⒈運作中工廠之土壤污染場址劃定，依污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱公告作業原則），係以部分地號方式管制為原則，依該公告作業原則㈡⒊規定，個案場址之劃定，需考量單筆地號面積、採樣點分布及現場實際狀況而論：

⑴就單筆地號面積而言，採樣點位在系爭場址地號323 內，該地號面積足有7339.2平方公尺。依地籍圖謄本顯示，遠較相鄰其他地號238 至256 計18筆地號面積總和之為大，甚有數倍以上之差距，當符上開規定所稱之「單筆地號面積甚大」。

⑵再就採樣點分布而言，採樣點位於角落，僅佔系爭場址地號323 面積之極小比例，被告未於其他採樣點驗出有鋅或其他重金屬超過土壤污染管制標準之情事。

⑶末以現場實際狀況而言，採樣點位在資源回收區，與系爭場址地號323 之其他主要用途在於組裝及倉儲完全不同，非平時有人員經常活動之處。

⑷承上說明，原處分未依循內部作業原則僅以部分地號為公告之規定，竟將系爭場址全部公告為控制場址，並與他案作法不同，顯有裁量濫用、裁量怠惰及違反平等原則之瑕疵。

⒉系爭場址並無高潛勢污染區規定之適用，被告不得恣意比附援用：原處分所依之環保署查證報告，從未提出高潛勢污染區之問題，環保署公文說明（被告於鈞院前審提出之附件2 ），甚至提示被告應以部分地號為管制。且系爭場址南、北兩側原本就規劃為直線柏油道路供人、車通行，場址內佔主要面積之建築物為工廠倉儲區、裝配區，且係以人工組裝生產線為主要，而鋅驗出點也與廠區內其他地方有圍牆及表面柏油之道路明顯可分，殊無相互污染之可能，更無高潛勢污染區之說。

⒊事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表（下稱檢測申報表）暨相關之排放廢水資料，乃原告合法申報且合乎法令管制標準，不得作為本件土壤污染與否判斷之用：被告於最高行政法院審理時，突提出未於事實審調查之檢測申報資料，使原告無得主張辯駁，實則檢測申報表係依水污染防治法應申報之資料，與本件無關，況原告從未有違反水污染防治法之紀錄。渠被告竟以合乎水污染防治法標準之資料，作為論斷系爭場址違反土污法之證據，引喻失當。且利用與土壤重金屬管制目的無關而保有之資料，佐證與取得原因無關之土壤是否含鋅一事，乃行政不當聯結，更見原處分違法不當。

㈢被告未於原處分作成前給予原告陳述意見之機會，無視有利原告之證據，原告應受正當法律程序保障之權利受到侵害：原處分將使原告持續遭到不利益（如系爭場址坐落土地遭列冊管理而登載於土地登記簿內、定期擬定污染控制計畫等），類此處分，宜由行政機關於對人民處分前，就檢驗日期、範圍、方法先予溝通，俾使人民受正當法律程序之保障。被告未先賦予陳述意見機會，僅以環保署資料為處分依據，不符行政程序法規定意旨。甚於行政爭訟之際，僅以環保署意見為依歸，棄自己管轄權限不顧，徒以干涉人民權利之手段便宜行政，與法不符且實非行政機關所當為。

㈣綜上，被告未查明事實，違法裁量將全部地號公告為控制場址，有重大明顯之而得撤銷之瑕疵。為此，原告依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於土壤含「鋅」濃度超過污染管制標準及相關附隨部分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

㈠本件被告於訴願程序終結前已給予當事人陳述意見之機會，依行政程序法第114 條第1 項第3 款、第2 項規定原處分業已補正，對於被告陳述意見之權利已給予保障，並無侵害原告正當法律程序之情事：

⒈被告於100 年6 月1 日以府環水字第1000701595號函公告原告平鎮廠為土壤污染控制場址及土壤污染管制區前，雖未書面通知原告陳述意見之機會，惟被告為補程序之不足，復以100 年9 月7 日府環水字第100702688 號函請原告就上開公告陳述意見。原告嗣於100 年9 月16日提出書面陳述意見，而被告係於101 年4 月24日提起訴願，足見被告於訴願程序終結前，已補正給予原告陳述意見之機會。

⒉依行政程序法第111 條、第114 條規定意旨，行政行為之補正有嚴格限制，僅得於訴願程序終結前為之，原告謂應限縮行政程序法第114 條之適用，倘未如此被告將會有取巧心理云云，並無足取。

⒊本件發回之最高行政法院103 年度判字第271 號判決亦指明，被告於訴願程序終結前確已給予原告陳述意見之機會，符合行政程序法第114 條第1 項第3 款之規定。

㈡本件係經依法查證及調查，始依土污法第12條第2 項規定公告系爭場址為土壤污染控制場址並認定原告為污染行為人，自屬適法有據：

⒈為掌握高污染潛勢業別，環保署於99年5 月委辦查證計畫，對於使用或曾經使用含氯有機溶劑之運作中工廠，進行土壤及地下水污染潛勢之調查。該計畫依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、歷年稽查資料紀錄等因子該計畫以高污染潛勢業別為篩選標準，共選出9 家事業進行調查作業，原告平鎮廠亦為其中之一。

⒉環保署查證計畫之採樣方式，係於系爭場址之垃圾場沿線道路以採樣鏟採集15公分內表土，經目視判斷及現場XRF混樣篩測。調查結果顯示，位於323 地號之S9920-07採樣點，經檢測後土壤檢出最高濃度：鋅（3,040mg/kg），超過管制標準1.52倍。此外，依現勘紀錄可知，系爭場址路面有黑色油漬及廢溶劑流出痕跡，污染潛勢區周遭環境均不佳或多鄰近排水溝，依環工專業研判不排除污染物有入滲地下環境之虞，土壤已遭受污染。由於廠方於此處儲存廢鐵、廢鋁、廢油漆桶，其道路經長年車輛或堆高機運行負重，導致鋪面破損，可能廢棄物清運過程掉落或經風吹至地面，使土壤遭受重金屬污染。

⒊依土污法第12條第2 項規定，土壤污染一旦經查證其污染濃度超過污染管制標準，即應公告為土壤污染控制場址，並未規定應多點檢測數值均超過管制標準始得公告為控制場址，原告對此容有誤解。系爭場址之土壤污染含鋅量超過污染管制標準，被告依土污法第12條第2 項規定公告為土壤污染控制場址，自屬適法有據。

㈢土污法第2 條第17款及第11條第2 項關於土壤污染控制場址之公告，並不以污染來源明確為要件；系爭場址323 地號土壤污染控制場址公告之適法性，亦經最高行政法院肯認：

⒈污染來源明確此一要件乃係地下水污染場址之特別要件，蓋土壤係一固定位置之介質，與地下水係一流動介質兩者性質並不相同，此有最高行政法院101 年度判字第548 號、103 年度判字第271 號判決可資參照。

⒉就歷史解釋而言，土污法係於89年2 月2 日由總統公布，惟該法於行政院提送立法院審議之原名為土壤污染整治法，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而不及於地下水污染問題；而由行政院提送審議土壤污染整治法第11條第2 項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，亦即並未將來源明確列為公告土壤污染控制場址之要件。因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是以本法應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂地下水污染來源明確之規範用語。準此，本條項規定之來源明確係伴隨地下水污染之增訂始出現於條文，而與原規定之土壤污染並無關聯。

⒊就體系解釋而言，土污法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區；同法施行細則第8條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」，綜觀整部土污法及其施行細則，均未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，顯見污染來源明確此一要件確實僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址。

⒋綜上可知，土污法第2 條第17款及第11條第2 項中關於土壤污染控制場址之公告，並不以污染來源明確為要件，此觀最高行政法院歷來關於污染來源明確之判決，其標的均是地下水而無土壤污染場址甚明；復依本件最高行政法院判決發回意旨，亦可知就系爭場址323 地號土壤污染控制場址公告之適法性，已由最高行政法院所肯認。

㈣被告依環保署制定之公告作業原則規定，公告全廠區範圍所有地號為土壤污染控制場址，不僅符合最高行政法院判決意旨，亦與比例原則無違：

⒈系爭場址除323 地號外之其餘8 筆土地之公告，被告係依據公告作業原則第㈡⒊點規定為之，以高污染潛勢區分佈範圍極廣，進而公告全廠區範圍之全部地號為土壤污染控制場址。而所謂高污染潛勢區，係指發生土壤污染可能性較高之區域，諸如廠房或製程區、儲槽區、原物料倉庫、廢棄物貯存區域等均屬之。

⒉依公告作業原則規定可知，控制場址之公告範圍本係以抽樣點所屬地號為原則；惟依相關地籍套繪圖與物料倉庫、製程區分布圖可知，本件中原告之物料倉庫與設備製程區橫跨317 、318 、320 、321 、322 、323 、324 及325地號，其面積占全廠區之三分之二以上，高污染潛勢區分布極廣。復依最高行政法院102 年度判字第707 號判決要旨可知，被告依其現場實際運作情況及客觀抽驗結果，援引公告作業原則規定認定系爭場址除323 地號外之其餘8筆土地為土壤污染整治場址，自屬有據。

⒊原告復主張上開判決所針對之事實係加油站，本件系爭場址係運作中工廠，自不得比附援引云云。惟前開最高行政法院判決係指明公告作業原則之適法性，並謂各級環保機關於處理相關案件並劃定公告土壤、地下水污染管制區時均得適用此原則，並未將公告作業原則之適法性限縮於加油站類型。爰此，被告以公告作業原則為據，將全地號判定為高污染潛勢區並劃定為控制場址，自符合上開規定而無違誤或不符比例原則之不當。

㈤原告所排放之廢水中含本件之污染物鋅，且其濃度高達2.04mg/L，遠超過一般自然水體中之正常鋅含量。原告遲未能說明廢水中含鋅之來源為何，僅泛稱該排放廢水之資料與本件土壤污染無關，顯屬推辭：

⒈根據原告自99年7 月1 日至101 年12月31日止申報之檢測申報表可知，原告歷來所排放之廢水均含有鋅，最高含量更曾達2.04mg/L。鋅類屬重金屬，一般自然水體中僅有極其微量之存在；原告既主張其製程中並未使用鋅，就此自負有舉證之責，本件相關廢（污）水檢測紀錄於前審及本次審判被告答辯時即已提出，惟被告迄今仍未說明鋅之來源為何，甚至主張排放廢水亦未造成水污染云云藉以逃避舉證責任。

⒉就原告所排放之廢水含鋅乙節，原告曾於鈞院103 年9 月11日準備程序中主張該濃度係自然水體中所存在之正常含量；惟依環保署102 年監測數據顯示，桃園中壢臺地地下水中之含鋅測值，其濃度介於0.002~0.089mg/L 間。惟依原告自99年7 月1 日至101 年12月31日止申報之檢測申報表，原告製程後未經處理之原廢水中，於99年12月15日水中鋅含量為0.34mg/L；100 年6 月7 日水中鋅含量為0.4mg/L ；100 年12月19日水中鋅含量為2.04mg/L；101 年6月18日水中鋅含量為1.27mg/L。可知原告經製程而產生之廢水中，其含鋅量高達桃園中壢地下水中之平均測值7 倍至44倍以上，顯非屬自然界中所正常存在之重金屬含量，由此益證原告所述有不實之處。

⒊再者，原告對其製程所使用之原料亦未詳實說明。蓋原告從事機車之生產，機車表面之塗裝亦為其製程之一部；為防止機車之鏽蝕，其表面塗料大多含有鋅之成分。惟原告就其所使用之機車塗料成分既未詳實說明，泛稱其從未使用鋅作為原料，自非足取。

⒋末查，原告所排放之廢污水其含鋅量縱未超過水污染防治法之標準（水污染防治法對鋅之管制標準為5.0mg/L ），惟原告所排放之廢污水中既含有鋅，且其濃度遠高於自然水體中之正常鋅含量，顯見其製程中確實曾使用鋅，始會導致廢污水中如此高之鋅濃度含量。被告並非以原告之廢污水資料直接證明本件系爭場址之土壤含鋅，而係以此證明原告之製程中確實曾使用鋅，是原告謂被告有行政不當聯結之情事云云，誠屬誤解。又土壤係所有廢棄物污染途徑最終之受體，舉凡重金屬或氯化物等污染物質，大多以混入廢污水之型式，最終進入土壤而導致土壤驗出相關污染。原告所排放之廢污水中，既含有高於正常水體達7 倍至44倍以上之鋅濃度含量，依一般常情與學理推斷自亦會導致系爭場址之土壤遭受重金屬鋅之污染。

㈥就原告其餘主張，說明如下：

⒈依103 年8 月22日現場勘驗情況可知，系爭場址柏油路面有破損情形，且S9920-07採樣點地勢較低（勘驗筆錄第2頁），採樣點旁更設有高1 公尺以上之圍牆與外界隔離。此外，原告之廠區亦設有哨衛，他人未經允許實難以進入系爭場址，可知本件土壤污染係來自於他人之可能性業已排除，原告抗辯其非屬污染行為人、系爭污染可能來自於天上云云，顯屬無據。

⒉原告援引最高行政法院102 年度判字第707 號判決，其所涉及之事實中包含土壤及地下水污染，惟最高行政法院並未就「土壤污染是否需來源明確」乙節做明確之論述，自不能與該院101 年度判字第548 號及本件之103 年度判字第271號判決等同觀之。

⒊原告主張應依公告作業原則第㈡⒊但書規定，以公告部分地號方式管制或以實際利用狀況劃定場址云云，惟依前開規定所使用之文字係「得」而非「應」即可明證，是否公告廠區部分地號係行政機關裁量權限。本件高污染潛勢區分布極廣，被告依公告作業原則第㈡⒊末段規定，公告全場區範圍所有地號為土壤污染控制場址，於法無違。

⒋原告以被告另案之103 年5 月1 日府環水字第1030072286號公告為據，謂被告尚非不得就單一地號內為部分區域之公告，違反差別待遇禁止之原則云云，惟原告所提出之原證5 所涉及之場址係「農地」之公告，而本件係運作中工廠之類型，兩者在污染潛勢之可能性上存在差異，自不得比附援引。再者，依公告作業原則之第㈡⒈與第㈡⒊將「農地類型」跟「工廠類型」分開規定，可知兩者之公告評估作業流程於實務上存在差異，「農地」與「工廠」間本質上既不相同，被告自無所謂給予原告不利之差別待遇可言。

㈦綜上所述，系爭場址業經查證，確認土壤污染濃度超過管制標準，被告爰依土污法第12條及公告作業原則公告全廠區土地為土壤污染控制場址，於法並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件主要爭點為：原告主張被告之原處分僅以323 地號土壤採點S9920-07含鋅濃度超過污染管制標準，未善盡舉證責任，亦未給原告陳述意見機會，即逕認原告為污染行為人，並公告系爭全部9 筆地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，程序顯有瑕疵，且違反比例原則，是否可採？

六、本院查：

㈠按行政訴訟法第260 條第3 項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」。

㈡次按土壤及地下水污染整治法第2 條第1 、4 、15、16、17、19款規定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十

五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」同法第7 條第5至7 項規定：「（第5 項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1 項規定，採取應變必要措施…。（第6 項）前項應變必要措施之執行期限，以十二個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得超過六個月。（第7 項）依第5 項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」第12條第1 、2 、9 項規定：「（第1 項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。（第9 項）污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2 項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。必要時，並得準用第15條規定。」第15條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、……三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、……。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2 項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3 款、第4 款、第7 款及第8 款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第17條第2 項規定：「（第2 項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。」第27條規定：「（第1 項）各級主管機關依第12條第1 項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。（第2 項）前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第14條、第15條、第22條至第26條規定辦理。」

㈢最高行政法院將原判決廢棄發回理由，即：⒈依土污法第2條第1 、2 、4 、5 款之規定，土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，與地下水係一流動介質，其污染源不固定，兩者性質並不相同，此觀土污法第17條將「土壤污染管制區」與「地下水污染管制區」加以區分，及土污法第27條將「污染來源不明確者」限於地下水污染而不及於土壤污染，及土污法施行細則第8 條將「污染來源明確」之定義限於地下水污染而不及於土壤污染等規定自明。本件上訴人（即被告，下同）係依環保署「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙）」相關資料及採樣檢驗結果，作成原處分，上開計畫檢測系爭場址土壤，共採樣3 點（S9920-02、S9920-04、S9920-07），分析項目分別為總石油碳氫化合物（S9920-02）、揮發性有機物（S9920-04）、重金屬（S9920-07），其中僅S9920-07檢驗出鋅濃度達3,040mg/kg，超過土壤污染管制標準2,000mg/kg，其餘未逾標準，有環保署委託瑞昶公司100 年5 月製作之「查證結果報告書」在卷可稽。原判決經比對地籍圖及採樣位置分布圖，認定S9920-07係位於桃園縣平鎮市鎮○段○○○ ○號土地角落（見原審卷1 第84頁、第242 頁背面），揆之上開說明，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，依公告作業原則第㈡⒊前段之規定，上訴人將土壤污染所在之桃園縣平鎮市鎮○段○○○ ○號（其餘8 筆地號土地詳見後述）公告為土壤污染控制場址及污染管制區，即屬於法有據。原判決未見及此，仍謂該廠區單一採樣點之土壤鋅濃度超標，並不排除只是廢棄物清運過程掉落或經風吹至地面，偶然發生之污染，且被上訴人（即原告，下同）主張其廠區並未使用含鋅之材料，上訴人亦未指出係被上訴人何種產製程序造成土壤受鋅污染，即逕認系爭場址符合土壤及地下水污染整治法第12條第2 項「來源明確」要件，而公告系爭廠址為土壤污染控制場址，實非無疑，因將原處分有關土壤污染部分全部撤銷等情，揆之以上說明，其認事用法不無違誤。⒉至於系爭場址其餘8 筆土地（即桃園縣平鎮市鎮○段317 、318 、319 、320 、321 、322 、324 、325 地號），原處分亦將其一併公告為土壤污染控制場址。原判決認上訴人將全廠區9 筆地號均公告為控制場址，係適用公告作業原則第㈡⒊後段有關高污染潛勢區之例外規定，並以例外規定本應嚴格適用，上訴人既未指出除上開323 地號土地外，被上訴人廠區內其他區域有無土壤污染之可能，自難認全廠區均屬高污染潛勢區等語，固非無見。惟如上所述，環保署僅針對S9920-07一點（坐落323 地號土地）採樣檢驗其有無重金屬污染（其餘兩點採樣係檢驗總石油碳氫化合物及揮發性有機物），其餘8 筆地號土地既均未經採樣送驗有無重金屬污染，則上訴人除「高污染潛勢區」之依據外，是否尚有其他事證？有無命上訴人對其餘8 筆土地採樣送驗之必要？原審均未進一步調查審認，即遽將上訴人有關土壤含鋅部分之原處分全部撤銷，自嫌率斷。況上訴人於上訴後提出被上訴人自99年7 月1 日至101 年12月31日申報之事業或污水下水道系統廢污水檢測申報表，主張被上訴人歷來所排放之廢水均含有鋅，最高含量達2.04mg/L，系爭土壤遭受鋅污染是否確為原判決所稱偶然發生之污染，不無疑問，並質疑原判決就被上訴人之製程是否會產生鋅此一事實，未行使闡明權，亦未依職權調查証據，揆之以上說明，即非無據。⒊上訴意旨復主張上訴人於原審已明確陳述「處分後於100 年9月7 日也已函請被上訴人陳述意見，符合行政程序法第114條第1 項第3 款之要求」，原判決既不採上訴人之抗辯，復未敘明不採之理由，竟以上訴人於處分前未給予被上訴人陳述意見機會為由撤銷原處分，顯有違反行政程序法第114 條第1 項第3 款、第2 項之違法等語，經核亦非無據。⒋原判決關於土壤含鋅部分，既有如上之違誤，上訴論旨主張原判決違背法令，就此部分為有理由；又本件部分事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，爰將原判決此部分廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判在案。

㈣查原告之平鎮廠於坐落系爭9 筆地號土地之場址，從事生產五金零件加工品業務，經行政院環保署執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（甲、乙）」，委託瑞昶公司於99年11月12日、同年月22日派員前往系爭場址進行土壤採樣工作，樣品送交台檢公司檢驗，檢驗結果為土壤中鋅含量3,040 毫克∕公斤（mg/kg ），超出土壤污染管制標準所定限值（鋅2,000 毫克∕公斤）。環保署於100 年4 月8 日以環署土字第1000027643號函檢送上開檢測報告予被告之環保局，被告據以認定系爭場址9 筆地號土地之土壤已遭污染，符合土污法第12條第2 項之規定，遂以100 年6 月1 日府環水字第1000701595號公告及100 年6 月3 日府環水字第1000701683號函，作成原處分，固非無見。惟查，上開計畫檢測系爭場址土壤，共採樣3 點（S9920-02、S9920-04、S9920-07），分析項目分別為總石油碳氫化合物（S9920-02）、揮發性有機物（S9920-04）、重金屬（S9920-07），其中僅S9920-07檢驗出鋅濃度達3,040mg/kg，超過土壤污染管制標準2,000mg/kg，其餘未逾標準，有環保署委託瑞昶公司100 年5 月製作之「查證結果報告書」在卷可稽。經比對地籍圖及採樣位置分布圖，該S9920-07係位於桃園縣平鎮市鎮○段○○○ ○號土地角落，經本院法官於103 年8 月22日下午履勘現場，該檢測地點，與99年11月間採樣檢驗時及100 年6 月初作成原處分時之使用情形一樣，沒有變化，即採樣地點係柏油路面有破損部分，地勢較低，323 地號土地內有一排垃圾場，堆積容易污染之鐵線、油漆、塑膠桶、廢油筒等廢棄物，並有高1 公尺以上之圍牆與鄰居隔離，外人不能隨意進入，有勘驗筆錄及現場拍照附卷可稽，揆之上開說明，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，足堪認定原告為污染行為人，依公告作業原則第㈡⒊前段之規定，被告將土壤污染所在之桃園縣平鎮市鎮○段○○○ ○號（其餘8 筆地號土地詳見後述）公告為土壤污染控制場址及污染管制區，即屬於法有據。又原告訴稱：被告作成原處分前，未給予原告陳述意見機會，程序顯有瑕疵云云。查本件於訴願程序101 年9 月7 日終結前，被告在100年9 月7 日已函請原告陳述意見（見訴願卷第86頁），原告亦於同年月16日向被告陳述意見在案（見訴願卷第89頁），依行政程序法第114 條第1 項第3 款、第2 項規定，其瑕疵業已補正，併此敘明。

㈤至於系爭場址其餘平鎮市鎮○段317 、318 、319 、320 、321 、322 、324 、325 地號等8 筆土地部分，如上所述，環保署僅針對S9920-07一點（坐落323 地號土地）採樣檢驗其有無重金屬污染，其餘兩點採樣係檢驗總石油碳氫化合物及揮發性有機物，上開其餘8 筆地號土地均未經採樣送驗有無重金屬污染，此外並無其他具體直接事證足認其餘上開8筆地號土壤含鋅濃度超過污染管制標準。又撤銷訴訟原則上係以行政處分作成時之事實及法律狀態為基準。本件係提起撤銷訴訟，自99年11月間採樣，100 年6 月初作成原處分，距今均已逾3 年以上，如對上開其餘8 筆土地再採樣送驗，無論檢驗結果含鋅有無超過土壤污染管制標準，均已難再執為3 年前作成原處分時之論據，本件自無命被告再採樣送驗必要。另原告自99年7 月1 日至101 年12月31日之廢污水檢測申報表，乃原告依水污染防治法規定所申報資料，且未逾管制標準，尚難作為本件此部分不利原告之論據。故被告之原處分一併逕認其餘上開8 筆地號為土壤污染控制場址及污染管制區，違反比例原則，自有違誤，原告執此指摘，為有理由。

㈥綜上，本件原告之系爭場址，關於323 地號土地部分，原處分認事用法，俱無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回；其餘8 筆地號土地部分，原處分於法有違，訴願決定，疏未糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。並酌量本件訴訟勝負情形，爰定兩造負擔訴訟費用比例，以符公平。

㈦本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦，經核與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭