臺北高等行政法院判決

原告

亞洲水泥股份有限公司

代表人

徐旭東（董事長）

訴訟代理人

楊曉邦 律師

訴訟代理人

董德泰 律師

訴訟代理人

蔡文健 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁（縣長）

訴訟代理人

許正次 律師

參加人

楊金香

參加人

徐阿金

共同訴訟代理人

許秀雯 律師

蔡雅瀅 律師

謝孟羽 律師

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服原住民族委員會中華民國104年8月6日原民法字第10400431031號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣參加人楊金香、徐阿金均於民國58年間依據當時臺灣省山地保留地管理辦法之規定，分別就位於花蓮縣秀林鄉玻士岸段766及806地號（重測前為富世段724及720地號，下稱系爭土地）之原住民保留地設定耕作權，存續期間為58年7月1日至68年6月30日。嗣因原告於62年間受讓取得包括系爭土地在內之土地礦業權，為興建水泥製造廠申請租用花蓮縣包括系爭土地在內之富士、秀林段原住民保留地作為礦業用地，經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於62年6月14日邀集被告、花蓮工業策進會及原告，假富世村活動中心召開「亞洲水泥股份有限公司申請租用富士、秀林段山地保留地土地使用第1次召開協調會」，會後依協調結果將包括系爭土地在內之多筆原住民保留地出租與原告，惟參加人於系爭土地設定之上開耕作權迄未辦理塗銷登記。迨93年間參加人楊金香等依原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理其系爭土地所有權移轉登記，案經被告以其系爭土地現況無申請人經營或自用之事實，與管理辦法第17條規定要件不符，於100年5月23日以府原地字第1000086513號函否准所請。參加人楊金香等不服，提起訴願，經原住民族委員會以101年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定將上開100年5月23日函撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分。被告爰依訴願決定意旨，以101年12月26日府原地字第1010242206號函轉請秀林鄉公所重新受理參加人等所有權移轉申請案，經該公所重新審定參加人等所有權移轉申請案後，以103年4月16日秀鄉經字第1030006600號函將系爭土地所有權移轉申請案陳報被告核定。經被告審認參加人等於58年至63年間有耕作事實，遂以103年12月9日府原地字第1030234910號函（下稱原處分）同意所請，並囑託花蓮地政事務所辦理所有權移轉登記。原告不服，提起訴願，經原住民族委員會104年8月6日原民法字第10400431031號決定不受理，遂提起本件行政訴訟。並經本院裁定楊金香、徐阿金參加訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告為原處分之利害關係人：

⒈原處分侵害原告前依臺灣省山地保留地管理辦法（下稱55年管理辦法）第33條所享有之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益，原告確屬原處分之利害關係人。縱認原處分未造成系爭土地所有權變動，原處分仍生確認參加人符合山坡地保育條例第37條及管理辦法第17條第1項要件之效力，核其性質仍屬一確認處分，難謂對原告權益不生影響。原處分除確認參加人確有在系爭土地連續耕作滿5年之事實外；亦確認本件確因不真正溯及既往原則，而應適用山坡地保育條例第37條及管理辦法第17條第1項之規定，此將造成參加人業於63年間即已取得系爭土地之所有權，從而影響原告合法向秀林鄉公所租用系爭土地作為礦業用地，受法律保障之事實狀態（即占有利益）。況由本院95年度訴字第2055號行政判決及最高行政法院98年度判字第1205號判決，兩度針對與本案事實完全相同、所適用之法律也一致之原住民申請取得保留地土地所有權案件，肯認原告有利害關係並允許原告參加訴訟，更足證明原告於本件確具備利害關係無疑。

⒉就系爭土地由國有地成為私有地乙節而言，原告無從再憑與秀林鄉公所間使用收益系爭土地之法律關係，對取得系爭土地所有權之參加人有所主張，則原告使用系爭土地之既有法律關係所生權利自因此「喪失」，此時原告僅能「另外」依礦業法第47條規定，重新與土地所有權人及關係人進行協議、調處甚至依法提起民事訴訟後，始能重新取得系爭土地之合法使用權源，此觀礦業法第47條文義，係規定礦業權者為「取得」土地使用權即可得知。是以原告既受原處分影響而「喪失」原對系爭土地之既有合法使用收益權源而必須透過礦業法第47條規定「另行」取得，則原告法律上之合法權益自屬受有損害（此對照民法第425條規定之買賣不破租賃，承租人完全無須採取任何作為，租賃權利即可獲得保障，二者明顯不同）。

⒊本件姑不論原告與秀林鄉公所針對礦區土地所締結之租賃契約，相繼於98、99年到期，原告雖依法提出申請續租，然秀林鄉公所，尚在審核中，惟同意讓原告先行繼續使用系爭土地，是本件並無所有權讓與不破租賃之適用空間。遑論遍查歷次原告與秀林鄉公所針對礦區土地所締結之租賃契約，期限均逾5年，是本件自無民法第425條適用之空間。

㈡本件依據管理辦法第28條之規定及授益行政處分之效力，原告有持續向秀林鄉公所申請續租包括系爭土地之礦區用地之權利：

⒈礦業權展限之性質，依據現行礦業法第13條第2項及第31條綜合觀察，仍屬原礦業權之延續，授益行政處分之效力不因礦業權之展限而生變動，更與55年管理辦法是否廢止無涉，亦非新權利之賦予。在本件授益行政處分未記載存續期間之前提下，當無原告採礦權期間屆滿而當然失效之可能。原告所取得之授益行政處分既未遭廢止而有效存在，參加人主張授益行政處分業因66年11月22日原告採礦權期限屆至而失效云云，實無足採。

⒉再者，授益行政處分遭廢止前，原告本得依據授益處分之效力向秀林鄉公所申請租用或續租包括系爭土地之礦區用地，遑論現行管理辦法第28條係於87年3月18日修正，而原告早於63年間即已依據授益行政處分與秀林鄉公所針對包括系爭土地之礦區土地，締結合法之租約，是在管理辦法第28條遭廢止前，原告本即享有持續申請續租之權利。

㈢參加人楊金香登記有耕作權之土地，位於原告礦區內，事實上無從事農作之可能，此等情事並經被告100年5月23日府原地字第1000086513號函認定在案，原處分認定事實有前後矛盾之違法，亦有違法務部99年9月6日法律字第0999030154號函釋意旨。

㈣參加人之耕作權於68年間已因存續期間屆滿而消滅，渠等於存續期間屆滿前亦無繼續耕作滿10年之事實，縱因秀林鄉公所相關承辦人原怠忽職守，致原應塗銷耕作權之土地漏未塗銷，參加人亦無權再依山地保留地管理辦法第7條規定申請辦理系爭土地之所有權登記，原處分顯有重大違法之瑕疵。

㈤現行管理辦法並無溯及適用之特別規定，被告僅得適用當時之55年管理辦法之規定對原告之申請作出決定，然被告竟曲解引用不真正溯及既往原則，錯誤適用現行之管理辦法第17條規定為原處分，顯有違法瑕疵。

㈥應注意者，88年間訴願決定機關曾因認定彼時包含本件參加人等在內之原住民，業與原告達成協議，願拋棄土地之耕作權並返還占有予秀林鄉公所，再由原告向有關機關辦理承租使用，故向臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）訴請塗銷渠等之耕作權，惟該案嗣遭花蓮地院認定係屬公法上爭議，而以88年重訴字第18號裁定駁回，今本件若仍遭鈞院認定原告不具利害關係，不啻宣告原告對於合法所使用之礦區土地遭參加人等違法登記為耕作權人乙事，毫無任何救濟及置喙之餘地，顯非事理之平，併請鈞院一併審酌及之。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、本院之判斷：

㈠按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。……」、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」最高行政法院59年判字第617號判例、75年判字第362號判例及95年度判字第1411號判決意旨參照。是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。

㈡再按「法律上利害關係之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟原告適格之主要判準。」有最高行政法院100年度判字第788號判決意旨可參。故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。是行政機關之行政行為，未損害原告之權利或法律上利益，原告起訴，則屬欠缺當事人適格，原告欠缺當事人適格者，應以判決駁回之（最高行政法院90年6月份庭長

㈢經查：

⒈原告以利害關係人身分，依行政訴訟法第4條第3項規定提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，無非以：原告為合法礦業權人，前已依55年管理辦法第33條規定申請租用系爭土地俾供採礦，經臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4294號函核准在案，並遵照上開核准意旨，於補償費發放完成，且設定登記之耕作權人提出承諾書同意拋棄土地使用權利或塗銷登記後，始與秀林鄉公所簽訂租賃契約，承租使用系爭土地，原告自屬55年管理辦法第33條規範保護之對象，享有合法占有使用收益系爭土地之權益，訴願決定及原處分侵害原告依55年管理辦法第33條之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益為據。

⒉按「合法公私營企業組織或個人，為開發礦產、採取土石、施設交通發展觀光事業、開設工廠所需土地或合法團體所需建築用地，以不妨害山地人民生活及山地行政為限，得擬具詳細計畫向鄉公所聲請轉報縣政府勘查並加具處理意見，層報民政廳核准租用或使用山地保留地」固為55年管理辦法第33條所明定（該辦法已於80年4月10日經臺灣省政府80府法四字第158966號令發布廢止），然上開規定主管機關於不妨害山地人民生活及山地行政之情況下，得核准租用或使用山地保留地（即現行管理辦法所稱之原住民保留地，下同），係為保障山地人民土地使用，促進山地保留地合理利用，安定山地人民生活，發展山地經濟（55年管理辦法第1條規定參照），基於土地管理之行政目的所必要。至於主管機關核准租用後，應由申請獲准之合法公私營企業組織或個人另行向權責機關辦理申租手續，以取得私法上占有使用相關土地之合法權源，此由原告所提租用山地保留地申請經臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4294號函核准後，即由原告與秀林鄉公所簽訂山地保留地租賃契約，約明租賃期間（63年7月1日起至72年6月30日）、租金及違約金等事項（本院卷第259頁以下）即明。

⒊又原告前依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地（包括系爭土地在內）之權利，除該授益行政處分嗣經廢止，否則並不因系爭土地所有權移轉而受影響，且原告合法使用系爭土地之權源乃係基於與秀林鄉公所間之租賃契約，故系爭土地所有權人日後縱有變更，亦屬原告與新所有權人另為協議之問題，縱令原告與新所有權人不能達成協議，然原告既為合法礦業權人，領有經濟部核發臺濟採字第伍參參伍號採礦執照（採礦權有效期間自46年11月23日起至106年11月22日止，本院卷第371頁），依礦業法第47條規定「（第1項）土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。（第2項）土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」原告得於提存租金並申請主管機關備查後，先行使用土地，其占有使用系爭土地之權益，並不受土地所有權人更迭與出租意願之影響。

㈣綜上以觀，本件原處分審酌參加人土地所有權移轉登記申請案確係符合法定要件，同意所請，並未變動系爭土地目前之使用狀態，更未影響原告依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地之權利。原告主張原處分及訴願決定侵害其依55年管理辦法第33條取得之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益云云，並進而主張其就原處分與訴願決定具有法律上之利害關係，為利害關係人，揆諸前揭規定及說明，核不足採。

四、綜上所述，原告非原處分之相對人，且原處分並未導致其權利或法律上利益受損害，訴願決定以原告對原處分不具有法律上利害關係，依訴願法第77條第3款規定不予受理，即無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為當事人不適格，其訴在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107條第3項，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭