臺北高等行政法院判決

106年1月3日辯論終結

原告

中華貿易開發股份有限公司

代表人

李瑞德（董事長）

訴訟代理人

陳意青 律師

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

洪萱

　陳俊廷

　沈立委

上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱系爭費用）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103 年7月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Re venue ton）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司（下稱長春儲運公司）等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為，並裁處原告310萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、依航業法第46條及83年交通部研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業彈性費率表」，決議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率表之上下限10% 為彈性費率，各自陳報所屬港務局（現向航港局申報備查）。原告83年即有陳報含系爭費用之營業費率表予港務局，本即可收取該費用，僅為配合政府政策，始未收取。然因政府取消補助且營運成本逐年上升，故原告於102 即有計劃恢復收取系爭費用，經詢問相關機關及完成建置系統後，乃於103 年4月30日發函予貨櫃儲運協會，並於同年5 月20日公告將在7月7 日恢復收取，由於本次僅恢復83年陳報費率表之費用收取，並非增加費用，亦無變更，故無須再報請航港局備查。

二、因恢復收費有一定程序及需建置相關系統，故未立即於102年度收費，雖原告於102 年12月10日理監事聯席會議會後餐敘，即聽聞其他同業欲恢復收取系爭費用，且得知萬海公司、長榮儲運及中國貨櫃公司於臺中貨櫃場已分別於102 年底與103 年1 月恢復收取，然因全國僅有31家貨櫃集散站經營業者，實屬寡占市場，競爭非常激烈，故原告乃先保持觀望，待其他同在基隆之業者開始恢復收取後，再隨之跟進，原告遂未在會後餐敘就恢復收取表示同意與否。實際上於102年底臺中貨櫃場恢復收取系爭費用後，原告即規劃恢復收取，因嗣後必然將影響基隆貨櫃場，故待103 年4 月21日國成公司發函至貨櫃儲運協會表示將於7 月1 日恢復收取系爭費用，其他同業陸續跟進後，且在原告表示要恢復收取前，已有14家業者發函或公告，故原告跟隨發函恢復收取系爭費用，即無客戶流失之疑慮，足見原告與訴外人等之平行行為實具有高度經濟合理性。又若有業者維持不收取，其他業者亦會維持不收取，以免喪失其佔有率，然實際上不恢復收取系爭費用，貨櫃集散站經營業者難以營利，是原告及訴外人等並無片面恢復收取或維持不收取之動機，故本件外觀有相當程度之一致性，實屬正常。

三、原告法定代理人李瑞德均未參與兩次會議，自無與訴外人等有聯合行為之合意。至其於104 年1 月29日接受調查時，雖有提及前開兩次會議有討論，乃事後從員工或合作廠商處得知，原告係考量自己的營運方向及成本後，加上建置作業時間，才決定發文貨櫃儲運協會，實不能僅以原告於103 年4月發文時間點與訴外人等發文予貨櫃儲運協會時間相近，即認定原告於前開會議與訴外人等合意共同恢復收取系爭費用。況當時參與會議者非李瑞德，出席人員根本無權表示同意或反對，且原告於會後餐敘確實未表示就恢復收取同意與否，自無法認定原告與訴外人等有聯合行為之合意。

四、原告於103 年4 月30日發函前即得知訴外人等將於7 月恢復收取，故原告亦跟進於該月恢復收取。至原告與訴外人等間成本結構、作業時間不同，卻能於相近時間之時間恢復收取系爭費用，本即寡占市場業者出於平行行為之正常現象，畢竟政府取消補助多年、大環境不景氣、營運成本逐年上升是所有同業共同面臨許久的問題，當有同業先行起頭恢復收取系爭費用後，原告及訴外人等當會跟隨，反觀被告未就聯合行為意思聯絡提出足夠證據證明合意之存在，本件應為有意識的平行行為，參照最高行政法院103 年度判字第195 號判決要旨，不應認為有合意或意思聯絡。

五、全國經營貨櫃集散站業者有31家，本次被告認定參與聯合行為之業者僅有21家，若依原處分界定地理市場之理由，則該21家業者恢復收取系爭費用後，貨主仍可輕易轉與其他貨櫃場交易，畢竟還有10家未恢復收取費用之業者可選擇，並不會影響貨櫃集散服務供需之市場功能，故原處分以21家業者占全國業者之6 成以上，市場佔有率為8 成以上為由，即認恢復收取系爭費用，足以影響供需之市場功能，實為前後矛盾。縱原告與訴外人等有聯合行為，原告貨櫃集散站為基隆站，縱有討論共同恢復收取，亦僅止於北部，而不及於臺中港及高雄港等貨櫃集散站，市場範圍自不得論以全國。

六、縱本件聯合行為成立，惟依違反公平交易法第9 條及第15條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法第6 條規定，原告自始即配合調查，且原告恢復收取系爭費用，並無違反航業法，因原告於83年即已將含有系爭費用之費率表報請當時之主管機關港務局備查，原告於費率表範圍內合法收取費用，本無「預期之不當利益」，尚非「違法行為」，原告符合前開辦法第2 款及第6 款減輕事由，故被告認原告僅符合第2 款而裁處310 萬元，仍屬過高，應考量原告恢復收取系爭費用之原因、背景及適法性，降低裁罰金額等情。

七、綜上所述，並聲明：

（一）原處分撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取系爭費用，成立聯合行為：

（一）原告與訴外人等21家貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，彼此具有水平競爭關係，係屬同一產銷階段之事業，渠等透過參與102 年12月10日或103 年2 月26日貨櫃儲運協會之餐敘活動，共同決定恢復收取系爭費用，均為本件聯合行為之主體。

（二）原告與訴外人等於前揭日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘時進行意見溝通，討論恢復收取系爭費用（討論時間及次數不限前2 次會後餐敘，惟主要決議時間為前2 次餐敘），且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳未果，並於103 年4 月底、5 月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢復收取系爭費用，並隨文檢附各業者恢復收取之函文或公告。是原告為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成事業間於103年7 月間共同恢復收取之事實。

（三）在自由市場之經濟體系下，價格機制係立於市場功能之核心地位，原告本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件爭取交易機會，由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷，個別決定是否恢復收取系爭費用。然原告卻利用上情形成會員間恢復收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。

二、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間聯合恢復收取系爭費用，非出於獨立經營考量，而係利用餐敘為意思聯絡之聯合行為：

（一）全國貨櫃集散站經營業計有31家，各業者間提供服務之同質性高而具有高度替代性，各項收費項目及費率亦須向主管機關備查後公告實施而使得價格資訊透明，該產業業者間彼此經營決策行為相互緊密影響，即決策前將先評估其他業者之反應，以評估是否影響其預期獲利，爰在此市場競爭激烈之結構下，單一業者調整價格或收取其他同業均未收取之費用，本質上即有流失市場、競爭對手不跟價及競價之風險。復據多數貨櫃場表示，近幾年來出口市場景氣不佳、貨櫃場運量較早期大減及各項成本支出增加等因素，很多貨櫃場都有虧損或無法負荷之情況，為了增加營收，貨櫃場多年前即曾於私下抱怨時或在貨櫃儲運協會聚會時多次討論並蘊釀恢復收取系爭費用，惟各業者因擔心倘單獨恢復收取會造成貨主流失，而不敢獨自或當第一個恢復收取之業者，另因恢復收取程序繁鎖，故而作罷。直至102 年底、103 年1 月初臺中地區3 家貨櫃場順利恢復收取後，使得本案21家貨櫃場擬比照臺中之模式恢復收取，促使該等業者對此議題重新進行討論，故貨櫃場業者確有藉由卡特爾之運作共同恢復收取之動機及誘因。

（二）原告多次參與貨櫃儲運協會召開之理監事會議，並表示會員於每次會議期間確有討論恢復收取系爭費用事宜，且各參與之業者於會議期間決議恢復收取，益證原告早於103年4 月前已與訴外人等間就共同恢復收取系爭費用存有聯合行為之合意，而非事後跟隨行為。

（三）退步言，「個別」業者擔心恢復收取系爭費用致使客戶流失、喪失市占率，進而與其他業者「共同」決議恢復收取系爭費用，此正是原告參與本案聯合行為之實質誘因，是原告混淆聯合行為與平行行為，並辯稱恢復收取系爭費用僅基於寡占市場競爭之有意識平行行為，委不足採。

三、原告主張另有其他10家貨櫃場業者未恢復收取系爭費用，貨主尚可轉換交易對象，共同恢復收取系爭費用行為並不影響市場供需功能云云，惟：

（一）原告與訴外人等利用上情，藉此降低任一家單獨恢復收費之行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，已足影響貨櫃集散服務供需之市場功能。且渠等「共同恢復」收取系爭費用，已屬對於限制價格競爭或具有影響市場價格競爭之惡質卡特爾行為，且該恢復收取行為已致使貨櫃集散服務市場價格脫離競爭市場下應有之水準，使經濟活動參與者因而無法接受到正確之價格訊號，而有扭曲市場之供給與需求功能，進而影響經濟資源之有效分配。

（二）全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與本件聯合行為之貨櫃儲運協會會員計有21家，已占全國從事貨櫃集散事業之6 成以上；倘又以原告及訴外人等各自提供營業資料，渠等亦占全國營業額及出口運量之8 成以上。故渠等透過開會餐敘方式，共同討論並決定恢復收取系爭費用，不僅係影響市場價格之限制競爭行為，且原告與其他被處分人合計高達8 成以上之市占率等情以觀，難謂原告與訴外人等共同恢復收取系爭費用之聯合行為，對於貨櫃集散服務市場之供需功能，不生影響。

四、原處分業依公平交易法第15條第1 項本文、第40條第1 項及同法施行細則第36條等規定，衡酌原告恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且渠等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8 成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，且渠等自103 年7 月間共同恢復收費至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量渠等自103 年7 月至104 年6 月因違法行為實際所得利益分別為0 至3,800 餘萬元，雖原告係初次違法，惟於調查過程中，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌原告應受責難程度及資力等因素後，始裁處310 萬元罰鍰。又貨櫃集散站經營業者是否依航業法規定將營業費率表（包含系爭費用項目）向主管「申請備查」，與渠等「共同」恢復系爭收費行為本屬二事，且被告裁處罰鍰時，已依法審酌上情，自無裁罰過高之情事等語，資為抗辯。

五、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公處字第105034號處分書（本院卷第19至62頁）、貨櫃儲運協會第13屆第5 次理監事聯席會議簽到單（本院卷第132 至133 頁）、李瑞德於104 年1 月29日之陳述紀錄（原處分卷第1 至4 頁）及原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？

二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？

三、原告有無聯合行為合意？

四、原處分有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條：

（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」

（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」

（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。

七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

二、本件應適用修法後公平交易法之規定：

（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後討論時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告310萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。

（二）本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？非無爭議。本院按行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，合先敘明。

三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：

（一）原告雖主張全國經營貨櫃集散站業者有31家，本次被告認定參與聯合行為之業者僅有21家，若依原處分界定地理市場之理由，則該21家業者恢復收取系爭費用後，貨主仍可輕易轉與其他貨櫃場交易，畢竟還有10家未恢復收取費用之業者可選擇，並不會影響貨櫃集散服務供需之市場功能，故原處分以21家業者占全國業者之6成以上，市場佔有率為8成以上為由，即認恢復收取系爭費用，足以影響供需之市場功能，實為前後矛盾。縱原告與訴外人等有聯合行為，原告貨櫃集散站為基隆站，縱有討論共同恢復收取，亦僅止於北部，而不及於臺中港及高雄港等貨櫃集散站，市場範圍自不得論以全國云云。

（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第154-2頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），原告起訴狀並主張「若有業者維持不收取，其他業者亦會維持不收取，以免喪失其佔有率」等語，更證明系爭費用收取與否會影響市占率，可見業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，原告主張「系爭費用之收取不足以影響供需之市場功能」云云，尚不足採。

（三）本件依財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第148頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。是原告主張收取CFS出口機械使用費後，仍有10家貨櫃業者並未收取前開費用，但原告客戶並未增減，縱使屬實，亦只是當時貨主尚未選擇其他船公司及貨櫃場，不表示貨主全無選擇出口成本較低之船公司及貨櫃場之可能，原告主張對市場無影響云云，尚不足採。

（四）又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。

四、原告確參與聯合行為之合意：

（一）原告雖主張伊在103年初知悉臺中港貨櫃場已收取前開費用，原告乃先保持觀望，待其他同在基隆之業者開始恢復收取後，再隨之跟進，原告遂未在會後餐敘就恢復收取表示同意與否。在原告表示要恢復收取前，已有14家業者發函或公告，故原告跟隨發函恢復收取系爭費用，即無客戶流失之疑慮，足見原告與訴外人等之平行行為實具有高度經濟合理性，本件外觀有相當程度之一致性，實屬正常。且原告法定代理人李瑞德均未參與兩次會議，原告參與會議者非李瑞德，出席人員根本無權表示同意或反對，且原告於會後餐敘確實未表示就恢復收取同意與否，自無法認定原告與訴外人等有聯合行為之合意云云。

（二）惟查：原告人員於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CF S出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」，可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘聚時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸原告人員於訪談時證稱：「本公司對前提議題並無表示意見，亦未反對，本公司係認為先看同業恢復收取之情況，再決定本公司是否跟進，不過因為會議有決議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復收取前揭費用之函文及公告提供予協會請渠轉寄相關進出口、報關公會……」（見原處分甲8卷第2頁），及協會理事長林澤宇陳述紀錄稱「103年2月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用」，及原告嗣果於103年5月20日公告（而21家業者均自同年4月底、5月初公告），原告並果自103年7月7日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取，見原處分甲二卷第11-12頁之統計表），諸多種種，殊非巧合，由原告事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為，所稱所為是平行行為實具有高度經濟合理性云云，尚不足採。且聯合行為之合意，並不必有法律上拘束力（見公平交易法第14條第2項），原告出席人員自不必有代表權，故是否原告法定代理人李瑞德參與兩次會議，無關重要，原告主張原告出席人員無權代表達成聯合行為合意云云，亦有誤會。

（三）又系爭費用雖經主管機關核定，但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。是原告固可「個別恢復收取」用以反映成本，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。

（四）又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見本院卷第155頁以下），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第154-3頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂原告並無故意過失。

（五）原告知悉業者聯合行為合意之後，為何自己亦配合該決議發函給貨櫃儲運協會請轉知航運相關公會關於原告恢復收取系爭費用事宜？原告並未提出說明，惟查原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第154-1頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，且據原告人員於訪談時證稱：「在收取前揭費用時，約有2成貨主不願繳交，本公司對此會催繳，如果貨主3個月仍不補繳的話，就不會再收前揭公司之貨物了。……」（見原處分甲8卷2頁），是原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，是其配合聯合行為決議發函給貨櫃儲運協會請轉知航運相關公會關於原告恢復收取系爭費用事宜，益足證明原告有加入聯合行為合意，原告主張尚不足採。

五、原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：原告雖主張原告自始即配合調查，且原告恢復收取系爭費用，並無違反航業法，因原告於83年即已將含有系爭費用之費率表報請當時之主管機關港務局備查，原告於費率表範圍內合法收取費用，本無「預期之不當利益」，尚非「違法行為」，原告符合前開辦法第2款及第6款減輕事由，故被告認原告僅符合第2款而裁處310萬元，仍屬過高，應考量原告恢復收取系爭費用之原因、背景及適法性，降低裁罰金額云云。惟查系爭聯合行為確有違法，已如前述，其因系爭聯合行為所得之利益，即屬違法所得。原處分審酌原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費14,899,658元，見原處分甲8卷第8頁），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對原告處以310萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則，原告主張尚不足採。

六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭