臺北高等行政法院判決

上訴人

臺中市交通事件裁決處

代表人

黃士哲（處長）住同上

訴訟代理人

高宏文律師

被上訴人

詹益辰（兼黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、謝羽囿、彭

　　　　 　 惠君、吳淑玲、李保蒼之選定當事人）

20號（送達代收人　吳靜如

中山區德惠街3 巷10號1 樓）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105 年4 月8日臺灣桃園地方法院104 年度交字第31號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人於訴訟進行中由許昭琮變更為黃士哲，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣內政部警政署國道公路警察局（下稱國道警察局）第一公路警察大隊五楊分隊（下稱舉發單位）於民國103 年11 月2日分別以舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發被上訴人及黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、謝羽囿、彭惠君、吳淑玲、李保蒼（下稱其餘受處分人）分別所有之車牌號碼0000-00 、8257-NC 、8135-ZJ 、2L-1982 、ABW-5595、2L-9903 、6922-C9 、1470-A7 號自用小客車或自用小貨車（下稱系爭車輛），於同年10月25日上午11時30分許，於國道一號北上53.5公里處，非故障車無故於車道上停車，違反道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第33條第1項第8 款規定，被上訴人及其餘受處分人於同年12月17日以郵政劃撥儲金存款方式各繳新臺幣（下同）6,000 元罰鍰，並由被上訴人、黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、孫志偉、彭惠君、吳昇展、李保蒼提出申訴書或陳述書，請求上訴人製發裁決書。經上訴人依處罰條例第33條第1 項第8 款、第63條第1 項第1 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，分別以104 年1 月26日中市裁字第68-Z00000000號、104 年2 月3 日中市裁字第68-Z00000000號、104 年1 月26日中市裁字第68-Z00000000號、第68-Z00000000號、第68-Z00000000號、第68-Z00000000號、第68-Z00000000號、第68-Z00000000號裁決書（下合稱原處分）裁處被上訴人及其餘受處分人各6,000 元罰鍰，並記違規點數1 點。被上訴人及其餘受處分人（選定被上訴人為當事人）不服，向臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。經原審法院104 年度交字第31號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，並命上訴人應返還被上訴人指定之代受領人吳朝欽上開8 筆罰鍰各6 千元，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：92年起，交通部決定高速公路建置電子收費系統以取代人工收費，經甄審等程序，於93年4 月27日與訴外人遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約，並於102年12月30日凌晨零時起全面實施，精簡國道收費員942 人。詎料遠通公司對國道收費員有關工作權、薪資、福利、工作地點等保障及轉職補償之承諾，並未完全落實，原國道收費員因而組成「國道收費員自救會」爭取權益。103 年10月25日上午，自救會動員約100 輛自小客車、2 輛遊覽車，約400 人於中壢休息站集結，於上午9 時45分許，抗議群眾於國道一號北上53公里左右，突然下車在路肩集結，以進行「六步一跪」抗議活動，國道警察前往管制交通，阻擋群眾前進，大量警力圍堵群眾造成該處國道壅塞。本件舉發單位雖有以科學儀器取得證據資料，但當時駕駛人係下車後停留於現場參與抗爭活動，並非不在現場，且活動人員於12時42分遭員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，員警捨合法之當場舉發不為，改以逕行舉發之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。又98年12月10日生效之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法，其中「公民與政治權利國際公約」，下稱公政公約），賦予兩公約關於人權保障之規定具有國內法之效力，行政行為茍與兩公約牴觸者，即與內國法律牴觸而屬違法。本件被上訴人於國道上停車，原非上訴人裁決所據之「無故」，而係生計無著之收費員以曾經之工作場所為抗爭環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程雖有爭執，仍不脫和平集會之性質，且警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，應屬憲法集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。上訴人容許警察舉發本件和平集會中之參與者，並據以作成原處分之處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。復參兩公約施行法第4 條、第8 條足以拘束所有國家行為，自包括本件上訴人原處分在內。本件原處分針對參與和平集會之被上訴人抗議舉止處罰，有違公政公約第21條保障人民「和平集會之權利」不受限制之權利，應屬違法等語。並聲明：1.先位聲明：原處分撤銷，上訴人應按處分金額，返還予被上訴人指定之代受領人。

2.備位聲明：確認原處分違法，上訴人應按處分金額，返還予被上訴人指定之代受領人。

四、上訴人則以：被上訴人稱係停車後，藉以陳述國道收費員相關之訴求，顯見其確有於車道上停車並陳述訴求，並非陷於車陣中而難以離去之情形，其車違規事實明確，舉發核無不當。觀諸處罰條例第1 條、第33條第1 項第8 款等規定，該條例制定之目的，乃在於維護交通秩序、確保交通安全，對於影響交通安全及順暢之行為，課予罰鍰等行政罰，以促進民眾遵守交通規則。今被上訴人非基於國道一般使用之目的，於國道上違規停車，被上訴人雖主張警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，然被上訴人違規停車之行為，縱有交通管制，仍造成國道交通壅塞，已對國道交通的順暢產生影響，難謂無危害交通安全，本即應予裁罰，此裁罰之目的，並非「事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利」等語。並聲明：被上訴人之訴駁回。

五、原審法院依被上訴人先位聲明，判決撤銷原處分，並命上訴人應按罰鍰處分金額返還予被上訴人指定之代受領人，其理由略以：

㈠依處罰條例第7 條之2 第1 項之規定，此等「逕行舉發」事由，因非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定。是91年7 月3 日首度增訂本條項之前，原係訂於交通部及內政部依據處罰條例第92條第3 項之授權規定，制定發布之處理細則，即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋上自應限於前述處罰條例第7 條之2 第1 項明定之事由。再即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。至所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不能或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之例如闖紅燈等嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查反造成更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停，惟相較違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查情事。尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能或不宜舉發之判斷。總之，當場舉發乃係在行為人違規當時或其後不久即予以攔檢，除得以即時制止或排除違規狀態，以回復交通秩序或避免擴大危險或實害外，並得藉由值勤人員與行為人之對話溝通，而得以即時釐清違規事實之有無。從而，不會將當場即得查知「駕駛人」的違規行為，卻以事後逕行舉發之方式，反而變成以「汽車所有人」為處罰對象，而汽車所有人卻往往非實際駕駛人，此種不符自己責任原則的情事發生。是交通違規舉發自應以當場舉發為原則，而基於民眾檢舉或逕行舉發則在例外符合法規規定之要件下，始得准許。此所以本條例第7 條之1 及第7 條之2 特別明定例外事由之目的。其中第7 條之2 所規定之逕行舉發除限定得舉發之違規行為態樣外，並另定「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，充分顯示立法者對於前述兩種舉發程序，係以當場舉發為原則，逕行舉發為例外。又實務上卻常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達。致已事過境遷，以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，而不知所措，亦喪失保存維護自己權益之機會。本件姑不論汽車所有人是否即為當日駕駛人之爭議，如採當場舉發，其實就不致處罰非實際行為人的車主，而不致於日後還要辦理歸責等程序。而被上訴人駕車於現場停車陳抗活動，均經警於現場監控，警察本得於當場查明駕駛人身分，以「當場舉發」方式，告以違規事由（至少告知可能性），給予當事人有當場表示意見之機會，甚且得以尚未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者，施以勸導，給予立即離去的機會而免予舉發，卻捨此不為，而片面以現場攝得之各車牌照片，於事後一個多星期後「逕行舉發」，不論其是否為免引發民眾怨懟或其他考量，此種基於主觀意圖而自認「不能（不及？）」或「不宜」之判斷，反有損警察機關公平、公正、公開之形象，也難免引發社會疑慮，是否對人民有不當處理之聯想。總之，此處逕行舉發確不符「當場不能或不宜攔截製單舉發」之前提要件。而不論行政罰或刑事處罰，目的都在以公權力處罰人民，其遵守正當法律程序與正當行政程序的本質並無二致，行政機關必須在遵守正當法律程序、誠實信用、比例原則等法治國原則下舉發或處罰人民。

㈡本件停車抗議行為屬象徵性言論，受言論自由保障。象徵性言論特別保障的是言論表達的時間、地點或方式（司法院釋字第734 號解釋參照），學者亦強調，表意行為的認定必須取決於行為當下的現實與規範情境。換言之，人民故意牴觸社會或法律規範的行為，依當下的現實與規範情境，行為人係基於傳達某種訊息的意圖，而旁觀者也接收並能理解該訊息的情況下，該行為即構成受言論自由保障的象徵性言論。要判斷言論附帶限制的個案適用是否正當，同時必須對各種溝通管道的存在，亦即整體輿論的規模進行考察。依另案國道警察局104 年6 月23日國道警行字第1040014821號函（下稱104 年6 月23日函）及訴外人毛振飛陳述內容，本件係因帶頭的毛振飛臨時起意停車，始造成後方車隊無法前行，又因警力以包圍方式「保護」車隊，被上訴人難以駛離，且因警察機關於事前已掌握並全程監控，斯時的高速公路在警察機關嚴密交管下，就被上訴人及其餘受處分人所占據停車路段，已暫時停止其供車輛高速行進的功能，恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流的言論公共空間。尤其國道收費員一輩子的工作場域就在高速公路收費站，其抗議表達的象徵性言論，並無比高速公路更為適切表達其等心聲之處所，是被上訴人及其他自救會成員無論係採取六步一跪或席地靜坐抗議之行為，均為表達其長久以來遭到交通部與遠通公司漠視工作權保障的事實，試圖以此激烈違規的手段，喚起社會對此現象的關注與重視，即使其手段不見容於處罰條例，但卻是在公共論壇對其等嚴重不足情形下，所為應受憲法保障的象徵性言論表意行為。就其所欲訴求的目的，難認被上訴人構成「無故」停於車道上之處罰行為。退而言之，即使構成要件符合，但基於保障言論自由，使言論在公共論壇中極大化實現，於本案必須採行合憲解釋，權衡本件被上訴人處境與其受憲法保障之象徵性言論，應足構成阻卻違法事由，不論是類推行政罰法第12條正當防衛或第13條緊急避難，或是以憲法言論自由作為超法規阻卻違法事由，均能得出本件行為不罰的事由，實無必要對被上訴人處以行政罰，以免造成寒蟬效應，行政罰限縮退讓，適足以彰顯憲法保障言論自由的真諦。

㈢依憲法第14條、司法院釋字第445 號、第718 號解釋意旨，主管機關內政部警政署在103 年12月29日發布「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」，以因應此類集遊的處理方式。本件被上訴人迫於車子無法前行而「違規停車」，又因警車等各式車輛均在內側車道整排停靠，加上前後均為暫停車輛，被上訴人無從自車道上駛離，其等改變原來要至交通部前抗議的想法，只能就地抗議遊行之舉，非即刻舉行無法達其目的，難謂非「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」第2 點所定緊急性集會遊行，自難苛責未事先許可。兩公約施行法賦與兩公約具有國內法之效力，不論學者或兩公約之主管機關法務部亦均主張兩公約施行法具有「高於法律、低於憲法」的法位階，足以拘束所有國家行為，自包括上訴人之行政處分在內。集會自由正係人民、尤其弱勢或邊緣少數異議者，以集體方式表達意見的權利。就政治性或公益性言論言，更是人民與政府或具影響力之政治人物間溝通之一種方式，人民經由此種方式，得以主動提供意見，並參與國家意思之形成或影響政策之制定，是除非確定集會之目的專為製造暴力，或有刻意妨害安寧秩序之意圖，亦即司法院釋字第445 號解釋脈絡所稱「明顯而立刻危險」，否則此等集會遊行基本權，國家應予保障，而非以事前許可檢查、事後加諸刑罰手段加以箝制。

㈣綜上，原處分不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求；並就被上訴人應受憲法言論自由保障的象徵性言論為處罰，侵害其言論自由權；並違反兩公約施行法對於和平集會之保障，其裁罰違法無效。又被上訴人即使已繳納罰鍰，但有記點處分存在，原處分並未消滅，仍有撤銷實益，不應以確認之訴確認違法，故准許先位聲明，原處分應予撤銷。又被上訴人要求上訴人應返還已繳納之罰鍰，亦有理由。爰准許被上訴人所提先位之訴，將原處分撤銷，並命上訴人應將裁處金額返還被上訴人指定之代受領人。

六、本院判斷如下：

㈠按依行政訴訟法第133 條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第125 條、第189 條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3 項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。依同法第237 條之9 第1 項、第236 條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。地方法院行政訴訟庭為交通裁決事件之事實審，故於交通裁決事件之撤銷訴訟，應本於職權調查證據，對有利於當事人之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成判決不備理由之違法。

㈡次按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」第14條規定：「人民有集會及結社之自由。」第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」關於言論自由，釋字第734 號解釋理由書指明：「憲法第十一條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。」並就設置廣告物與言論自由關係，闡明：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關……應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性……。」關於言論之形式，除言詞表達之外，亦可透過海報、傳單、圖畫、影像，甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。此於美國司法實務上有稱之為「象徵性言論（symbolic speech ）」，即具有表現性質之行為。然而，亦非所有人類舉動均得解釋作「言論」，象徵性言論與單純之肢體動作之區辨，應視表意人主觀上有無藉此行為表達特定訊息之意圖，再配合整體客觀環境，是否足以讓接收該行為之大眾所明瞭。若具備上述要件，此等行為即同時兼具有言論之意義，而在限制上開舉動時，因其並非單純肢體行為，並包涵該舉動背後所欲傳達之訊息，自應回歸言論自由之審查標準，依其言論之性質、管制方式予以檢驗限制合憲與否。關於集會自由，釋字第718 號解釋理由書指明：「憲法第十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由。以法律限制人民之集會自由，須遵守憲法第二十三條之比例原則，方符合憲法保障集會自由之本旨。室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持，應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。此所以集會遊行法第八條第一項規定，室外之集會、遊行，原則上應向主管機關申請許可，為本院釋字第四四五號解釋所肯認。惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。雖同法第九條第一項但書規定：『但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制。』同法第十二條第二項又規定：『依第九條第一項但書之規定提出申請者，主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內，以書面通知負責人。』針對緊急性集會、遊行，固已放寬申請許可期間，但仍須事先申請並等待主管機關至長二十四小時之決定許可與否期間；另就偶發性集會、遊行，亦仍須事先申請許可，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果（集會遊行法第二十五條第一款規定參照），與本院釋字第四四五號解釋：『憲法第十四條規定保障人民之集會自由，並未排除偶發性集會、遊行』，『許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地』之意旨有違。至為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段，故集會遊行法第八條第一項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分；同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定，已屬對人民集會自由之不必要限制，與憲法第二十三條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第十四條保障集會自由之意旨，均應自中華民國一○四年一月一日起失其效力。就此而言，本院釋字第四四五號解釋應予補充。」關於意見表達與肢體動作致侵害他人法益之界線，司法院釋字第435 號解釋另指明：「憲法第七十三條規定立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他國家機關之干擾而受影響。為確保立法委員行使職權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。至於具體個案中，立法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限度內，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限。」依上開規定及解釋，可知關於言論自由或集會自由，尚非絕對不得限制之自由權利，依憲法第23條規定，僅得基於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益之目的所必要者，始得以法律限制之。

㈢又按兩公約於98年3 月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。兩公約施行法第2 條規定，業使兩公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力。其中公政公約第21條前段規定：「和平集會之權利，應予確認。」即所有發生在公共場所之示威抗議活動，固然都有可能造成某些妨礙交通等混亂狀況，但在示威抗議者為和平集會之情況下，國家除須展現一定程度之容忍，以便讓示威抗議者集會遊行權利不至於遭受剝奪外，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等。該條後段另規定：「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」亦即和平集會之權利，於民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化，或保障他人權利自由所必要時，仍得依法律規定，予以限制、禁止或驅散。

㈣末按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3 千元以上6 千元以下罰鍰，並記違規點數1 點，處罰條例第33條第1 項第8 款、第63條第1 項第1 款分別定有明文。上開條例第33條第6 項授權交通部會同內政部制定發布之「高速公路及快速公路交通管制規則」第12條第1 項規定：「汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。」又行為時「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」規定，違反道路交通管理處罰條例第33條第1 項第8 款，行駛高速公路違規臨時停車或停車，若於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車，依「期限內」「逾越應到案期限三十日內」「逾越應到案期限三十日以上六十日以內」「逾越應到案期限六十日以上」繳納或到案聽候裁決者，裁罰基準分別為4,000 元、4,400 元、5,200 元、6,000 元，並記違規點數1 點；若屬無故於車道上停車或臨時停車者，不論是否逾越應到案期限，均應處罰鍰6,000 元，並記違規點數1 點。

㈤依原判決確定之事實，被上訴人及其餘受處分人分別所有之系爭車輛，於105 年10月25日上午11時30分許，停放於國道一號北上53.5公里處，遭舉發單位依據現場拍攝之車牌相片，逕行舉發其係非故障車無故於車道上停車，違反處罰條例第33條第1 項第8 款規定，嗣並經上訴人以原處分分別裁罰。原判決並依該院於另案國道警察局104 年6 月23日函覆內容及訴外人毛振飛之陳述，而認定當天係因抗議活動領隊毛振飛臨時起意停車，造成後方車隊無法前行，又因警力以包圍方式「保護」車隊，致被上訴人及其餘受處分人難以駛離，下車後被警車及其他警用巴士等車輛包圍，佔據輔助車道與外側車道兩線，警察並於內側車道以警示三角錐隔離，內側兩線車道均正常通行其他車輛，已下車之人實難突破包圍回到自己車上，且在車輛依序緊鄰停放下，如無前後車輛讓行，亦難將車由車陣中駛離，故只能改變原來要到交通部前抗議之想法，就地以六步一跪及靜坐等方式表達抗議，當時之高速公路在警察嚴密交管下，就被上訴人所佔據停車之路段，已暫時停止其供車輛高速行進之功能，恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流之言論公共空間，被上訴人無論係採六步一跪或席地靜坐抗議之行為，均係象徵性言論表意行為，受憲法言論自由保障，難認被上訴人構成「無故」停於車道上之處罰行為，亦應構成阻卻違法事由，且其既屬「緊急性集會遊行」，自難苛責被上訴人未事先許可，故不應予處罰等情，固非無見。惟查，本件原處分係以被上訴人及其餘受處分人所有之系爭車輛，於國道一號北上53.5公里處，非故障車無故停於車道上或違規停車，違反處罰條例第33條第1 項第8 款規定而予裁處罰鍰，目的係維護交通秩序及確保交通安全，並非針對被上訴人及其餘受處分人於國道上以六步一跪或靜坐抗議等言論自由之限制，或對其集會活動未經事先申請之處罰。實則，將車輛停放於高速公路車道或路肩上，與參與陳情抗議集會間，原不具有必然關係；又其停車行為是否即屬特定言論之表達，亦非明確。即依原審卷內所調該院104 年度交字第29、30、33、72、74及129 號交通裁決事件104 年8 月3 日準備程序筆錄所載，自救會當日陳情抗議活動第一部車之毛振飛自承：原先警察與伊協調，要伊將車隊帶到泰山收費站，因發現後面的車子跟不上，所以伊放慢速度，並決定將車暫停，後來車子跟上後，伊就叫人下來，在那邊陳情抗議，並非因警車或警察在前方攔阻才停下，是伊當天最後才臨時決定用這樣的方式，其他人並不知道等語（原審卷第116 、117 頁）。足認當日於國道上停車，並非原計畫之活動內容，亦為被上訴人及其餘受處分人所不知。顯見其並無藉由在高速公路車道上停車之行為，表達特定訊息之意圖，而係以下車所為六步一跪等行動，向社會大眾及主管機關表達抗議及提出訴求，後者固屬應受憲法及公政公約保障之言論及集會自由範疇，惟難逕認前者將系爭車輛停放於高速公路之行為亦應包括在內，原判決卻將二者混為一談，而認原處分對該停車於國道上之行為予以裁罰係違反憲法及公政公約對於言論及集會自由之保障云云，已有認定事實與卷內證據不合之違法。次查，上訴人既認為被上訴人系爭車輛有「無故於車道上違規停車」之違規行為，而依處罰條例第33條第1 項第8 款規定予以裁罰，則系爭車輛當天於高速公路上停車之相關位置，及其真正原因如何，自為本件應審究之重點。原審雖根據上開國道警察局104 年6月23日函及毛振飛之陳述等證據，認定被上訴人係因車隊帶頭之毛振飛臨時停車，加以警力包圍，以致無法將系爭車輛自國道上自救會車陣中駛離等情，然以同上筆錄載有臺南市政府交通局訴訟代理人陳稱：「原告如果當時有表示要離開，警察一定不會攔阻，會讓他們離開。」（原審卷第116 頁），及原審卷附國道警察局104 年8 月21日國道警行字第1040020594號函稱：「當日車輛停於現場後民眾下車，警力將民眾包圍以保護其生命安全，期間並多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去，當時內線兩車道為正常開放行駛之車道，故無民眾無法前進之情形，另現場民眾皆無要求駛離之情形，倘有民眾要求駛離，亦可立即指揮車輛由內側開放之兩線車道駛離。」（原審卷第162 頁）均表示到場抗議民眾可經由警方指揮，將車輛駛離現場，惟現場民眾不願離去。復參諸原審卷附國道警察局執行103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載，當日9 時48分陳抗車隊即停車，人員下車抗議，至12時42分警方開始架離，12時56分共2 部遊覽車將陳抗民眾帶離現場，14時50分主線停放車輛已全數拖離，全線通車（原審卷第106 、107 頁），更顯示被上訴人停車後，下車抗議達數小時，均無將車駛離之意，則被上訴人系爭車輛當天究係因前方受阻及警方包圍等自身無法控制之因素，以致無法駕車離去？抑或經警方要求仍拒絕將車駛離現場？依據原審卷附證據，實非無疑。況依原審卷內之舉發違章照片所示（原審卷第82至88頁、第90頁），系爭車輛有停放於最外側車道者，亦有停放於外側第2 車道，且其車輛並無相鄰緊貼停放而難以移動之情形，各車停放之位置及實際狀況尚非一致，原判決並未查明上開證據以認定系爭車輛停放之情形及確實原因，亦未敘明其得心證之理由，遽認被上訴人之系爭車輛係因受前方車輛阻擋及遭警方包圍，且因依序緊鄰停放而難以駛離，故不成立「無故」停於車道上之違章行為云云，容有不適用應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令。

㈥又原判決認定本件原處分前之舉發程序，不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求，固非無見。惟查，關於處罰條例第7 條之2 所訂「當場舉發」與「逕行舉發」之外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，過去法院裁判見解雖有歧異，然經本院依行政訴訟法第237 條之9 第2 項準用第235 條之1 第1 項規定，移請最高行政法院統一裁判見解，最高行政法院104 年度判字第636 號判決已指明：「1.立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8 條第1 項之規定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而為之區分。惟關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7 條第1 項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9 條第7 款規定：『警察依法行使左列職權：一、……七、有關警察業務之……交通……等事項。』將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察執行交通指揮、交通稽查及違規紀錄、舉發交通違規等權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任務。2.又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7 條第1 項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第92條第4 項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6 條第2 項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。3.觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7 條之1 及第7 條之2 ，依處罰條例第7 條之1 規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7 條之2 規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂『當場不能或不宜攔截製單舉發者』，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7 條之2 係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為『逕行舉發』之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7 條之1 規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7 條之2 規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7 條之2 作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。4.且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。惟處罰條例第7 條之2 之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處罰條例於91年7 月3 日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例第7 條之2 乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。5.至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用。」另就當事人於舉發當時有無陳述意見之機會乙節，上開最高行政法院判決亦指明：「依處理細則第11條第1 項第4 款之規定，逕行舉發者，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第13條第1 項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到案處所。另處罰條例第9 條第1 項明定罰鍰之受處罰人，如不服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違反處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為事後舉發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見之機會。至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節，依行政程序法第102 條及行政罰法第42條之規定，『行政機關作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前』或『行政機關於裁處前』，給予處分相對人或受處罰者陳述意見之機會，即為已足，並未限制陳述意見程序應於特定行政調查時點進行，處罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述意見之機會，故交通違規之陳述意見本非必須於舉發當場所為，始得認屬適法，況於交通違規處罰機關與舉發機關常有非屬同一機關之情形，對於舉發員警之陳述意見，依處罰條例規定顯無從代替處罰機關依法應踐行之陳述意見程序，是原判決僅以是否於舉發當時有陳述意見之機會，作為區別逕行舉發及當場舉發之主要依據，已有未洽。」準此，原判決就前述最高行政法院已統一之法律見解，再執其法律意見為相異之論斷，自非可採，而有適用法規不當之違背法令。

七、綜上所述，原判決既有上開不適用法規、適用法規不當及理由不備之違背法令事由，且影響裁判之結果，則上訴人求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。又系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭